青山不盡：2020《政府工作報(bào)告》心得

丁安華

十三屆全國人大第三次會議2020年5月22日在京開幕，國務(wù)院總理李克強(qiáng)向大會作《政府工作報(bào)告》（下稱《報(bào)告》），全面分析當(dāng)前嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢，布置明年的政府工作。報(bào)告的主旨是民生，政策聚焦于就業(yè)，凸顯了中央面對全球疫情和形勢變局巨大不確定性的“底線思維”，按《報(bào)告》原話就是 “留得青山，贏得未來”。

關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)

今年的《報(bào)告》未提及經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。歷史上，2000-2002年連續(xù)3年的政府工作報(bào)告，朱镕基總理也沒有為當(dāng)年設(shè)定增長目標(biāo)，而是采用“十五”期間年均經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)為7%的表述?；厮萃拢?dāng)時(shí)面臨亞洲金融危機(jī)的沖擊和國有企業(yè)脫困的諸多結(jié)構(gòu)性困難；同時(shí)在深化改革與追求增速兩者之間，當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)人態(tài)度鮮明。

盡管今年沒有設(shè)定增長目標(biāo)，邏輯上，我們還是可以根據(jù)政府的工作安排和其他經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，推算出年度增長速度的大致位置。不提具體目標(biāo)，不應(yīng)該被認(rèn)為中央放棄對經(jīng)濟(jì)增長的要求，而是希望通過政府工作的落實(shí)，力爭一個(gè)對我們有利的結(jié)果。

預(yù)測今年的經(jīng)濟(jì)增長速度，其實(shí)已經(jīng)沒有多大技術(shù)含量了。2020年差不多過半，一季度經(jīng)濟(jì)運(yùn)行-6.8%塵埃落定，對全年增速形成明顯制約。此外，《報(bào)告》中有幾條線索，可以幫助我們估算全年的增長速度：一是全年新增就業(yè)900萬；二是赤字率3.6%以上，赤字規(guī)模比去年增加1萬億； 三是發(fā)行1萬億特別國債；四是新增地方政府專項(xiàng)債1. 6萬億。兩個(gè)3.6，即3.6%的赤字率和3.6萬億廣義財(cái)政擴(kuò)張規(guī)模，加上900萬新增就業(yè)目標(biāo)，推動(dòng)但同時(shí)制約著今年的經(jīng)濟(jì)增速。我們分析，上述財(cái)政擴(kuò)張工具隱含全年名義GDP的增長區(qū)間為2.6%-5.4%，以GDP平減指數(shù)0.6-1.6估算，對應(yīng)實(shí)際經(jīng)濟(jì)增速在2.0%-3.8%?；鶞?zhǔn)情形下，預(yù)計(jì)2020年GDP增速2.8%。

關(guān)于新增就業(yè)

就業(yè)是今年政府工作的重中之重?！秷?bào)告》要求“城鎮(zhèn)新增就業(yè)900萬人以上，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率6%左右，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率5.5%左右”。受疫情影響，中央對新增就業(yè)的要求比去年的1100萬有所下降，相應(yīng)地研判失業(yè)率小幅上升。

城鎮(zhèn)新增就業(yè)，是一個(gè)很容易被誤讀的數(shù)據(jù)。根據(jù)定義，城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)已經(jīng)減去退休等自然減員而退出就業(yè)市場的人數(shù)，但沒有考慮失業(yè)的情況。全面分析就業(yè)形勢，既要考慮新增就業(yè)，更要考慮新增失業(yè)。

從就業(yè)角度，以2019年數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)新增就業(yè)1352萬，考慮到大約800萬的自然減員，總共安排了2150萬人的城鎮(zhèn)就業(yè)。從失業(yè)角度，城鎮(zhèn)新增就業(yè)1352萬，但全年就業(yè)人口凈增828萬，兩者之差524萬可以大致理解為當(dāng)年新增失業(yè)（其中包括部分農(nóng)民工返鄉(xiāng)，退出城鎮(zhèn)就業(yè)市場）。

2020年的新增就業(yè)目標(biāo)是900萬，預(yù)計(jì)自然減員800萬，目標(biāo)解決1700萬人新增就業(yè)，同時(shí)容忍更多的失業(yè)。今年高校畢業(yè)生874萬，加上其他教育階段輸送畢業(yè)生進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)市場的人數(shù)合計(jì)約1800萬，供求略有缺口。《報(bào)告》中提出高職院校擴(kuò)招200萬，紓解就業(yè)壓力之余，擴(kuò)大人力資本投資。如此看來，完成年度新增就業(yè)目標(biāo)應(yīng)當(dāng)問題不大。

讀《報(bào)告》若只看新增就業(yè)，就容易忽視失業(yè)問題。今年真正的難點(diǎn)在于，在巨大的不確定性下，新增失業(yè)可能擴(kuò)大，“保就業(yè)”任務(wù)艱巨。

關(guān)于通脹目標(biāo)

《報(bào)告》將CPI通脹目標(biāo)設(shè)為3.5%，較去年上升0.5個(gè)百分點(diǎn)。去年以來，我國CPI波動(dòng)主要受食品價(jià)格（豬肉價(jià)格）驅(qū)動(dòng)。在豬肉價(jià)格上漲的帶動(dòng)下，2019年至今年一季度CPI逐漸走高。今年2月CPI當(dāng)月同比為5.4%，為2011年11月以來最高值。3月以后，在豬肉供給增加、疫情拖累消費(fèi)增長、石油價(jià)格下跌和CPI基數(shù)走高等因素的影響下，CPI快速回落，4月CPI當(dāng)月同比已回落至3.3%。

今年余下的時(shí)間，CPI中樞將逐步走低，年末甚至可能面臨通縮壓力，原因是：一方面，疫情沖擊下居民收入增長承壓，對消費(fèi)需求不利；另一方面，隨著供給增加，豬肉價(jià)格趨于回落，疊加豬肉價(jià)格基數(shù)走高，未來食品價(jià)格同比趨于下行。我們預(yù)計(jì)CPI通脹全年為2.8%左右，相對3.5%的通脹目標(biāo)，還有相當(dāng)余地，不會成為刺激政策特別是貨幣政策的掣肘。

關(guān)于財(cái)政政策

去年4月，我曾在本專欄發(fā)表文章《再議赤字率紅線》，指出3%的赤字率紅線是一個(gè)過時(shí)的教條，既無理論依據(jù)又無實(shí)證支持。今年的目標(biāo)赤字率從上年的2.8%大幅調(diào)升至3.6%以上，終于突破了3%的天花板。

今年赤字率按3.6%以上安排，財(cái)政赤字規(guī)模比去年增加1萬億元，同時(shí)發(fā)行1萬億元抗疫特別國債。新增的2萬億元資金，將通過特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，直達(dá)市縣基層、直接惠企利民，用于保就業(yè)、保民生、保市場主體，強(qiáng)化公共財(cái)政屬性。

新增地方政府專項(xiàng)債限額提高至3.75萬億元，較去年大幅提高1.6萬億元，對基建的拉動(dòng)作用將顯著上升。自預(yù)算法修訂以來，專項(xiàng)債已經(jīng)成為地方基建投資的重要資金來源，并可做基建項(xiàng)目資本金，預(yù)計(jì)今年因?qū)ｍ?xiàng)債而撬動(dòng)新增基建投資達(dá)2.9萬億元。

除了增加財(cái)政開支之外，全年還將繼續(xù)為企業(yè)主動(dòng)減負(fù)2.5萬億元。其中，一方面將階段性減稅降費(fèi)政策延長，小微企業(yè)和個(gè)體工商戶所得稅繳納一律延緩到明年，共計(jì)減負(fù)2萬億元；另一方面繼續(xù)執(zhí)行下調(diào)增值稅稅率和企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率，共計(jì)減稅降費(fèi)5000億元。值得注意的是，部分企業(yè)減負(fù)措施采取的是緩繳形式，并非真正減免。

優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上有保有壓。《報(bào)告》提出將壓減一般性支出、中央本級支出安排負(fù)增長、非急需非剛性支出壓減一半，同時(shí)充分保障重點(diǎn)領(lǐng)域支出，包括就業(yè)和民生、脫貧、污染防治、重大風(fēng)險(xiǎn)防控、公共衛(wèi)生、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，以及交通、水利等重大工程建設(shè)。

看起來，這段時(shí)間熱議的“財(cái)政赤字貨幣化”可能會消停一段時(shí)間。原因是特別國債發(fā)行規(guī)模明顯低于市場預(yù)期。今年計(jì)劃發(fā)行1萬億元特別國債，對債券市場的沖擊有限，央行突破現(xiàn)有的制度安排，直接在一級市場承接國債發(fā)行的可能性不大。

關(guān)于貨幣政策

貨幣政策重點(diǎn)在于大力“寬信用”，未提“宏觀杠桿率基本穩(wěn)定”。央行將“引導(dǎo)廣義貨幣供應(yīng)量和社會融資規(guī)模增速明顯高于去年”。預(yù)計(jì)年末M2增速提升至10.8%，社融增速提升至11.6%，對應(yīng)全年社融增量達(dá)29萬億元（前值25.6萬億元）。

今年強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)施策，直達(dá)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。《報(bào)告》首提“創(chuàng)新直達(dá)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的貨幣政策工具，務(wù)必推動(dòng)企業(yè)便利獲得貸款”，強(qiáng)調(diào)“大幅增加”制造業(yè)貸款和小微企業(yè)貸款，并新增“加大”外貿(mào)信貸投放、“增加創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款”的表述。

常規(guī)政策操作方面，預(yù)計(jì)降準(zhǔn)最快有望在6月落地，MLF利率可能在6月下調(diào)5-10bp，各期限政策利率將同步下調(diào)。LPR仍有下行空間，基準(zhǔn)情形下，1年期LPR或?qū)⒂僧?dāng)前的3.85%降至2020年末的3.75%，5年期LPR則由4.65%降至4.6%。

今年《報(bào)告》鼓勵(lì)銀行合理讓利，此說頗有深意。為紓困小微企業(yè)，貸款延期還本付息政策由今年6月30日延長至明年3月底，且對普惠型小微企業(yè)貸款應(yīng)延盡延，對其他困難企業(yè)貸款協(xié)商延期。大型商業(yè)銀行的普惠型小微企業(yè)貸款增速底線由去年的30%進(jìn)一步提升至40%，在2019年超額完成任務(wù)的高基數(shù)下，今年完成目標(biāo)的難度加大。

與此同時(shí)，《報(bào)告》提出防止資金“空轉(zhuǎn)”套利，目前，在商業(yè)銀行資產(chǎn)端收益率與負(fù)債端成本率部分倒掛的情況下，資金套利空間明顯，套利現(xiàn)象若隱若現(xiàn)。問題根源在于銀行負(fù)債成本的黏性，下調(diào)存款基準(zhǔn)利率似有必要。