水利工程移民安置監(jiān)督評估質量控制原則及要點

姜小青，金 晶，王志林，李 暉

(1.江蘇省工程勘測研究院有限責任公司，江蘇 揚州 225002；2.江蘇省水利勘測設計研究院有限公司，江蘇 揚州 225127)

大中型水利工程移民安置是一項艱巨而復雜的社會系統(tǒng)工程，“百年大計，質量第一”，做好新形勢下工程移民安置實施工作，確保移民安置質量，是維護移民群眾合法權益和國家利益的需要，也是積極踐行“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”水利改革發(fā)展總基調，保障新時期水利事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，推進經濟社會發(fā)展的重要條件。移民安置質量是決定移民安置項目成敗的關鍵，是移民監(jiān)督評估投資、質量、進度控制體系中最重要的控制目標。移民項目的投資控制和進度控制必須以質量控制為前提，確保移民安置項目能全部滿足各項要求。

1 水利工程移民安置質量控制的特點

工程移民安置與工程建設在很多方面存在不同，首先，工程移民安置的主體對象是人，人的社會屬性決定了移民安置項目具有很強的社會性；其次，移民安置工程具有獨特性，是按照項目法人的建設意圖并結合地方規(guī)劃單項設計的，因為搬遷安置區(qū)地理位置、群體、社會發(fā)展情況不同存在較大差異；再次，由于大中型水利工程移民項目涉及領域寬、影響范圍廣，是將移民群眾原有生活環(huán)境、社會網絡，甚至生計模式重建的過程[1]，因此，移民安置項目的復雜性普遍較高；最后，移民安置項目是政府主導型項目，移民安置工作具有很強的政策性，其規(guī)劃和實施，均須在國家法律法規(guī)、規(guī)范，地方規(guī)章制度的政策指導下進行。由于移民安置項目的特殊性，監(jiān)督評估機構對移民安置實行質量控制時，應該充分考慮以下幾個特點。

1.1 控制因素復雜

大中型水利工程移民安置項目的復雜性決定了其安置質量控制的復雜性。首先，大中型水利工程移民安置監(jiān)督評估質量控制內容多，因為移民安置是對因工程建設而改變了移民原有的生活環(huán)境、社會網絡甚至生計模式的重建，不僅包括受影響群眾的征遷補償、搬遷安置還涉及到移民生產安置。其次，移民安置總體質量影響因素復雜。工程征遷安置的標準、搬遷方案、安置方案及生產安置方式等均影響移民安置的質量。除了規(guī)劃明確達到的目標以外，移民搬遷后對新生活環(huán)境的適應性和融入情況，以及生產安置實施后移民可持續(xù)發(fā)展的能力也是移民安置監(jiān)督評估質量控制的重要控制因素。此外，移民安置質量控制涉及對象較多。移民安置的參與方眾多，包括項目決策者、規(guī)劃設計單位、項目法人、地方政府、實施機構等，而且各參與方的工作質量均直接或間接的影響到移民安置整體的成果質量，移民安置參與各方都是移民安置質量控制涉及的對象。

1.2 控制標準較難量化

移民工程的復雜性和社會性，決定著移民監(jiān)督評估不能按照一般工程監(jiān)理的通用做法進行質量控制[2]。一般的工程質量控制可依據具體的量化指標及國家標準、行業(yè)標準及要求來具體控制實施。而目前，移民安置項目質量控制沒有統(tǒng)一的標準和方法，移民安置目標不能進行簡單的數學量化。它是一個綜合性目標，不僅包含做好移民生產安置工作，還要做好移民的生產的妥善安置[3]，即按照國家“搬得出，穩(wěn)得住，能致富”的方針安置好移民，并且保障好移民的長遠生計。這就決定了移民安置監(jiān)督評估質量評價是一項綜合性評價，移民安置目標難以進行量化設定。對移民安置質量的評價，既要有定性的分析，也要有定量的比較，才能形成最終的綜合評價結果。

1.3 控制過程周期長

國務院令第679號五十一條規(guī)定，國家對移民安置實行全過程監(jiān)督評估，大中型水利工程移民安置周期一般較長，實踐中水利工程移民安置實施到驗收結束通常持續(xù)幾年時間。并且移民安置項目質量控制的著眼點不僅在于當下，更在乎未來[4]，大中型水利工程移民搬遷安置是移民生活環(huán)境、社會網絡、生計模式甚至是風俗文化等方面進行多維重建的過程。使移民安置質量要達到或超越原有水平，移民長遠生計得到保障在短期內實現并非易事。在全過程的移民安置監(jiān)督評估模式中，對移民社會適應、融入及移民可持續(xù)發(fā)展能力的監(jiān)督控制及評價，并不是隨著移民安置驗收結束而終止的。此外，基于移民安置的社會性特點，質量控制和評價結果往往需要較長時間的社會驗證，安置實施中潛在的問題可能需要在較長一段時間才能逐漸顯現，該類問題集中在生產生活恢復方面，大多是移民安置驗收時較難發(fā)現的再生性問題。監(jiān)督評估質量監(jiān)督和控制，作為移民安置綜合管理和評價的一種手段，需要對移民安置結束后生產生活、社會適應及生產發(fā)展，進行為期較長時間的跟蹤、分析，才能發(fā)現移民安置后續(xù)存在的問題。移民安置質量控制需要在安置結束后持續(xù)關注該類問題，分析問題成因，并將監(jiān)控信息及時反饋給項目業(yè)主或上級移民管理結構，協(xié)助其進行移民安置管理后期的相關決策。移民安置全過程監(jiān)督評估即意味著其質量控制的跟蹤周期都比一般的建設類工程要長。

2 監(jiān)督評估工作遵循的質量控制原則

2.1 以維護移民利益為出發(fā)點

移民工程項目與其他建設工程的最主要的差別就是移民安置的主要對象是人[5]，是為國家水利工程建設而產生的非自愿移民群體。移民監(jiān)督評估質量控制，應嚴格遵守國家政策法規(guī)和監(jiān)督評估相關規(guī)程規(guī)范，通過監(jiān)督檢查和評價總結等手段，控制移民安置實施全過程的質量體系有效運行。移民監(jiān)督評估質量有效控制要以維護移民群眾合法利益為根本出發(fā)點和落腳點，及時糾正移民安置實施過程中的偏差，查找移民工作中的薄弱環(huán)節(jié)及問題根源，及時向項目法人及地方政府進行信息反饋，促進移民安置實施高質量運行。

2.2 預防為主

移民安置工作涉及領域寬、范圍廣，安置質量的影響因素多而復雜，任何一個環(huán)節(jié)的質量問題都可能對移民安置效果帶來負面影響。有效控制移民安置質量必須要采取預防性措施，在移民安置工程實施前建立健全有效的質量控制體系，把質量控制重點放在“預控”上，在制定監(jiān)督規(guī)劃、實施細則和實施監(jiān)督控制的過程中，對于移民過程中存在的質量隱患和可能出現的質量問題應有預見性和超前把控的意識。通過前期經驗積累和預防性的研究排查，制定相對應的對策和預控預警措施予以防范，盡可能減少質量問題發(fā)生的概率及發(fā)生后可能造成的不良影響。

2.3 嚴格性與靈活性相結合

一方面，移民安置工作的政策性決定了其工作的開展必須按照相關政策和批準的安置規(guī)劃執(zhí)行。另一方面，實踐中存在規(guī)劃和標準難以落實的現象。如征遷補償中對于移民房屋裝修裝飾及附屬物的搬遷補償存在很多的不確定性，如何合理、科學的給予補償是移民安置質量控制中的難題。實踐中應該堅持嚴格性與靈活性相結合的原則，在基于規(guī)劃和標準安置補償的基礎上，對于超出規(guī)劃標準或者規(guī)劃標準確實難以執(zhí)行的情況，可在基層實施機構、資產評估機構、移民以及監(jiān)督評估機構等多方確認下，本著實事求是的原則按實計列。在此過程中，移民監(jiān)督評估機構應該做好征遷安置工作量的核實計量及相關協(xié)商會議的記錄，做好質量控制資料的備案管理。

2.4 堅持客觀公正與群眾性原則

移民監(jiān)督評估必須尊重科學、尊重事實，客觀、公正地開展征遷安置各階段的質量控制。為了保障移民安置質量控制有效性，必須堅持客觀公正的原則，從群眾利益出發(fā)監(jiān)督移民安置工作流程的規(guī)范性、資金發(fā)放的合規(guī)性和嚴謹性，調查分析移民生產生活恢復的真實情況?？陀^、公正是監(jiān)督評估工作的基本原則，更是質量控制的基本準繩，過多的主觀色彩，勢必會造成監(jiān)督結果的準確性難以保證，使監(jiān)督控制工作流于形式。在征遷質量控制中，還應強調群眾參與，執(zhí)行好公眾參與能有效保障移民安置政策執(zhí)行的客觀公正，減少矛盾糾紛，并使移民安置方案符合當地的實際情況和移民意見，同時也有效降低了非自愿移民帶來的各種社會風險。在征遷安置實施過程中，移民監(jiān)督評估質量控制重點內容之一是保障移民知情權、監(jiān)督權和參與權的落實情況，并堅持監(jiān)督評估結論基于群眾調查的基礎上，對征遷安置給予客觀公正地評價。

3 基于移民安置特點對各階段控制要點的總結及分析

水利工程移民安置項目整體質量是按照移民安置工作流程，隨著移民安置各階段的開展自上而下連貫形成的，任何一個環(huán)節(jié)的質量都最終影響移民安置的總體效果。移民安置監(jiān)督評估質量控制的時限主要包括實施方案的編制、項目實施、移民驗收及后移民時期3個不同階段。3個階段的工作內容和特點對移民安置質量形成具有不同的影響。

3.1 實施方案編制階段

移民安置實施方案的編制是水利工程可行性研究批準以后，按照現行移民安置政策、相關規(guī)程規(guī)范、經批準的移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃等，通過實地走訪、數據收集、分類整理、核對批復數據等，編制移民安置實施的具體方案。移民安置方案編制的重點是復核實物量，細化移民安置實施方案，并根據復核實物量數據對規(guī)劃概算進行相應的調整，制定細致可行的移民安置實施計劃等。

本階段移民安置監(jiān)督評估質量控制的要點主要是審核實物量復核數據的真實性，評價實物量變化原因是否客觀；敦促移民安置實施管理機構嚴格落實移民安置方案的群眾認可，聯(lián)合移民安置實施機構、基層政府和移民代表等確定移民安置方案的可行性；核實實施方案中移民概算的執(zhí)行標準是否合理、合規(guī)；評價移民安置實施計劃方案是否科學等。移民安置實施方案質量目標及水平決定移民安置的最終質量，本階段監(jiān)督評估質量控制的要點是移民安置方案編制的合理性及其可行性問題。

3.2 實施階段

移民安置實施是前期規(guī)劃設計成果按照政策、合同要求落實的過程，是移民安置規(guī)劃的最終實現階段。本階段的質量控制是由投資、資源與條件控制等，結合實施各環(huán)節(jié)控制形成的系統(tǒng)過程[6]。移民安置實施階段每一項工作實施的質量直接影響移民安置成果質量，是移民安置質量控制的關鍵環(huán)節(jié)。

3.2.1控制政策和規(guī)劃基層落地執(zhí)行偏差

移民安置頂層決策和規(guī)劃設計意圖得到切實執(zhí)行，是移民安置質量得到保障的基礎，實施階段質量控制的首要目標就是督促移民安置實施機構嚴格按照政策和規(guī)劃設計組織實施。在當前水利工程移民安置管理實施的體制下，市級移民管理機構對政策及規(guī)劃落地實施影響相對有限，更多地起到上傳下達和信息傳遞、協(xié)調的作用。縣級政府及移民管理機構雖然表面上掌握政策執(zhí)行權，但政策的實際執(zhí)行者[7]往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民安置實施機構。在移民安置實施實踐中，常因基層執(zhí)行者對政策的把握程度的差異和工程項目征遷實施的慣性思維，導致政策和規(guī)劃設計成果在基層執(zhí)行中出現偏差而影響移民安置質量。再次，安置方式、安置規(guī)模、補償標準在征遷安置實施過程中，常因制度落實力度不足出現未履行手續(xù)隨意變更等現象，直接損害到移民群眾的切身利益。所以，基層征遷安置機構政策執(zhí)行控制成為監(jiān)督評估移民安置質量控制最根本的控制要點。

3.2.2確保征遷安置關鍵信息核實確認

移民安置實施過程中，征遷實施機構與被征遷移民簽訂征遷安置協(xié)議，明確工程影響實物量及相關補償安置標準。移民安置監(jiān)督評估質量控制，應做到見證核實每一份征遷安置協(xié)議的內容及補償兌現，對補償款項的真實性和完整性進行監(jiān)督、檢查。實際執(zhí)行的安置方案及標準與相關要求不符的，監(jiān)督評估機構不予簽字蓋章。對于移民安置實施機構提出的資金申請和資金支付材料，監(jiān)督評估機構應核實材料內容及資金支付的相關標準，確保征遷安置協(xié)議的簽訂符合政策要求，資金申請及撥付流程符合規(guī)定。

3.2.3嚴格監(jiān)督移民參與權、申訴權的執(zhí)行

移民是水利工程搬遷安置活動的主體，同時也是搬遷安置的對象，移民安置涉及移民群眾的切身利益和前途命運。征遷過程中移民群眾的信息反饋是對移民安置質量綜合性的感知評價，應貫穿移民安置實施的各環(huán)節(jié)[8]。高質量的移民安置項目應該首先取得移民心理認同，這就要求監(jiān)督評估質量控制要監(jiān)督控制征遷安置實施過程中移民參與權的執(zhí)行情況，在安置實施的各個階段均需監(jiān)督落實移民個人、安置區(qū)居民的廣泛參與。監(jiān)督控制移民參與內容的全面性，移民參與內容應包括實物指標調查、移民安置區(qū)選擇、生計恢復方式選擇、土地補償費用節(jié)余的管理、居民點建設方案、基礎設施選擇、建房方式選擇等方面[9]。特別是關系到移民切身利益的內容，監(jiān)督移民安置實施機構充分聽取移民群眾和社區(qū)居民的意見，接受移民及群眾的監(jiān)督，尊重和保護移民群眾表達訴求的權力。嚴格控制落實移民參與權的行駛，監(jiān)督移民申訴渠道的建立并確保其暢通，是實施階段質量控制的一項重點工作。

3.3 驗收及后移民階段

3.3.1嚴格把關安置成果資料質量

移民安置驗收是在移民安置實施完成后，對移民項目質量的評定和驗收，是全面考核移民安置工作質量的重要環(huán)節(jié)。安置驗收時，監(jiān)督評估機構應對移民安置實施機構出具的安置成果資料進行嚴格的質量把關，認真核實移民實施機構提供各類書面材料的真實性，包括設計圖紙、移民安置區(qū)規(guī)劃及實施檔案資料、移民安置相關協(xié)議、資金兌付材料及憑證、移民工作總結、移民安置實施報告等的真實性。針對驗收時發(fā)現的問題，移民安置實施機構能夠自主解決的，監(jiān)督評估機構應督促其按相關要求進行完善處理；如果發(fā)現重大質量或違反原則性問題，要及時向項目法人或政府部門進行匯報，多方協(xié)作尋求解決方案。

3.3.2確保監(jiān)督評估結論的客觀性

監(jiān)督評估機構出具的移民安置監(jiān)督評估報告是驗收必備的項目資料，是決定移民安置項目是否能夠順利通過驗收的重要參考依據。移民監(jiān)督評估報告應該數據可靠、論據充分、論點可靠，監(jiān)督評估的結論必須真實、準確的反映征遷安置存在的問題，客觀、公正體現移民安置的整體效果。

3.3.3加強后移民時期移民安置質量跟蹤

后移民階段[10]是在移民項目竣工驗收完成以后，因工程影響而搬遷安置后的移民逐漸進入穩(wěn)定發(fā)展的階段。根據 “搬得出，穩(wěn)得住，能致富”的方針目標要求，水利工程移民安置完成以后，移民生產生活水平恢復良好并能夠可持續(xù)發(fā)展是移民安置質量控制的終極目標。移民安置質量控制終點不應該是移民項目的竣工驗收，后移民階段監(jiān)督評估機構仍然需要對移民安置實施完成后逐漸顯現的移民適應、融入和發(fā)展問題進行持續(xù)跟蹤評價。對于驗收時未發(fā)現、未出現而后移民階段逐漸顯現的安置和生產恢復問題，移民監(jiān)督評估機構應該及時向上級如實反映，并敦促有關部門制定移民安置后期扶持措施。

4 結語

移民安置監(jiān)督評估質量控制是督促移民安置政策和規(guī)劃保質、保量實施的重要手段。通過全過程的參與及重點梳理，研究移民安置監(jiān)督評估工作要點及相關注意事項，以期通過監(jiān)督評估質量控制工作的總結和研究，促進移民安置工作質量的提高，最終助力實現移民安置監(jiān)督評估質量控制的綜合功能。當然，移民安置監(jiān)督評估質量控制是一項復雜的系統(tǒng)性工程，實踐中移民安置質量控制的因素及要點也會隨著新時代水利移民工程的變革而變化，本文提出的研究結論的可行性有待理論和實踐的雙重檢驗，未來對質量控制的研究必將會從新的視角，以新的技術方式進一步進行探索和突破。