日本發(fā)展普惠性托育服務(wù)的多維行動路徑

張建

（海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院，海南?？?571199）

近年來，世界主要發(fā)達(dá)國家對發(fā)展普惠性托育服務(wù)的重要性已經(jīng)達(dá)成共識，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）自1998 年起連續(xù)發(fā)布《強勢開端：早期教育與保育》（Starting Strong: Childhood Education and Care）系列調(diào)查報告，推動發(fā)達(dá)國家將普惠性托育服務(wù)作為育兒家庭支持政策的重點內(nèi)容納入政府工作日程，并明確將可獲得（availability）、可負(fù)擔(dān)（affordability）和有質(zhì)量（quality）作為普惠性托育服務(wù)發(fā)展的基本原則與主要目標(biāo)。[1]目前，英國、挪威、丹麥等國在發(fā)展普惠性嬰幼兒托育服務(wù)與早期教育方面已經(jīng)取得了顯著的政策效果。[2][3]與歐洲國家相比，由于托育服務(wù)供給長期短缺，日本嬰幼兒的托育服務(wù)利用率一直處于較低水平，并且存在著大量的“待機兒童”現(xiàn)象①“待機兒童”現(xiàn)象是指符合日本政府“保育不足”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但由于托育服務(wù)供給能力（場地、人員等）不足，導(dǎo)致嬰幼兒無法獲得托育服務(wù)的現(xiàn)象。。2015年9月，日本首相安倍晉三宣布實施以“1億總活躍”為政策目標(biāo)的新“三支箭”戰(zhàn)略，加快發(fā)展普惠性托育服務(wù)，構(gòu)筑育兒家庭支援體系，并取得了一系列積極成效。本文以日本保育支援新制度為主要研究對象，在介紹日本發(fā)展普惠性托育服務(wù)的背景及其面臨的主要挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，全面解析日本推進普惠托育服務(wù)發(fā)展的多維行動路徑，以期為我國加快推進普惠性嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展提供借鑒參考。

一、日本發(fā)展普惠性托育服務(wù)的背景與動因

2019 年12 月厚生勞動省公布的人口動態(tài)統(tǒng)計預(yù)測數(shù)據(jù)顯示，2019年日本全年出生人口約為86.4萬人，較2018年減少5.4萬，這是日本自1899 年開始統(tǒng)計出生人口以來年新生兒數(shù)量首次跌破90萬。[4]從總和生育率的情況來看，1990-2005 年日本的生育率由1.54 降低至歷史最低水平1.26，截至2018 年雖緩慢增長至1.42，但仍遠(yuǎn)低于世代更替水平2.1?！岸?zhàn)”后，隨著人均收入水平的快速提高、價值觀念的改變以及家庭觀念的更新等因素沖擊，日本的家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，1970-2018 年日本的家庭數(shù)量由2989 萬戶增加至5099 萬戶，增長約70.6%，但平均家庭人口卻由3.73人降低到2.44人。其中，單身家庭數(shù)量由554萬戶增加至1413萬戶，單身家庭所占比例由18.6%增至27.7%，增加9.1個百分點；核心家庭數(shù)量由1703萬戶增至3080萬戶，所占比例由56.2%增加至60.4%，上升4.2個百分點。[5]總體來說，家庭數(shù)量的快速增長以及家庭規(guī)模向小型化發(fā)展是“二戰(zhàn)”后日本家庭結(jié)構(gòu)變化的主要特征。

一方面，從單身家庭的數(shù)量快速增長的原因來看，總務(wù)省“國勢調(diào)查”數(shù)據(jù)顯示，1960-2015 年日本各年齡段育齡男性與女性的未婚率均快速增長，25-29 歲男性未婚率由46.1%上升至72.7%，女性由21.6%上升至61.3%；30-34 歲男性未婚率由9.9%上升至47.1%，女性由9.4%上升至34.6%；特別是終身未婚男性占比由1.5%上升至23.4%；女性由1.4%上升至14.1%。[6]顯然，育齡人口未婚率的快速提高是造成日本生育水平持續(xù)降低的重要原因之一。根據(jù)2018年內(nèi)務(wù)府調(diào)查，約有42.4%的未婚受訪者表示育兒支出等經(jīng)濟壓力沉重是導(dǎo)致其未婚的最重要因素。[7]因此，如何有效降低育齡人口包括預(yù)期育兒成本在內(nèi)的經(jīng)濟壓力是日本政府降低未婚率面臨的重要課題之一。

另一方面，從家庭結(jié)構(gòu)的變化情況來看，1955-2015 年核心家庭數(shù)量占親族家庭數(shù)量的比例由63.4%增加至85.5%，顯示日本家庭撫育子女的能力正在逐步降低。[8]從日本女性的就業(yè)情況來看，1955-2015年女性就業(yè)人口由492萬人增至2474萬人，女性就業(yè)人口占就業(yè)總?cè)丝诘谋壤?9.1%提高至43.9%，導(dǎo)致日本傳統(tǒng)的專職家庭主婦家庭數(shù)量持續(xù)減少。[9]根據(jù)總務(wù)省“勞動力調(diào)查”數(shù)據(jù)顯示，1980-2018年日本夫妻共同就業(yè)家庭數(shù)量由614萬戶增加至1219萬戶，增長約98.5%；同期專職主婦家庭由1114萬戶下降至600萬戶，減少約85.7%，女性就業(yè)率的快速提高進一步降低了日本家庭撫育子女的能力。[10]此外，在育兒支出方面，總務(wù)省“家計調(diào)查”數(shù)據(jù)顯示，日本20歲、30歲育兒家庭的可支配收入分別低于同齡無子女家庭的15.7%和5.7%。[11]隨著核心家庭數(shù)量的不斷增加、女性社會參與度的不斷提升、育兒成本的不斷上升，日本家庭的生育意愿正在持續(xù)降低。國立社會保障人口問題研究所調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，日本家庭的理想子女?dāng)?shù)由1977 年的2.61 人降低到2015 年的最低值2.01人。[12]

嚴(yán)峻的人口形勢使日本政府日益意識到向育兒家庭提供高質(zhì)量的普惠性托育服務(wù)具有多重紅利：首先，有助于降低育兒成本，提高生育意愿，緩解日本日益加劇的少子老齡化趨勢；其次，有助于促進女性就業(yè),增加家庭收入，推動整個國家社會經(jīng)濟的發(fā)展；最后，有助于提高嬰幼兒的科學(xué)養(yǎng)育與早期教育質(zhì)量，促進嬰幼兒個體發(fā)育與學(xué)習(xí)水平，進而提升國家整體人口質(zhì)量。從“待機兒童”的年齡結(jié)構(gòu)來看，截至2018年10月，日本總計47198名“待機兒童”中，3歲以下嬰幼兒44479人，占比高達(dá)94.2%，因此推進3歲以下嬰幼兒的普惠性托育服務(wù)發(fā)展成為日本政府完善育兒家庭支援體系的重要內(nèi)容。[13]

二、日本發(fā)展普惠性托育服務(wù)面臨的主要障礙與挑戰(zhàn)

（一）保育支援制度“保育不足”認(rèn)定基準(zhǔn)僵化

日本的嬰幼兒保育支援制度起源于“二戰(zhàn)”后初期。1947年制定的《兒童福祉法》規(guī)定，“國家、地方公共團體和兒童監(jiān)護人對養(yǎng)育兒童的身心健康負(fù)有責(zé)任……對于因父母疾病或其他原因暫時難以在家中接受父母照料的兒童，按照《厚生勞動省條例》的規(guī)定，可將兒童送入厚生勞動省條例規(guī)定的兒童保育設(shè)施（保育所）或其他設(shè)施托育撫養(yǎng)?！币勒铡秲和ｌ矸ā罚毡疽话慵彝サ膵胗變河善渌诩彝ヘ?fù)責(zé)撫養(yǎng)，政府委托保育所僅向少數(shù)被認(rèn)定為“保育不足”的嬰幼兒提供社會化托育服務(wù)。其中，“保育不足”僅包括以下事由：嬰幼兒撫養(yǎng)者有穩(wěn)定的晝間勞動時間；幼兒撫養(yǎng)者妊娠或因出產(chǎn)后無力撫養(yǎng)；嬰幼兒撫養(yǎng)者因疾病、負(fù)傷、精神或身體存在障礙無力撫養(yǎng)；嬰幼兒撫養(yǎng)者因向同居親屬提供護理而導(dǎo)致無力撫養(yǎng)；嬰幼兒撫養(yǎng)者因地震、臺風(fēng)、洪水或火災(zāi)而導(dǎo)致無力撫養(yǎng)；以及其他一些與上述5點相類似的情況。但是，日本人口老齡化趨勢不斷加劇，育兒家庭護理老年人親屬壓力日益加大；勞動者就業(yè)形式向多樣化發(fā)展，非正規(guī)勞動者、自由職業(yè)者數(shù)量不斷增加；女性受教育程度不斷提高，已婚女性求學(xué)就職需求不斷增強。在此背景下，當(dāng)嬰幼兒的撫養(yǎng)者為非正規(guī)勞動者、自由職業(yè)者、就學(xué)者、求職者或需護理獨居或住院老年人親屬等情況時，嬰幼兒無法滿足“保育不足”認(rèn)定基準(zhǔn)，難以申請保育所的托育服務(wù)。因此，僵化的保育支援制度“保育不足”認(rèn)定基準(zhǔn)導(dǎo)致嬰幼兒托育服務(wù)的“可獲得”性嚴(yán)重不足，無法滿足日本社會日益迫切的托育服務(wù)需求。

（二）保育所提供的托育服務(wù)內(nèi)容單一

《兒童福祉法》規(guī)定，由厚生勞動省負(fù)責(zé)直接管理運營的保育所屬于兒童福利事業(yè)機構(gòu)，政府委托其提供的托育服務(wù)具有國家救濟性質(zhì)，因此原則上獲得托育服務(wù)的受益人并沒有自行選擇托育服務(wù)提供機構(gòu)和托育服務(wù)類型的權(quán)利。按照托育服務(wù)申請程序，申請托育服務(wù)的育兒家庭須經(jīng)過收入、財產(chǎn)、工作時間等一系列較為嚴(yán)格的資格審查，經(jīng)市町村地方政府批準(zhǔn)后才能具備獲得保育所托育服務(wù)的資格（見圖1）。獲得市町村政府批準(zhǔn)后，育兒家庭與市町村地方政府之間簽訂托育服務(wù)協(xié)議，并由市町村地方政府委托其指定的保育所向嬰幼兒提供托育服務(wù)。由于獲得托育服務(wù)的育兒家庭與提供托育服務(wù)的保育所之間并沒有服務(wù)契約關(guān)系，只能由市町村政府指定的保育所向嬰幼兒提供統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)（一般為每年300天，每天8小時）的托育服務(wù)，無法根據(jù)育兒家庭實際需要自行選擇托育服務(wù)提供者和調(diào)整托育服務(wù)內(nèi)容，因此往往無法真正滿足育兒家庭實際需求，產(chǎn)生了大量的“潛在待機兒童”現(xiàn)象。

圖1 日本育兒家庭申請保育所托育服務(wù)基本流程

此外，雖然日本的保育所和幼兒園在提供的服務(wù)內(nèi)容上具有一定的相似之處，但是在法律依據(jù)、主管部門、契約形式以及監(jiān)護人負(fù)擔(dān)等方面存在根本區(qū)別（見表1）。與幼兒園相比，保育所完全依賴政府財政投入，在政府監(jiān)管等方面尤為嚴(yán)格，社會力量參與托育服務(wù)機構(gòu)建設(shè)受到限制。因此，這一方面造成了日本的保育所數(shù)量嚴(yán)重不足，托育服務(wù)供給能力受到極大制約，存在著大量的“待機兒童”；另一方面，幼兒園學(xué)位數(shù)量相對過剩，托育服務(wù)資源沒有被充分利用。根據(jù)文部科學(xué)省公布的調(diào)查數(shù)據(jù)，2016年日本幼兒園平均定員充足率僅為67%，其中東京地區(qū)幼兒園定員充足率為83%；與之相比，同期日本全國“待機兒童”數(shù)量為23553人，其中東京地區(qū)“待機兒童”數(shù)量為8466人，約占日本全國“待機兒童”的1/3。[14]因此，保育所與幼兒園相互獨立的“二元化”結(jié)構(gòu)實質(zhì)上造成了日本托育服務(wù)供給資源的浪費。

表1 日本保育所與幼兒園的主要差異

（三）育兒家庭經(jīng)濟負(fù)擔(dān)沉重

國立《育兒費用支出網(wǎng)絡(luò)調(diào)查報告書》顯示，0～6 歲育兒家庭年均育兒費用支出約為104.4萬日元，利用保育所、幼兒園等機構(gòu)托育服務(wù)的幼兒年均育兒費用支出達(dá)到約121.7 萬日元，其中年均托育服務(wù)費用支出約為37.9萬日元，占年均育兒費用支出比例高達(dá)31.2%；而不利用托育服務(wù)的幼兒年均育兒費用支出約為84.3萬日元。[15]另外，20世紀(jì)90年代以來，由于經(jīng)濟陷入長期低迷，導(dǎo)致日本20～30 歲年齡段育齡青年收入增長緩慢?？倓?wù)省“就業(yè)構(gòu)造基本調(diào)查”顯示，1997年20歲年齡段年收入約為300萬日元的青年所占比例最高，約占25%；到2012 年該年齡段年收入約為200 萬日元的青年所占比例最高，約占18%，同期該年齡段年收入約為300萬日元的青年所占比例下降至約18%。同時，1997年30歲年齡段年收入為500～699萬日元的青年所占比例最高，約占24%；到2012年該年齡段年收入約為300萬日元左右的青年所占比例最高，約占18%，同期該年齡段年收入為500～699 萬日元的青年所占比例下降至約14%。[16]因此，育兒家庭收入水平的降低是造成日本嬰幼兒托育服務(wù)利用率較低的重要原因之一。厚生勞動省調(diào)查結(jié)果顯示，經(jīng)濟原因是造成部分育兒家庭無法實現(xiàn)利用托育服務(wù)意愿的最重要因素。[17]

（四）嬰幼兒托育服務(wù)專業(yè)人才短缺

保育士是日本提供嬰幼兒托育服務(wù)專業(yè)人才的主力。長期以來，日本的保育士一直處于短缺狀態(tài)，不但限制了托育服務(wù)資源的有效供給，同時對托育服務(wù)的質(zhì)量產(chǎn)生不利影響。根據(jù)2015 年11 月厚生勞動省公布的保育士有效求人倍率①有效求人倍率是指勞動力市場在一個統(tǒng)計周期內(nèi)有效勞動者需求人數(shù)與有效求職人數(shù)之比。數(shù)據(jù)顯示，與日本勞動力市場平均有效求人倍率1.20相比，保育士有效求人倍率為1.93，其中東京地區(qū)保育士有效求人倍率高達(dá)5.39，人才需求旺盛。[18]但是與旺盛的人才需求相比，實際在保育所等機構(gòu)從事托育服務(wù)的保育士人數(shù)僅占從指定保育士培訓(xùn)機構(gòu)獲得保育士職業(yè)資格總?cè)藬?shù)的51.7%，保育士年平均離職率高達(dá)10.3%，此外有約49.2%的保育士從事托育服務(wù)行業(yè)年限不足7年。[19]因此，日本的保育士人才供給呈現(xiàn)出總量供給不足、離職率高和從業(yè)年限短的特征。厚生勞動省調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，造成保育士人才短缺、流失率高的主要原因有：(1)薪資待遇水平低，2015年保育士平均月薪資待遇僅為21.6萬日元，明顯低于日本從業(yè)人員平均薪資33.0萬日元，同時低于幼兒園教師、護士以及老年人護理員等相似服務(wù)行業(yè)薪資水平，在職保育士中對自身薪酬待遇不滿的比例高達(dá)47.5%；(2)保育士職業(yè)勞動強度大，因“自身健康或體力無法應(yīng)對工作要求”（39.1%）、“難以取得帶薪休假”（37.0%）等對工作強度或工作環(huán)境不滿是導(dǎo)致保育士離職的重要因素；(3)托育服務(wù)行業(yè)職業(yè)前景吸引力不足，缺少在職培訓(xùn)機會與崗位晉升空間，保育士職業(yè)的薪資待遇水平并未與從業(yè)年限或經(jīng)驗技能等職業(yè)素質(zhì)水平提升相掛鉤，8.6%的在職保育士認(rèn)為其職業(yè)前景黯淡。[20]

三、日本政府確保托育服務(wù)“可獲得”的主要路徑

如前文所述，“二戰(zhàn)”后依據(jù)《兒童福祉法》構(gòu)建的保育支援制度難以適應(yīng)日本社會經(jīng)濟發(fā)展形勢是制約日本托育服務(wù)可獲得性的重要原因。為了解決托育服務(wù)有效供給不足問題，2000 年以后日本政府陸續(xù)實施《少子化對策基本法》（2003）、《次世代育成支援對策推進法》（2003）、《少子化社會對策大綱》（2004）、《幼兒·育兒支援計劃》（2005）等一系列托育服務(wù)資源擴充措施，但由于未能從根本上對其保育支援制度進行改革，因此始終未能真正解決“待機兒童”問題。2012年8月，民主黨聯(lián)合自民黨、公明黨兩個最大在野黨向國會提交《幼兒·育兒支援法》《綜合兒童園法》和《幼兒·育兒支援法以及認(rèn)定兒童園修正法實施相關(guān)整備法律》，獲得通過并于2015年4月開始正式實施。以《育兒支援法》等3個關(guān)聯(lián)法案為基礎(chǔ)形成的保育支援新制度是進入21世紀(jì)以來日本政府對其育兒支援制度進行的一次重大改革。在此基礎(chǔ)上，2017年6月安倍內(nèi)閣宣布實施“育兒安心計劃”，將提高托育服務(wù)有效供給、徹底解決“待機兒童”問題列為其施政核心目標(biāo)之一。按照“育兒安心計劃”規(guī)劃，到2020 年底日本政府將增設(shè)嬰幼兒托育服務(wù)學(xué)位32 萬個，并且在2022 年以前通過實施更具普惠性的托育服務(wù)，保障實現(xiàn)女性就業(yè)率80%的目標(biāo)。[21]從2017 年以后托育服務(wù)供給資源和“待機兒童”數(shù)量的變化來看，保育支援新制度和“育兒安心計劃”取得了顯著進展（見圖2）。

圖2 2005-2019年日本“待機兒童”與保育所定員變動趨勢

（一）增加托育服務(wù)申請事由覆蓋范圍

保育支援新制度改進了“保育不足”認(rèn)定基準(zhǔn)，根據(jù)日本社會經(jīng)濟發(fā)展形勢擴大了托育服務(wù)申請事由的覆蓋范圍，具體包括嬰幼兒監(jiān)護人：就職（全職勞動、兼職勞動、夜間勞動、居家勞動等）；妊娠、生育；疾病或身心障礙；主要同居家庭成員長期住院或老年家庭成員需要長期護理等情況；遭受自然災(zāi)害；求職活動（包括創(chuàng)業(yè)活動）；就學(xué)（包括參加職業(yè)技能培訓(xùn)等）；虐待或家庭暴力等情況；育兒休假期間已有子女獲得保育服務(wù)，并繼續(xù)申請保育服務(wù)；其他類似且經(jīng)過市町村認(rèn)定事由。[22]與舊制度相比，“就職”事由所包含的勞動形態(tài)更加多樣，同時求職、就學(xué)、虐待或家暴、非育兒休假保育申請等情況為新添加認(rèn)定事由。保育支援新制度通過增加托育服務(wù)申請事由種類，擴大了托育服務(wù)覆蓋育兒家庭的數(shù)量和類型，托育服務(wù)的可獲得性得到顯著增強。

（二）賦予托育服務(wù)供求雙方自主選擇權(quán)

保育支援新制度在簡化托育服務(wù)申請程序的基礎(chǔ)上，賦予了托育服務(wù)供求雙方更多自主選擇權(quán)。如前文所述，保育所提供的托育服務(wù)具有國家救濟性質(zhì)，托育服務(wù)供求雙方之間并沒有直接的服務(wù)契約，嬰幼兒撫養(yǎng)人只能通過與市町村地方政府簽訂托育服務(wù)契約，獲得由地方政府委托保育所提供統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的托育服務(wù)。保育支援新制度實施以后，除私立保育所外的絕大多數(shù)托育服務(wù)機構(gòu)有權(quán)與托育服務(wù)受益人直接簽訂服務(wù)契約，托育服務(wù)供求雙方的自主選擇權(quán)顯著增強。在此基礎(chǔ)上，保育支援新制度改變了以往嬰幼兒原則上每天只能獲得8小時服務(wù)的規(guī)定，嬰幼兒監(jiān)護人有權(quán)根據(jù)其實際需求靈活調(diào)整托育服務(wù)時間。根據(jù)保育支援新制度規(guī)定，如嬰幼兒撫養(yǎng)者為全勤勞動者（月平均勞動時間超過120小時），則可被認(rèn)定為“標(biāo)準(zhǔn)托育”服務(wù)，原則上每天可獲得最長11小時托育服務(wù)，并可根據(jù)需要選擇“延長托育”服務(wù)；如嬰幼兒撫養(yǎng)者為短期勞動者（月平均勞動時間為48～64小時），每天可獲得最長8小時的“短期托育服務(wù)”，同樣可根據(jù)需要選擇“延長托育”服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，日本政府積極推進保育所、幼兒園等機構(gòu)開展“臨時托育”“夜間托育”“訪問托育”等多種類型服務(wù)滿足育兒家庭需求。[23]

（三）加速推進“保幼一體化”

保育支援新制度進一步改善了以往保育所和幼兒園彼此獨立的二元化體制。2006年6月,日本政府頒布《學(xué)齡前兒童育兒·教育綜合提供推進關(guān)聯(lián)法》，設(shè)立“認(rèn)定兒童園”，旨在通過推進“保幼一體化”整合保育所和幼兒園資源，提高托育服務(wù)機構(gòu)運營效率，增加托育服務(wù)有效供給。根據(jù)設(shè)置主體和服務(wù)類型，“認(rèn)定兒童園”可分為“保幼連攜型”“保育所型”“幼稚園型”以及“地方裁量型”四種類型，均兼具保育所托育服務(wù)和幼兒早期教育功能。但由于“認(rèn)定兒童園”在從業(yè)人員資格、硬件條件、申請財政補貼等方面受到《兒童福祉法》和《學(xué)校教育法》雙重監(jiān)管，因此發(fā)展一直較為緩慢，截至2014 年4 月日本全國僅有1360 所“認(rèn)證兒童園”。[24]保育支援新制度實施以后，改善了“認(rèn)定兒童園”的雙重監(jiān)管問題，規(guī)定“保幼連攜型認(rèn)定兒童園”由《認(rèn)定兒童園修正法》獨立監(jiān)管，在申請財政補貼方面與保育所等托育服務(wù)機構(gòu)地位一致，并且明確了“認(rèn)定兒童園”的監(jiān)管部門、軟硬件標(biāo)準(zhǔn)、法人類型等基準(zhǔn)。2014-2019年“認(rèn)定兒童園”數(shù)量由1360所快速增加至7208所，增長4.3倍。[25]通過實施保育支援新制度，以“認(rèn)定兒童園”為代表的綜合提供嬰幼兒托育服務(wù)和早期教育的機構(gòu)數(shù)量增長迅速，日本的“保幼一體化”取得了顯著成效。

（四）調(diào)動多種社會力量強化托育服務(wù)供給能力

保育支援新制度有利于調(diào)動多種社會力量參與托育服務(wù)體系建設(shè)，增設(shè)多種托育服務(wù)類型以滿足育兒家庭多樣化服務(wù)需求。日本政府積極推動市町村地方政府和民間團體等增設(shè)“地域型保育事業(yè)”，提供“小規(guī)模托育”“家庭托育”“居家訪問型托育”和“事業(yè)所內(nèi)托育”等多種類型托育服務(wù)，調(diào)動社會力量提高托育服務(wù)供給能力與效率。此外，通過向企業(yè)發(fā)放“助成金”等多種形式鼓勵企業(yè)參與“企業(yè)主導(dǎo)型托育事業(yè)”，引導(dǎo)企業(yè)在其內(nèi)部設(shè)立托育服務(wù)部門，以緩解勞動者因子女托育問題而造成的勞動力流失問題。根據(jù)2017年安倍內(nèi)閣制定的“育兒安心計劃”，日本政府主要通過：(1)向東京等高房價地區(qū)托育服務(wù)機構(gòu)提供房屋租賃補助金，降低托育服務(wù)機構(gòu)運營成本；(2)針對大規(guī)模住宅建設(shè)項目，采用“容積率緩和特別措施”放寬住宅建設(shè)項目容積率標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵不動產(chǎn)開發(fā)商在住宅建設(shè)項目中增設(shè)托育服務(wù)機構(gòu)；(3)推廣固定資產(chǎn)稅減免等優(yōu)惠稅收政策，提高民營企業(yè)參與建設(shè)和整備托育服務(wù)機構(gòu)意愿；(4)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，靈活運用國有土地、城市公園等閑置土地資源，集約利用閑置郵局、學(xué)校等國有房屋資產(chǎn)，增加托育服務(wù)機構(gòu)建設(shè)用地和房屋供給；(5)通過有限放寬幼兒園設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)等措施，鼓勵幼兒園實施小規(guī)模保育事業(yè)或向“認(rèn)定兒童園”轉(zhuǎn)換，促進幼兒園開展2歲以下幼兒臨時托育服務(wù)，增強托育服務(wù)供給能力；(6)鼓勵企業(yè)內(nèi)部運營的“企業(yè)主導(dǎo)型保育事業(yè)”在滿足本企業(yè)員工托育服務(wù)需求的前提下，面向當(dāng)?shù)鼐用裉峁┩杏?wù)等多種政策手段增加托育服務(wù)有效供給。

四、日本政府確保托育服務(wù)“可負(fù)擔(dān)”的主要路徑

確保托育服務(wù)“可負(fù)擔(dān)”，對于降低育兒家庭負(fù)擔(dān)和提高嬰幼兒托育服務(wù)利用率具有重要意義。2008-2014年日本政府持續(xù)加大向保育所等托育服務(wù)機構(gòu)財政扶持力度，保育所運營費由6553億日元增加至9705億日元，增長約48.1%。特別是保育支援新制度實施以后，2015-2017年保育所運營費由11679 億日元增加至15020 億日元，年均增長約13.4%。[26]隨著財政投入的不斷增加，2015-2017年日本幼兒托育服務(wù)利用率由37.9%增加至42.4%；其中3歲以下嬰幼兒的托育服務(wù)利用率由38.1%增加至45.7%。[27]在此基礎(chǔ)上，2019年10月1日日本政府將消費稅率由8%提高至10%[28]，并將消費稅增收部分重點用于實施嬰幼兒托育服務(wù)與早期教育免費制度。2019年10月1日，日本正式實施托育服務(wù)與早期教育免費制度。根據(jù)制度規(guī)定：

第一，對于0-2歲住民稅非課稅家庭①住民稅非課稅家庭的年收入一般在360萬日元以下。嬰幼兒在利用保育所、認(rèn)定兒童園、地域型保育事業(yè)機構(gòu)的托育服務(wù)時，原則上托育服務(wù)完全免費；在利用認(rèn)可外保育機構(gòu)的情況下，原則上可獲得不高于4.2萬日元的托育補貼。對于多子女家庭，在其長子利用保育所托育服務(wù)的情況下，其0-2歲次子托育服務(wù)費將享受半額優(yōu)惠，從其0-2歲第三子開始托育服務(wù)費完全免費。

第二，對于3-5歲幼兒，利用保育所、幼兒園、“認(rèn)定兒童園”或者“地域型保育事業(yè)機構(gòu)”的托育服務(wù)時，原則上完全免費。針對住民稅非課稅家庭子女以及多子女家庭第三子及以后的幼兒，政府在免除其托育服務(wù)費用的基礎(chǔ)上進一步免除其托育期間副食（菜肴、零食等）費用。

第三，針對利用幼兒園“臨時托育”服務(wù)的嬰幼兒提供每月不超過1.13萬日元補貼。

第四，針對單親、殘疾人等弱勢群體家庭嬰幼兒，日本政府設(shè)立兒童撫養(yǎng)津貼制度，根據(jù)育兒家庭收入和子女?dāng)?shù)量每月可獲得約12030～59460日元的兒童撫養(yǎng)津貼。[29]

托育服務(wù)與早期教育免費制度的實施顯著減輕了日本家庭的育兒經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，對提高托育服務(wù)利用率、促進托育服務(wù)向普惠性發(fā)展起到了重要推動作用。

五、日本政府確保托育服務(wù)“有質(zhì)量”的主要路徑

確保托育服務(wù)“有質(zhì)量”既是發(fā)展普惠性托育服務(wù)的基本要求，也是維護嬰幼兒合法權(quán)益、促進托育服務(wù)行業(yè)健康發(fā)展的根本途徑。“有質(zhì)量”的托育服務(wù)不僅是指托育服務(wù)本身的質(zhì)量水平，也包括有質(zhì)量的托育服務(wù)的公平獲得。保育支援新制度實施以來，日本政府主要通過實施“公定價格”制度、完善質(zhì)量評價與監(jiān)督機制和強化保育專業(yè)人才隊伍建設(shè)等多種途徑提升托育服務(wù)質(zhì)量。

（一）“公定價格”體系

“公定價格”體系是日本保育支援新制度中最具特色的內(nèi)容之一。所謂“公定價格”，是指內(nèi)閣總理大臣根據(jù)托育服務(wù)內(nèi)容、人員配置、質(zhì)量評級等因素綜合制定的全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的保育服務(wù)價格體系，市町村地方政府有權(quán)依據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況對“公定價格”進行適當(dāng)調(diào)整，并嚴(yán)格依據(jù)“公定價格”向保育機構(gòu)支付托育服務(wù)費用。保育支援新制度將以往由厚生勞動省向保育所提供全額運營經(jīng)費改革為根據(jù)“公定價格”向托育服務(wù)機構(gòu)支付服務(wù)費用，“公定價格”不僅成為托育服務(wù)的價格基準(zhǔn)，而且也是日本政府對托育服務(wù)機構(gòu)進行質(zhì)量控制與監(jiān)督的最為直接有效的政策工具。根據(jù)“公定價格”制度設(shè)計，托育服務(wù)價格一般由“基本額”和“加算額”兩部分構(gòu)成。其中，“基本額”根據(jù)托育服務(wù)機構(gòu)所在地區(qū)、機構(gòu)規(guī)模、嬰幼兒年齡與數(shù)量、托育服務(wù)時間、從業(yè)人員基本工資、運營管理費等內(nèi)容進行核算，主要反映托育服務(wù)的基本價格；在此基礎(chǔ)上，“加算額”根據(jù)托育服務(wù)人員的專業(yè)水平（技能水平、從業(yè)經(jīng)驗等）、托育服務(wù)內(nèi)容、第三方服務(wù)質(zhì)量評價等方面分別設(shè)置“人員配置改善加算”“保育士待遇改善加算”“營養(yǎng)師配置加算”“嬰幼兒接送加算”“夜間托育服務(wù)加算”“第三方服務(wù)質(zhì)量評價加算”等多種類型補貼，主要反映政府向托育服務(wù)機構(gòu)改善服務(wù)質(zhì)量、豐富服務(wù)類型支付的獎勵性補貼。通過實施“公定價格”，一方面政府通過“基本額”部分統(tǒng)一了日本全國各種托育服務(wù)機構(gòu)的基本服務(wù)價格，有效避免了地區(qū)之間因托育服務(wù)價格差異過大導(dǎo)致托育服務(wù)資源分布不均、托育服務(wù)專業(yè)人才收入差異過大等問題，確保托育服務(wù)資源公平配置；另一方面，政府通過增設(shè)或調(diào)控“加算額”部分，促進托育服務(wù)機構(gòu)改善專業(yè)人員配置標(biāo)準(zhǔn)、提高專業(yè)人員待遇水平、根據(jù)地區(qū)實際需求豐富托育服務(wù)類型。此外，對于不滿足人員配置基準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量不符合要求的托育服務(wù)機構(gòu)，市町村地方政府有權(quán)通過調(diào)整“公定價格”對其進行處罰。因此，“公定價格”體系不僅有效保障了托育服務(wù)資源公平配置，而且同時也有利于促進托育服務(wù)機構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量，豐富服務(wù)種類。

（二）完善托育服務(wù)機構(gòu)配置標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)督管理機制

完善統(tǒng)一的托育服務(wù)機構(gòu)配置標(biāo)準(zhǔn)和多途徑的監(jiān)督管理機制是保障托育服務(wù)質(zhì)量的有效手段。從托育服務(wù)機構(gòu)的配置標(biāo)準(zhǔn)來看，保育園專業(yè)人員的配置標(biāo)準(zhǔn)按照嬰幼兒年齡劃分，0歲嬰幼兒按照3：1；1-2歲嬰幼兒按照6：1；3歲嬰幼兒按照20：1；4歲以上嬰幼兒按照40：1配置保育士 ；在活動場地標(biāo)準(zhǔn)方面，按照2歲以下嬰幼兒人均乳兒室面積不低于1.65m2/人，活動室面積不低于3.3m2/人；2歲以上幼兒按照保育室（或游戲室）面積不低于1.98m2/人標(biāo)準(zhǔn)配置活動場地，同時對廚房、醫(yī)務(wù)室、戶外活動場所、防火基準(zhǔn)等輔助設(shè)施均有具體規(guī)定。[30]以保育所配置標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)，包括“認(rèn)定兒童園”“地域型保育事業(yè)”在內(nèi)的不同類型的托育服務(wù)機構(gòu)在專業(yè)人員、場地面積、輔助設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)方面均與保育所基本相同。通過制定全國統(tǒng)一的托育服務(wù)機構(gòu)配置標(biāo)準(zhǔn)，各種類型托育服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量得到了基本保障。

依據(jù)日本全國統(tǒng)一的托育服務(wù)機構(gòu)配置標(biāo)準(zhǔn)，各地方政府主要通過自我評價、第三方評價以及政府行政指導(dǎo)監(jiān)察等途徑對托育服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)督管理。根據(jù)“保育所保育指針”規(guī)定，保育士和保育所均有義務(wù)進行自我評價并定期公開自我評價結(jié)果。自我評價是指在托育服務(wù)機構(gòu)管理者組織領(lǐng)導(dǎo)下，通過比照托育服務(wù)計劃，由保育士定期對其提供的托育服務(wù)進行總結(jié)評價，以促進托育服務(wù)機構(gòu)持續(xù)提高質(zhì)量。通過實施自我評價，有助于保育士加深對嬰幼兒的理解，明確托育服務(wù)中存在的問題與對策，提高托育服務(wù)質(zhì)量；有助于全體職員加深對托育服務(wù)機構(gòu)中存在的共同課題的理解，提高職員之間協(xié)作性；通過公開自我評價過程與結(jié)果，提高運營透明性，有助于保育服務(wù)機構(gòu)取得嬰幼兒撫養(yǎng)者的信賴；通過定期進行自我評價，有助于保育士持續(xù)提高專業(yè)技能水平。

在此基礎(chǔ)上，第三方評價是指在厚生勞動省統(tǒng)籌指導(dǎo)下，由都道府縣地方政府負(fù)責(zé)制定服務(wù)質(zhì)量評價基準(zhǔn)與實施方案，委托第三方評價機構(gòu)根據(jù)“共同評價基準(zhǔn)”和“內(nèi)容評價基準(zhǔn)”兩方面對托育服務(wù)機構(gòu)進行質(zhì)量評價。所謂“共同評價基準(zhǔn)”，是從社會服務(wù)基本方針、社會服務(wù)組織運營管理以及社會服務(wù)實施狀況三個方面對包括托育服務(wù)在內(nèi)的社會公共服務(wù)的共通部分進行評價；針對托育服務(wù)具體內(nèi)容與特征，“內(nèi)容評價基準(zhǔn)”主要從托育服務(wù)內(nèi)容（包括早期教育課程、嬰幼兒健康管理、嬰幼兒飲食等）、育兒家庭支援服務(wù)（包括托育服務(wù)機構(gòu)與育兒家庭協(xié)作關(guān)系、對育兒家庭支持等）以及托育服務(wù)質(zhì)量（托育服務(wù)機構(gòu)自我評價）三個方面進行深入細(xì)化評價。第三方評價結(jié)果由全國社會福祉協(xié)議會統(tǒng)一向社會公開，政府有權(quán)根據(jù)第三方評價結(jié)果調(diào)整托育服務(wù)“公定價格”，以促進托育服務(wù)機構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量。最后，依據(jù)《兒童福祉法實行令》規(guī)定，各地方政府每年對托育服務(wù)機構(gòu)應(yīng)至少實施1次指導(dǎo)監(jiān)察。指導(dǎo)監(jiān)察分為“機構(gòu)監(jiān)察”和“確認(rèn)監(jiān)察”兩種類型，通過定期或不定期的“一般監(jiān)察”“特別監(jiān)察”“實地指導(dǎo)”“集團指導(dǎo)”等方式，從嬰幼兒托育服務(wù)內(nèi)容與質(zhì)量、設(shè)施設(shè)備與環(huán)境配置情況、組織運營管理體制狀況、專業(yè)人員配置與待遇水平等方面對托育服務(wù)機構(gòu)進行評估認(rèn)證和監(jiān)督指導(dǎo)。此外，日本政府自2018年開始實施“巡回支援指導(dǎo)事業(yè)”，通過在一定區(qū)域范圍內(nèi)配置巡回支援指導(dǎo)員，對托育服務(wù)機構(gòu)進行常態(tài)化指導(dǎo)監(jiān)督和質(zhì)量評價，以提高托育服務(wù)質(zhì)量評價的時效性和準(zhǔn)確性。

針對托育服務(wù)中的重大事故，日本政府將造成嬰幼兒死亡或者治療所需時間超過30 天的負(fù)傷或疾病認(rèn)定為重大事故，發(fā)生重大事故后托育服務(wù)機構(gòu)應(yīng)立即上報厚生勞動省等中央主管機構(gòu)。為提高上報效率，日本政府將事故報告分為“第一報”和“第二報”兩部分。其中，“第一報”主要包含嬰幼兒基本信息、事故發(fā)生狀況以及地點等，應(yīng)在事故發(fā)生當(dāng)日（最遲事故發(fā)生次日）經(jīng)地方政府上報厚生勞動省等主管機構(gòu)；此后“第二報”主要包含事故概況、事故發(fā)生要因分析等內(nèi)容在事故發(fā)生后1 個月內(nèi)上報厚生勞動省等主管機構(gòu)，相關(guān)信息進入“特定教育·托育服務(wù)機構(gòu)事故信息數(shù)據(jù)庫”，由內(nèi)閣府負(fù)責(zé)定期公開。最后，由地方政府組織由外部專家組成的事故檢證委員會對事故發(fā)生原因進行系統(tǒng)調(diào)查，依據(jù)調(diào)查結(jié)果提出具體防止再發(fā)對策，并形成書面報告上報中央政府主管機構(gòu)。

（三）強化專業(yè)人才隊伍建設(shè)

保育士的人員數(shù)量和專業(yè)素質(zhì)對于發(fā)展普惠性托育服務(wù)具有至關(guān)重要的影響。如前文所述，日本的托育服務(wù)行業(yè)普遍存在保育士總量供給不足、離職率高和從業(yè)年限短等問題，已成為制約托育服務(wù)機構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量的重要因素之一。為提高托育服務(wù)行業(yè)吸引力，保障托育服務(wù)專業(yè)人才供給，日本政府通過實施“人事院勸告”①所謂“人事院勸告”，是指通過人事院要求政府提高公務(wù)員薪資水平和福利待遇的一種制度，一般于每年8月舉行。、發(fā)放“保育士待遇改善津貼”等多種形式提高保育士薪酬水平。2013-2015年保育士月平均薪資水平增長約7%，人均月薪增加約27000日元。2015年保育支援新制度實施以后，通過在“公定價格”體系中設(shè)置“保育士待遇改善加算”，進一步將保障提高保育士薪資待遇水平制度化，確保保育士月平均薪資水平增長約3%。在此基礎(chǔ)上，2017年日本政府通過實施“育兒安心計劃”再次將保育士平均薪資水平提高2%。通過持續(xù)提高保育士薪酬待遇水平，旨在消除托育服務(wù)行業(yè)與其他服務(wù)行業(yè)薪酬差距，保障托育服務(wù)人才供給。2013-2018年保育士平均年薪由310 萬日元提高至342 萬日元，增長約10.3%；同期保育士數(shù)量由43.7萬人增加至51.8萬人，增長約18.5%。[31]

另外，提升保育士的專業(yè)素質(zhì)是提高托育服務(wù)質(zhì)量的根本途徑。由于托育服務(wù)行業(yè)屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，保育士缺少提升專業(yè)技能與職業(yè)素質(zhì)的途徑與空間，由此導(dǎo)致保育士的職業(yè)認(rèn)同度普遍偏低，提升自身技能水平的積極性不足，并成為保育士從業(yè)時間短、流動性大的重要原因之一。為強化保育士人才隊伍建設(shè)，日本政府在提高保育士基本薪酬待遇的基礎(chǔ)上，增加發(fā)放根據(jù)托育服務(wù)行業(yè)從業(yè)時間、技能水平等設(shè)定不同職業(yè)技能等級、最高額度為每月4萬日元的“特別職業(yè)津貼”，旨在鼓勵保育士提高職業(yè)技能水平，延長從業(yè)時間。按照“育兒安心計劃”安排，向累計從業(yè)時間滿7年以上、具備較高技能水平和運營管理能力的托育服務(wù)骨干人才（主要為副主任保育士、專門主任）每月提供特別職業(yè)津貼4萬日元，獲得津貼人數(shù)約占除保育所長和主任保育士以外全體托育服務(wù)從業(yè)人員的1/3；向累計從業(yè)時間滿3年以上、具備一定較高技能水平和職業(yè)素質(zhì)的托育服務(wù)專業(yè)人員每月提供特別職業(yè)津貼5000日元。在此基礎(chǔ)上，與“特別職業(yè)津貼制度”相配合，以各都道府縣地方政府為實施主體，面向保育士提供嬰兒保育、幼兒教育、殘障兒童保育、營養(yǎng)·過敏癥狀應(yīng)對、衛(wèi)生保健·安全對策、育兒家庭支援、管理基礎(chǔ)、保育實踐共計8個科目的在職研修培訓(xùn)課程，并規(guī)定每個科目研修時間不得低于15個小時。[32]同時，鼓勵各地方政府定期或不定期組織保育士參加各種職業(yè)技能研修活動，向積極參加以職業(yè)技能研修活動的保育士和托育服務(wù)機構(gòu)提供津貼和財政補貼。日本政府強化托育服務(wù)行業(yè)人才隊伍建設(shè)的顯著特征是通過向保育士提供專業(yè)技能提升途徑，將保育士職業(yè)技能提升與薪酬待遇水平提高有機結(jié)合，增強保育士的職業(yè)認(rèn)同感，激發(fā)保育士提高自身技能水平的積極性，為提高托育服務(wù)質(zhì)量提供有效支撐。

最后，針對托育服務(wù)行業(yè)勞動強度高、負(fù)擔(dān)重的特點，日本政府計劃通過加快推廣應(yīng)用信息通信技術(shù)等新興技術(shù)手段減輕保育士事務(wù)性工作負(fù)擔(dān)，提高托育服務(wù)行業(yè)勞動生產(chǎn)率。同時，日本政府通過提供“勞動環(huán)境整備助成金”等財政補貼措施，鼓勵托育服務(wù)機構(gòu)改善保育士勞動環(huán)境，增強托育服務(wù)行業(yè)吸引力。

六、結(jié)語

保育支援新制度開啟了日本發(fā)展普惠性托育服務(wù)的新征程。日本政府通過開展全方位、多角度、深層次的改革，努力實現(xiàn)在頂層制度設(shè)計、托育服務(wù)無償化、質(zhì)量監(jiān)管體系三個方面取得突破，指向明確，路徑清晰，系統(tǒng)全面：一是破除現(xiàn)有制度障礙，在拓寬普惠性托育服務(wù)受益范圍的基礎(chǔ)上充分調(diào)動多種社會資源，提高托育服務(wù)供給能力，確保托育服務(wù)“可獲得”；二是實施托育服務(wù)和早期教育免費制度并完善配套多種支援措施，保障托育服務(wù)“可負(fù)擔(dān)”；三是兼顧表里，通過綜合運用價格杠桿、行政監(jiān)管、強化人才隊伍建設(shè)等多種措施，保證托育服務(wù)質(zhì)量。發(fā)展普惠性托育服務(wù)是減輕育兒家庭負(fù)擔(dān)、提高嬰幼兒早期養(yǎng)育水平和實現(xiàn)人口均衡增長的重要手段。保育支援新制度的實踐，展現(xiàn)了日本發(fā)展普惠性托育服務(wù)的基本邏輯，在保障托育服務(wù)有效供給方面取得了顯著成果。