行政強(qiáng)制執(zhí)行和解的實(shí)現(xiàn)：以制度設(shè)計(jì)為抓手

龐圣浩

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

一、行政強(qiáng)制執(zhí)行和解的含義與理論支撐

“和解是私力糾紛解決機(jī)制，意味著當(dāng)事人希望通過互相讓步的方式定紛止?fàn)?。”[1]該制度最早出現(xiàn)于民事和行政復(fù)議領(lǐng)域，但隨著“執(zhí)行難”問題的出現(xiàn)，逐漸被引入執(zhí)行程序中，隨后《行政強(qiáng)制法》又以法律的形式開創(chuàng)了執(zhí)行和解立法之先河。

執(zhí)行和解的研究應(yīng)以強(qiáng)制執(zhí)行為基礎(chǔ)展開。行政強(qiáng)制執(zhí)行是指國(guó)家運(yùn)用強(qiáng)制力保障行政決定的實(shí)施，是“損益性”的公權(quán)力。[2]隨著現(xiàn)代法治化的推進(jìn)，強(qiáng)制執(zhí)行的方式難以滿足社會(huì)需求，“柔性”的強(qiáng)制執(zhí)行和解制度便應(yīng)運(yùn)而生。《行政強(qiáng)制法》于2012年明確規(guī)定了行政強(qiáng)制執(zhí)行和解制度，指在行政強(qiáng)制執(zhí)行過程中，行政主體和相對(duì)人就執(zhí)行標(biāo)的的部分或全部，在不損害公共利益和第三人合法權(quán)益的情況下，達(dá)成的執(zhí)行協(xié)議。[3]該協(xié)議以化解糾紛及實(shí)現(xiàn)行政決定為目標(biāo)，僅指在強(qiáng)制執(zhí)行的過程中對(duì)履行的時(shí)間和方式進(jìn)行協(xié)商進(jìn)而達(dá)成的執(zhí)行協(xié)議。該制度不僅提高了行政效率，還以其獨(dú)特的“柔性”化解了糾紛，符合現(xiàn)代政府執(zhí)政方式。

然而，現(xiàn)實(shí)的制度落實(shí)往往需要理論上的長(zhǎng)期博弈與支撐，從執(zhí)行和解理論的提出到制度落實(shí)經(jīng)歷了數(shù)十年，這意味著立法者對(duì)相對(duì)人權(quán)益保護(hù)的謹(jǐn)慎，也體現(xiàn)了公權(quán)處分的理論障礙。傳統(tǒng)觀點(diǎn)堅(jiān)持行政權(quán)不可處分，但隨著執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變和公民權(quán)益訴求的增加，實(shí)踐中的執(zhí)行和解已屢見不鮮。一方面，為了確保個(gè)案正義，我國(guó)行政領(lǐng)域引入了自由裁量權(quán)，針對(duì)具體案件可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)臋?quán)力處分。同時(shí)，為了促進(jìn)行政執(zhí)行手段的多元化，“又引入了行政指導(dǎo)、行政合約等柔性執(zhí)法方式”，[4]這無疑承認(rèn)了行政權(quán)的可處分性，也為執(zhí)行和解的設(shè)立提供了理論支撐。另一方面，因協(xié)商民主論的興起，國(guó)外的“柔性”執(zhí)法早已成熟完備，如美國(guó)的ADR模式以及法國(guó)調(diào)查專員制度，[5]這也間接的促進(jìn)了我國(guó)執(zhí)行和解的發(fā)展。筆者認(rèn)為，執(zhí)行權(quán)作為公權(quán)力實(shí)際上來源于私權(quán)利的讓渡，所以兩者在根源上同出一處，并非不可處分，可以在法律規(guī)定的前提下進(jìn)行協(xié)商，進(jìn)而達(dá)成執(zhí)行協(xié)議。

二、行政強(qiáng)制執(zhí)行和解制度的缺陷與不足

行政強(qiáng)制執(zhí)行和解制度的確立不僅有利于化解糾紛，還豐富了我國(guó)行政執(zhí)法方式。但由于對(duì)具體制度的規(guī)定匱乏，導(dǎo)致在實(shí)際運(yùn)用中仍產(chǎn)生不少問題，使得制度初衷未能很好實(shí)現(xiàn)。

1.缺乏對(duì)和解主體的相關(guān)規(guī)定

行政執(zhí)行和解實(shí)際上是為了實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)人利益的平衡。利益的平衡需要當(dāng)事人之間的充分協(xié)商，不僅要求協(xié)商涉及的內(nèi)容全面，還要求參與的主體全面，要求有利害關(guān)系的適格主體必須參與其中。然而《行政強(qiáng)制法》僅規(guī)定了一般情況下的行政參與主體，對(duì)于實(shí)際運(yùn)用中的特殊情況未預(yù)先規(guī)定，這不僅加大了執(zhí)法成本，還不利于相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)。

2.缺乏對(duì)和解協(xié)議形式、效力和性質(zhì)的相關(guān)規(guī)定

和解協(xié)議作為執(zhí)行和解的結(jié)果，其重要性不言而喻，但由于立法規(guī)定匱乏，以及相對(duì)人的法律意識(shí)不足，往往導(dǎo)致協(xié)議執(zhí)行的中止或中斷，不僅降低了行政效率，還會(huì)激化固有矛盾。主要存在下列問題：首先，立法沒有規(guī)定協(xié)議應(yīng)采用書面還是口頭形式，口頭形式不僅容易引起糾紛，還容易導(dǎo)致自由裁量權(quán)的濫用。其次，立法缺少對(duì)和解協(xié)議的效力規(guī)定：(1)并未規(guī)定和解協(xié)議一旦達(dá)成執(zhí)行程序就應(yīng)當(dāng)停止，這意味著和解協(xié)議及執(zhí)行程序同時(shí)對(duì)被執(zhí)行人生效；(2)并未規(guī)定在恢復(fù)強(qiáng)制執(zhí)行后和解協(xié)議是仍然有效、當(dāng)然無效、還是應(yīng)當(dāng)依法解除；(3)并未規(guī)定協(xié)議對(duì)參與主體和有利害關(guān)系的第三人將產(chǎn)生何種效力。

3.缺乏對(duì)和解程序的相關(guān)規(guī)定

程序不僅是參與主體在行政活動(dòng)中必須遵守的行為規(guī)范，而且還是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的重要保障。但由于長(zhǎng)期以來的“重實(shí)體、輕程序”，導(dǎo)致了行政訴訟法還沒有形成統(tǒng)一的法典，在執(zhí)行和解領(lǐng)域亦是如此。立法未規(guī)定程序的發(fā)起、內(nèi)容的協(xié)商、協(xié)議的簽訂與備案等具體程序，不僅不利于規(guī)制行政行為，還無法保證執(zhí)行和解制度的落實(shí)。

三、行政強(qiáng)制執(zhí)行和解制度的完善

針對(duì)上述問題，筆者從和解主體、和解協(xié)議與程序設(shè)計(jì)出發(fā)，完善制度上的不足。

1.明確執(zhí)行和解的適用主體

執(zhí)行和解的參與主體包括：行政主體、相對(duì)人、人民法院、第三人。首先，法院并不是行政行為的作出者，沒有實(shí)際的處分權(quán)，所以不是執(zhí)行和解的適用主體。對(duì)于第三人而言，為了保護(hù)其權(quán)益、節(jié)約訴訟成本，應(yīng)賦予其一定的異議權(quán)促使其參與到協(xié)商之中。相對(duì)人必須與協(xié)商內(nèi)容有一定利害關(guān)系，享有對(duì)自己利益的處分權(quán)。因行政活動(dòng)的特殊復(fù)雜性，主體資格往往會(huì)發(fā)生變化，下文主要針對(duì)行政主體資格展開論述，參照行政訴訟的被告來確定。

(1)經(jīng)過行政復(fù)議的案件。行政復(fù)議實(shí)際上是行政系統(tǒng)內(nèi)部的糾錯(cuò)機(jī)制，由上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)不合理或不合法的行為做出改變。若復(fù)議決定是維持，那就意味著復(fù)議機(jī)關(guān)沒有行使處分權(quán)，此時(shí)的和解適用主體是原行政機(jī)關(guān)；若復(fù)議決定是改變，那么就由復(fù)議機(jī)關(guān)和相對(duì)人來進(jìn)行協(xié)商和解；如果在期間屆滿后，復(fù)議機(jī)關(guān)仍未作出處分行為的，實(shí)則是復(fù)議機(jī)關(guān)的不作為，那么此時(shí)原行政機(jī)關(guān)是和解的適用主體。

(2)作出執(zhí)行行為的機(jī)關(guān)被撤銷。和解的適用主體原則上是行政行為的作出機(jī)關(guān)和相對(duì)人，但難免會(huì)出現(xiàn)因公共利益的需要而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)被撤銷，此時(shí)由其職權(quán)的承受機(jī)關(guān)來代替其主體資格；若不存在職權(quán)承受機(jī)關(guān)，則由作出撤銷行為的機(jī)關(guān)來參與協(xié)商和解。

(3)經(jīng)批準(zhǔn)的案件。該類案件是由下級(jí)機(jī)關(guān)來具體實(shí)施，但上級(jí)機(jī)關(guān)才是權(quán)利的享有者，理應(yīng)作為和解的適用主體，具體以對(duì)外生效的法律文書上的簽名蓋章者為準(zhǔn)。

(4)執(zhí)行行為由派出機(jī)關(guān)或派出機(jī)構(gòu)作出的案件。首先就派出機(jī)關(guān)而言，法律明確賦予其行政主體資格，可以獨(dú)立行使權(quán)力并承擔(dān)責(zé)任，所以派出機(jī)關(guān)理應(yīng)作為和解的適用主體；而派出機(jī)構(gòu)則要看是否授權(quán)其相應(yīng)的主體資格，如果有明確的授權(quán)，那么派出機(jī)構(gòu)可以作為和解適用主體，若沒有授權(quán)，則由機(jī)構(gòu)的設(shè)立機(jī)關(guān)來參與協(xié)商和解。

(5)組建或受委托機(jī)關(guān)作出行政行為的案件。組建機(jī)構(gòu)往往以自己的名義實(shí)施行政行為，但實(shí)際上卻不具有行政主體資格，不能獨(dú)自承擔(dān)法律責(zé)任，此時(shí)應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的設(shè)立機(jī)構(gòu)作為和解適用主體；而受委托的行政機(jī)關(guān)在本質(zhì)上和組建機(jī)構(gòu)一樣，雖然在受委托的情況下作出了具體行政行為，但也應(yīng)由委托機(jī)關(guān)來作為和解適用主體。

(6)多個(gè)機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法的案件。該類案件意味著多個(gè)機(jī)關(guān)同時(shí)對(duì)某一活動(dòng)作出行政行為，這些機(jī)關(guān)都具有相應(yīng)的主體資格，根據(jù)民法的相關(guān)原則，共同承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，所以這些機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)是和解的適用主體。

(7)和解協(xié)商的內(nèi)容涉及第三人利益的案件。若是協(xié)商的結(jié)果純粹是有益于第三人或者并沒有對(duì)其利益產(chǎn)生影響的，那么協(xié)商并非需要第三人的參加，此時(shí)其不是和解的適用主體；但協(xié)商的結(jié)果有損第三人合法權(quán)益或增加其負(fù)擔(dān)的，則應(yīng)通知第三人作為和解適用主體參與協(xié)商過程。

2.完善和解協(xié)議的形式與效力

和解協(xié)議是行政與民事合同融合下的產(chǎn)物，從性質(zhì)上來看是行政合同。作為執(zhí)行和解的核心內(nèi)容，完善和解協(xié)議相關(guān)規(guī)定可以確保執(zhí)行和解的有效落實(shí)。

(1)明確和解協(xié)議的形式。行政法的本質(zhì)是控權(quán)，在規(guī)范行政行為的前提下保障參與主體的利益。例如，在相對(duì)人利益保護(hù)中有這樣一條不成文的規(guī)定：當(dāng)相對(duì)人利益受到行政行為影響時(shí)須以書面形式表達(dá)，體現(xiàn)了行政權(quán)的正式與嚴(yán)謹(jǐn)。筆者認(rèn)為，執(zhí)行和解本質(zhì)上也影響了相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，采取書面形式不僅有利于證據(jù)的收集與認(rèn)定，還有利于事后對(duì)案件的監(jiān)督與審查，可以確保執(zhí)行和解的有效落實(shí)。

(2)明確和解協(xié)議對(duì)執(zhí)行程序的效力。和解協(xié)議不僅影響實(shí)體，還對(duì)程序產(chǎn)生相應(yīng)的效力。應(yīng)借鑒民事訴訟中相關(guān)規(guī)定，倡導(dǎo)以行政立法的形式明確：一旦雙方達(dá)成和解協(xié)議，應(yīng)裁定中止執(zhí)行程序；當(dāng)和解協(xié)議履行完畢時(shí)，裁定執(zhí)行程序終結(jié)，進(jìn)而賦予和解協(xié)議對(duì)執(zhí)行程序的法定效力。具體則由行政機(jī)關(guān)來裁定中止或申請(qǐng)人民法院裁定終結(jié)。

(3)明確恢復(fù)執(zhí)行時(shí)協(xié)議的效力。當(dāng)被執(zhí)行人不履行和解協(xié)議時(shí)，應(yīng)恢復(fù)執(zhí)行程序，此時(shí)協(xié)議應(yīng)當(dāng)主動(dòng)依法解除而非無效。首先，只有合同違反法律或損害公共利益時(shí)才會(huì)導(dǎo)致無效，而當(dāng)事人的不履行并非合同的無效事由，所以協(xié)議依然有效，不履行一方構(gòu)成違約。其次，如果認(rèn)為協(xié)議當(dāng)然無效，那就意味著不履行一方不構(gòu)成違約，這間接給予不履行行為以正面肯定，導(dǎo)致了理論上的悖論。

(4)明確和解協(xié)議對(duì)實(shí)體產(chǎn)生的效力。首先，和解協(xié)議具有對(duì)被執(zhí)行人的約束力。和解協(xié)議是行政主體與相對(duì)人在自愿合法的前提下簽訂的，協(xié)議一旦生效，便對(duì)被執(zhí)行人產(chǎn)生相應(yīng)的拘束力，其必須在協(xié)定的范圍內(nèi)行使權(quán)利并積極履行義務(wù)。當(dāng)相對(duì)人不履行義務(wù)時(shí)行政主體有權(quán)恢復(fù)強(qiáng)制執(zhí)行，這無疑也體現(xiàn)了對(duì)被執(zhí)行人的約束。其次，還要明確和解協(xié)議沒有執(zhí)行力。一方面，協(xié)議是雙方合意達(dá)成的結(jié)果，并非行政權(quán)的單方意思體現(xiàn)，不具有強(qiáng)制執(zhí)行性；另一方面，和解協(xié)議的存在也沒有終止原有行政法律關(guān)系，從相對(duì)人不履行就恢復(fù)執(zhí)行來看，協(xié)議并非執(zhí)行的依據(jù)。再次，協(xié)議具有對(duì)行政主體的規(guī)范力。雖然行政主體享有行政優(yōu)先權(quán)，但這種權(quán)利僅在為了公共利益的前提下方能行使。在一般情況下，“行政主體應(yīng)遵守誠(chéng)實(shí)信用原則，行政行為一經(jīng)作出不得隨意改變，體現(xiàn)了對(duì)行政主體的有效規(guī)范”。[6]法律并沒有規(guī)定行政主體違反和解協(xié)議的制裁手段，導(dǎo)致了立法上的漏洞。最后，對(duì)第三人在特殊情況下的執(zhí)行力。和解協(xié)議的達(dá)成可能會(huì)影響到第三人的合法權(quán)益，如果協(xié)議內(nèi)容純粹有利于第三人，那么該協(xié)議始終對(duì)其產(chǎn)生執(zhí)行力；但當(dāng)協(xié)議損害其權(quán)益時(shí)，未經(jīng)第三人同意，該協(xié)議不對(duì)其生效，不具有相應(yīng)的執(zhí)行力。

3.完善執(zhí)行和解的程序設(shè)計(jì)

完善具體的程序設(shè)計(jì)可以保障執(zhí)行和解制度的有效落實(shí)。因我國(guó)的執(zhí)行分為行政自行執(zhí)行和申請(qǐng)法院執(zhí)行，所以對(duì)應(yīng)的執(zhí)行和解制度也存在些許差別。從總體的程序設(shè)計(jì)而言，主要包括和解的發(fā)起、主體資格的審查、協(xié)議的協(xié)商、簽訂、審查、公告等內(nèi)容。

(1)發(fā)起。執(zhí)行和解的發(fā)起主要包括發(fā)起的主體和時(shí)間。首先，就發(fā)起的時(shí)間而言，行政法上規(guī)定為“實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行階段”。筆者認(rèn)為該規(guī)定不夠全面，容易誤讓人們以為和解的發(fā)起必須在行政機(jī)關(guān)決定或法院裁定強(qiáng)制執(zhí)行之后。然而事實(shí)上并非如此，催告以及執(zhí)行的決定階段皆可適用執(zhí)行和解。所以應(yīng)明確規(guī)定：無論行政自行執(zhí)行還是申請(qǐng)人民法院執(zhí)行，在催告發(fā)出后到執(zhí)行程序終結(jié)前，都可以提出執(zhí)行和解的申請(qǐng)。其次，關(guān)于發(fā)起的主體，筆者認(rèn)為應(yīng)從和解協(xié)議的性質(zhì)來分析。和解協(xié)議具有雙方性和靈活性，任何一方皆可發(fā)出執(zhí)行和解的請(qǐng)求，但都需經(jīng)相對(duì)方同意后方能達(dá)成協(xié)議，而且參與方需享有相關(guān)權(quán)利的處分權(quán)。因此，可以采取行政機(jī)關(guān)依職權(quán)、相對(duì)人依申請(qǐng)相結(jié)合的發(fā)起方式。此外還要明確，法院并不能作為和解的發(fā)起機(jī)關(guān)，但在具體的適用中可以享有一定的建議權(quán)。

(2)對(duì)請(qǐng)求主體及內(nèi)容的審查。為了保證和解請(qǐng)求權(quán)的正確行使，防止作為拖延執(zhí)行的規(guī)避手段，行政主體應(yīng)及時(shí)對(duì)請(qǐng)求主體和內(nèi)容進(jìn)行審查，看是否有損公共利益或涉及案外人的合法權(quán)益。如果請(qǐng)求的內(nèi)容涉及案外人合法權(quán)益，應(yīng)及時(shí)通知其參與和解協(xié)商過程，保護(hù)其合法權(quán)益。一方面應(yīng)審查其是否具有利害關(guān)系及相應(yīng)的處分權(quán)，另一方面還要審查其是否主觀上愿意履行，但卻存在客觀上的履行不能。如審查結(jié)果不符合上述條件，應(yīng)駁回其和解請(qǐng)求，繼續(xù)行政強(qiáng)制執(zhí)行程序。此外，為了有效防止制度濫用，還應(yīng)主動(dòng)區(qū)分請(qǐng)求主體的主觀意愿并規(guī)定相應(yīng)的申請(qǐng)次數(shù)。如果請(qǐng)求主體主觀上是惡意，那么應(yīng)當(dāng)及時(shí)恢復(fù)執(zhí)行并且剝奪其和解申請(qǐng)權(quán)；但如果其主觀上是善意，此時(shí)在行政執(zhí)行效率的要求下，只能給予其特殊情況的申請(qǐng)權(quán)。

(3)協(xié)議協(xié)商。參與主體應(yīng)秉持自由與公平原則進(jìn)行充分協(xié)商，所達(dá)成的合意不得違反公序良俗或法律規(guī)定。為了確保行政執(zhí)行效率，應(yīng)明確和解的時(shí)間限制，原則上應(yīng)在和解的提起階段完成。比如，相對(duì)人在催告期間提出和解申請(qǐng)的，理應(yīng)在執(zhí)行決定作出前達(dá)成和解協(xié)議，否則行政機(jī)關(guān)有權(quán)終止和解并作出強(qiáng)制執(zhí)行的決定。如果為重大疑難復(fù)雜案件，則可將和解期限延長(zhǎng)至執(zhí)行程序終結(jié)前。

(4)協(xié)議簽訂。協(xié)議的簽訂暗含著當(dāng)事人對(duì)權(quán)利義務(wù)分配的認(rèn)諾，并通過法定形式賦予合意相應(yīng)的效力。因此，協(xié)議應(yīng)當(dāng)采取書面形式，明確記載雙方當(dāng)事人的名稱及權(quán)益分配，方便事后的證據(jù)收集與認(rèn)定。此外，為了確保執(zhí)行和解的行使規(guī)范，還應(yīng)明確和解的請(qǐng)求和協(xié)商形式。關(guān)于和解的請(qǐng)求，原則上雙方當(dāng)事人都應(yīng)采取書面形式，但考慮到相對(duì)人存在書寫困難的情況，可賦予其相應(yīng)的口頭申請(qǐng)權(quán)。但為了實(shí)現(xiàn)高效便民原則，對(duì)協(xié)商的形式不易做過多規(guī)定，只要能夠確保協(xié)商充分，都應(yīng)承認(rèn)其形式上的合法性。

(5)協(xié)議審查。和解協(xié)議的達(dá)成源于自由裁量權(quán)的行使，而權(quán)力的行使勢(shì)必要受到相關(guān)部門的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，對(duì)和解協(xié)議的審查需要明確審查的主體和審查標(biāo)準(zhǔn)。就審查主體而言，對(duì)于行政自行執(zhí)行案件，應(yīng)當(dāng)由上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查；而對(duì)于申請(qǐng)人民法院執(zhí)行案件，則應(yīng)當(dāng)由被申請(qǐng)法院和上級(jí)機(jī)關(guān)聯(lián)合審查。這是因?yàn)榉ㄔ鹤鳛樗痉C(jī)關(guān)僅能審查行政行為的合法性，往往會(huì)導(dǎo)致合理性的審查缺失。關(guān)于審查的標(biāo)準(zhǔn)，一方面要審查雙方協(xié)商是否自愿，另一方面要審查過程是否符合法定程序，內(nèi)容是否合法。

(6)協(xié)議公告。執(zhí)行和解必須遵守行政公開原則，確保整個(gè)過程的公開透明。具體應(yīng)完善公告制度的適用，如應(yīng)在主體資格審查后或協(xié)議簽訂后及時(shí)進(jìn)行公告。公告可發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的效力，還能保證利害關(guān)系人的及時(shí)參加，不僅降低了執(zhí)法成本，還可以確保執(zhí)行和解的有效落實(shí)。