環(huán)境民事公益訴訟的突破與反思——基于京津冀地區(qū)65個案例的實(shí)證分析

李巧玲

（1.中共天津市委黨校，天津 300191；2.天津財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院， 天津 300222）

2015年1月新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施，環(huán)境民事公益訴訟制度正式取得了“合法”地位。六年來該制度在司法實(shí)踐中的施行狀態(tài)如何，又取得了怎樣的效果？筆者在中國裁判文書網(wǎng)、聚法案例網(wǎng)上分別以“公益訴訟”“生態(tài)”“環(huán)境”為關(guān)鍵詞，地區(qū)分別選擇北京市、天津市和河北省，年份選擇2015年至2019年進(jìn)行搜索，篩選出已經(jīng)結(jié)案的環(huán)境民事公益訴訟裁判文書，結(jié)合權(quán)威網(wǎng)站和新聞報(bào)道，整理得到65件案例。本文以這65件案例為樣本，對京津冀區(qū)域近年來環(huán)境民事公益訴訟的主要特點(diǎn)進(jìn)行梳理，研究其亮點(diǎn)與突破，檢視其中的問題與不足，在反思的基礎(chǔ)上更好地完善我國環(huán)境民事公益訴訟制度。

一、 2015年至2019年京津冀環(huán)境民事公益訴訟受理案件概況

（一）區(qū)域分布。在收集到的2015年至2019年京津冀環(huán)境民事公益訴訟65個案例中，河北省的案件最多，有45例，占比69.2%；北京市案件12例，占比18.5%；天津市8例，占比12.3%。

（二）受案數(shù)量。法院受理案件數(shù)量大體呈現(xiàn)逐年上升的趨勢：2015年立案1件，2016年立案7件，2017年立案8件，2018年立案26件，2019年立案23件。

（三）法院層級。從法院層級上看，京津冀地區(qū)的環(huán)境民事公益訴訟一審中49個案件是由基層法院審理的，由中級人民法院一審審理的為16件，其中北京第四中級人民法院審理了7件環(huán)境民事公益訴訟案件，此類案件受理數(shù)量居三地之首。

（四）案件類型。環(huán)境民事公益訴訟17件，刑事附帶民事公益訴訟48件。全部案件中，大氣污染案件6件；水污染案件8件；土壤污染案件21件；危險(xiǎn)廢物處置案件18件；生態(tài)破壞案件10件；林地資源保護(hù)案件1件；固體廢物處置案件1件。

（五）訴訟請求。停止侵害類35項(xiàng)，生態(tài)修復(fù)類42項(xiàng)，賠償損失類11項(xiàng)，賠禮道歉類10項(xiàng)，要求被告承擔(dān)訴訟相關(guān)費(fèi)用的有34項(xiàng)。

（六）原告情況。各級檢察機(jī)關(guān)共提起環(huán)境民事公益訴訟58起，包括單獨(dú)提起10起、提起刑事附帶民事環(huán)境公益訴訟48起。

共有4家社會組織單獨(dú)或聯(lián)合提起8起訴訟：中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會4起，北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所2起，中華環(huán)境保護(hù)基金會1起，天津市環(huán)保產(chǎn)品促進(jìn)會1起。

（七）被告情況。在總計(jì)60余起案件中，以自然人為被告的有50起，占比76.9%，被訴行為主要包括電鍍加工，皮革加工，非法處置廢機(jī)油、廢酸液、廢渣、電石灰漿等危險(xiǎn)廢物，非法排放生產(chǎn)廢水，非法傾倒固體廢物等。以企業(yè)為被告的有10起，占比15.4%，行業(yè)較為分散，涉及化工、房地產(chǎn)開發(fā)、汽車、教育等行業(yè)。另有5起企業(yè)和自然人為共同被告，占比7.7%，被訴行為主要是非法處置危險(xiǎn)廢物和柴油泄漏，污染周邊環(huán)境，破壞生態(tài)。

（八）處理狀態(tài)。判決結(jié)案的有57件，其中8件案件為二審法院判決結(jié)案，其余為一審結(jié)案。調(diào)解結(jié)案的有8件案件。

二、環(huán)境民事公益訴訟的突破與進(jìn)展

（一）法院受案數(shù)量明顯增加。2012年修訂的《民事訴訟法》首次從法律層面認(rèn)可了公益訴訟制度，使公益訴訟擺脫了無法可依的局面，但實(shí)踐中被受理的環(huán)境民事公益訴訟案件卻屈指可數(shù)，起訴書被拒收、接收起訴書后無后續(xù)消息或被裁定駁回的現(xiàn)象普遍存在，法律的司法適用遭遇梗阻［1］，2013年中華環(huán)保聯(lián)合會提起的8起環(huán)境民事公益訴訟全部因訴訟主體無法律明確規(guī)定被駁回。在2015年1月施行的《環(huán)境保護(hù)法》的助力下，環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)入正式發(fā)展階段。2015年7月，北京、廣東、內(nèi)蒙古等13個地區(qū)開始檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作，兩年后在全國范圍全面推開，進(jìn)一步拓寬了環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)施路徑。至此，我國環(huán)境民事公益訴訟制度框架已基本形成。環(huán)境民事公益訴訟日益成為我國環(huán)境法治體系的重要組成部分，有力推動了司法參與環(huán)境治理的進(jìn)程［2］。從2007年貴州省清鎮(zhèn)市人民法院受理第一起環(huán)境民事公益訴訟案件到新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施前，全國法院僅受理環(huán)境民事公益訴訟案件65件［3］，而僅2019年一年，全國法院受理環(huán)境民事公益訴訟的數(shù)量就高達(dá)2142件［4］。

根據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，京津冀地區(qū)在2015年以前鮮有環(huán)境民事公益訴訟案件，而2015年至2019年五年間，總體上看三地法院的受案數(shù)量呈現(xiàn)逐年增加的趨勢：2015年、2016年和2017年每年受案量均為個位數(shù)，2018年和2019年每年立案20余件。

（二）受案范圍不斷拓展。案件統(tǒng)計(jì)顯示出絕大部分案件都是對大氣、水、土壤等環(huán)境要素的污染而引發(fā)的，說明大氣、水、土壤等日常環(huán)境要素是環(huán)境民事公益訴訟主要的保護(hù)對象。值得注意的是，與之前的訴訟相比，法院的受案范圍進(jìn)一步拓展，被訴行為更為復(fù)雜，顯著的變化表現(xiàn)在三個方面。一是生態(tài)破壞案件明顯增多，濕地、林地等環(huán)境要素的保護(hù)逐漸受到重視。自然之友環(huán)境研究所因都市芳園小區(qū)開發(fā)商填埋湖泊消納建筑垃圾，破壞相關(guān)濕地系統(tǒng)的完整性、穩(wěn)定性，妨礙濕地生態(tài)服務(wù)功能的發(fā)揮，提起環(huán)境民事公益訴訟；張某某非法占用防護(hù)林地、宜林地進(jìn)行非法采石，導(dǎo)致原有地貌發(fā)生改變，河北省邢臺市橋西區(qū)人民檢察院對其提起刑事附帶環(huán)境民事公益訴訟。二是當(dāng)同一行為導(dǎo)致特定主體的人身健康利益與不特定主體的環(huán)境利益損害時，法院注重私益與公益的共同保護(hù)。2016年“毒跑道”案中，北京劉詩昆萬象新天幼兒園鋪設(shè)塑膠跑道不僅致使多名幼兒出現(xiàn)身體不適，也污染大氣環(huán)境及其覆蓋下的土壤，生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會要求被告既承擔(dān)拆除幼兒園內(nèi)的塑膠跑道的民事責(zé)任，又承擔(dān)修復(fù)污染的土壤和大氣環(huán)境的環(huán)境責(zé)任，法院通過調(diào)解對私益和公益都予以認(rèn)可和保護(hù)。三是“環(huán)境”一詞的指代范圍擴(kuò)展到包含人工改造過的環(huán)境，室內(nèi)環(huán)境同天然環(huán)境一道納入司法救濟(jì)的范圍。正在審理中的中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會訴永旺夢樂城（三河）商業(yè)管理有限公司等環(huán)境污染民事公益訴訟案中，綠色發(fā)展基金會認(rèn)為永旺夢樂城商場內(nèi)設(shè)吸煙室緊鄰母嬰室和兒童活動室，煙彌散到公共場所對兒童健康和其他不特定多數(shù)人的健康造成不良影響。室內(nèi)環(huán)境也屬于環(huán)境的基本要素的觀念逐漸得到認(rèn)同。

（三）案件原告主體多元化。目前，我國已基本建立起檢察機(jī)關(guān)與社會組織共同推進(jìn)、官方和民間相互協(xié)調(diào)的環(huán)境民事公益訴訟格局。2015年之前的環(huán)境民事公益訴訟主要由以中華環(huán)保聯(lián)合會為代表的官方主導(dǎo)的環(huán)保組織提起，新《環(huán)境保護(hù)法》為社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟打開了大門，鼓勵環(huán)保組織自下而上參與環(huán)境監(jiān)督。中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會、自然之友等民間環(huán)保組織積極參與環(huán)境司法，提起訴訟的數(shù)量及法院受理的案件量均有大幅提升。除以上全國性環(huán)保組織外，也開始有地方性的環(huán)保組織，如天津市環(huán)保產(chǎn)品促進(jìn)會，利用法律手段開展環(huán)境維權(quán)，參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)。

2017年檢察公益訴訟全面推開后，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量逐年遞增，檢察機(jī)關(guān)作為同一訴訟主體，一并提起刑事公訴和民事公益訴訟，能夠提高訴訟效率、保障裁判統(tǒng)一性［5］。在筆者統(tǒng)計(jì)的京津冀地區(qū)案例中，在2017年《民事訴訟法》實(shí)施之前，法院受理的檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟僅有5件，在《民事訴訟法》修訂之后，案件激增為53件，檢察機(jī)關(guān)成為提起環(huán)境民事公益訴訟的主力軍。

（四）案件被告類型廣泛。在統(tǒng)計(jì)的案件中，自然人被告、企業(yè)被告及自然人和企業(yè)為共同被告的情況都存在。自然人的涉案事由主要是“小作坊”在從事電鍍加工、皮革加工、收購廢機(jī)油等生產(chǎn)過程中，非法排放廢酸、廢渣等危險(xiǎn)廢物及生產(chǎn)廢水造成的環(huán)境污染，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境污染刑事訴訟時一并提起附帶民事公益訴訟。企業(yè)為被告或共同被告的案件有15件，涉及化工、房地產(chǎn)開發(fā)、汽車等行業(yè)，其中不乏一些實(shí)力雄厚的大公司，如現(xiàn)代汽車、長安汽車、嘉晶玻璃，等等。環(huán)境公益訴訟中“不敢啃硬骨頭”的現(xiàn)象得到了一定程度上的改觀，環(huán)境公益訴訟真正成為保護(hù)環(huán)境的一把利劍。除重污染行業(yè)企業(yè)外，一些低耗能低污染行業(yè)企業(yè)甚至是環(huán)保企業(yè)也首次成了案件被告。九欣物業(yè)管理有限公司和北京市朝陽區(qū)劉詩昆萬象新天幼兒園因成了環(huán)境民事公益訴訟被告而成為大眾關(guān)注的焦點(diǎn)，其所涉及的案件也分別入選當(dāng)年的全國公益訴訟十大案例之一。天津中泓污水處理有限公司作為污水處理企業(yè)，本應(yīng)自覺履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，卻利用無防滲漏措施的滲坑向地下排放水污染物，最終被訴至法院。

（五）訴訟請求滿足率高。在65起案件中，判決結(jié)案的有57起，占全部案件的87.7%，顯示出較高的判決率。查閱57份判決書發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)原告的訴訟請求得到了全部或者大部分支持，甚至包括高額的生態(tài)環(huán)境損害賠償金和修復(fù)金的承擔(dān)，比如天津市武清區(qū)人民檢察院訴天津英力科技發(fā)展有限公司污染環(huán)境附帶民事公益訴訟案，法院判決英力公司賠償處置現(xiàn)場遺留危險(xiǎn)廢物費(fèi)用1318萬元。

在8起調(diào)解案件中，原告的訴求也基本得到實(shí)現(xiàn)，最大限度保護(hù)了社會公共利益。比如前文提到的“毒跑道”案，雙方最終達(dá)成調(diào)解協(xié)議，被告拆除塑膠跑道并鋪上草坪，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目的向中華社會救助基金會捐助10萬元。又如自然之友訴現(xiàn)代汽車環(huán)境民事公益訴訟一案，在達(dá)成的調(diào)解協(xié)議中，被告現(xiàn)代汽車公司停止銷售違規(guī)排放的車輛，對在北京地區(qū)銷售的全部違規(guī)排放車輛予以維修并達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)，并交付信托資金120萬元用于防治大氣污染，支持環(huán)境公益事業(yè)。

（六）多種責(zé)任形式救濟(jì)全面。環(huán)境民事公益訴訟救濟(jì)的是公共環(huán)境利益，由于環(huán)境的整體性和生態(tài)的開放性，必須考慮救濟(jì)的全面性。因此，構(gòu)建既能符合環(huán)境損害特點(diǎn)，又能充分保護(hù)公共環(huán)境利益的責(zé)任形式制度尤為重要。65個案例的訴訟請求全部根據(jù)具體案情圍繞停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償損失和賠禮道歉四類方式展開，各種責(zé)任方式配合使用，構(gòu)成科學(xué)全面的民事責(zé)任體系。在所有責(zé)任方式中，恢復(fù)環(huán)境、生態(tài)本來面目是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的最佳方式［6］，超過六成的案例原告提出了生態(tài)修復(fù)的訴訟請求，早期地方法院在實(shí)踐中將“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”作為“恢復(fù)原狀”的環(huán)境司法實(shí)現(xiàn)形式，最高人民法院對各地的司法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了調(diào)研與總結(jié)后，在司法解釋中確認(rèn)了這種救濟(jì)方式［7］。環(huán)境與人密不可分，生態(tài)環(huán)境不可拋棄和放棄，因此，生態(tài)破壞、環(huán)境污染行為發(fā)生后，救濟(jì)應(yīng)當(dāng)以恢復(fù)原狀為原則。針對客觀上無法修復(fù)的受損生態(tài)環(huán)境，各地法院探索采用替代性修復(fù)措施，如長安汽車案中，長安汽車公司經(jīng)調(diào)解承諾在公共場所安裝100根新能源電動汽車充電樁，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境容量和承載能力的恢復(fù)和提升。為防止被告不履行或無法履行生態(tài)修復(fù)責(zé)任，實(shí)踐中人民法院還同時判令責(zé)任人不履行修復(fù)責(zé)任時要支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，防止生態(tài)環(huán)境遲遲得不到修復(fù)。

隨著社會法治化進(jìn)程加快，公眾對精神權(quán)益保護(hù)的愿望愈加強(qiáng)烈，賠禮道歉這種非財(cái)產(chǎn)的責(zé)任方式也逐漸受到重視。原告提出的賠禮道歉的訴訟請求，全部得到了法院的支持，根據(jù)案件影響范圍大小不同，分別判令被告在省級或國家級媒體上公開道歉。賠禮道歉彌補(bǔ)公眾美好生態(tài)環(huán)境的精神利益遭受損失的精神痛苦［8］，重塑法律權(quán)威，震懾不法行為，教育警示公眾樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識。

（七）“支持起訴”成為特色。我國1982年《民事訴訟法》就提出了“支持起訴原則”，其目的在于幫助弱勢主體實(shí)現(xiàn)訴訟權(quán)利，保障雙方當(dāng)事人地位的實(shí)質(zhì)平等。以后民事訴訟法雖歷經(jīng)數(shù)次大修也都保留了該原則，但一直缺乏具體制度構(gòu)建，對于支持起訴沒有任何的程序規(guī)定，法律整體的抽象性導(dǎo)致支持起訴原則在司法實(shí)踐中往往被束之高閣［9］。

環(huán)境民事公益訴訟專業(yè)性強(qiáng)、取證困難，尤其是大型企業(yè)為追求經(jīng)濟(jì)利益而超標(biāo)排放或處置污染物的情況下，作為原告的環(huán)保組織在財(cái)力和訴訟能力上都處于劣勢，對于支持起訴存在著客觀需求。對此，最高人民法院專門出臺司法解釋，明確了環(huán)境民事公益訴訟中支持起訴的主體為檢察機(jī)關(guān)、負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其他機(jī)關(guān)、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位，支持起訴的方式包括提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等。在司法實(shí)踐中，法院還對支持起訴的主體做擴(kuò)充解釋，還原立法本意。自然之友訴都市芳園房地產(chǎn)開發(fā)有限公司案中，中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心及北京環(huán)鳴律師事務(wù)所為“支持起訴人”共同參與訴訟，“中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心”屬于司法解釋中“事業(yè)單位”之“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”，但法院仍將其列為支持起訴人，以提升社會組織環(huán)境救濟(jì)能力。

三、環(huán)境民事公益訴訟存在問題檢視與展望

（一）案件總量仍然偏少。與過去相比，環(huán)境民事公益訴訟數(shù)量明顯增加，但是與高發(fā)的環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境事件相比，案件總量仍然偏少，有些地區(qū)環(huán)保法庭甚至面臨“無案可審”的尷尬狀況。以天津市為例，根據(jù)天津法院網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，2017年天津法院環(huán)境資源刑事案件一審新收51件，環(huán)境資源民事案件一審新收325件，而中國裁判文書網(wǎng)收錄的2017年天津市環(huán)境民事公益訴訟判決書僅有1篇，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于同期環(huán)境刑事和環(huán)境民事案件數(shù)量。

環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量偏少，并不意味著生態(tài)環(huán)境違法行為少。面對環(huán)境違法案件，公眾更多選擇通過舉報(bào)、投訴或者信訪的方式促使行政機(jī)關(guān)以行政作為的方式施加保護(hù)。適度利用環(huán)境舉報(bào)、投訴和信訪可減少執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效率，起到輔助環(huán)境救濟(jì)的功能，但目前卻顯示出這些非司法途徑被過度利用，其處理結(jié)果乃是各種力量博弈的結(jié)果，對公共環(huán)境利益保護(hù)并不充分，并且在執(zhí)行方面仍具有不確定性［10］。環(huán)境舉報(bào)、投訴及信訪數(shù)量與環(huán)境訴訟數(shù)量，尤其是環(huán)境民事公益訴訟數(shù)量之間的巨大落差，反映出審判實(shí)踐中生態(tài)環(huán)境糾紛訴訟渠道仍然不夠暢通，公眾對環(huán)境民事公益訴訟知曉程度不高，缺乏起訴動力的問題。要改變環(huán)保法庭“無案可審”的狀況，必須增加環(huán)境民事公益訴訟制度供給，厘清環(huán)境民事公益訴訟法律適用路徑［11］。

（二）社會組織訴權(quán)實(shí)現(xiàn)障礙明顯。美國、德國、日本等國家的立法與司法實(shí)踐顯現(xiàn)出環(huán)保社會組織作為環(huán)境公益訴訟起訴主體已經(jīng)逐漸成熟并成擴(kuò)大發(fā)展趨勢［1］，但我國的環(huán)境民事公益訴訟主要集中在檢察公益訴訟。最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告》（2019）顯示，2015年至2019年，全國法院共審理社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件330件，而法院同期審理檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟案件4681件。統(tǒng)計(jì)得到的京津冀地區(qū)的數(shù)據(jù)也是如此：檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)或附帶提起58件，社會組織提起的只有7件，社會組織提起的案件量較2015年以前有所提升，但總量實(shí)在有限，其增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于檢察機(jī)關(guān)提起的案件量。有學(xué)者就提出公益訴訟的“國家化”傾向愈加顯著［12］，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中充當(dāng)“急先鋒”，違背了檢察監(jiān)督所應(yīng)秉持的謙抑性和補(bǔ)充性［13］。

雖然環(huán)保組織被賦予了起訴資格，但真正提起環(huán)境民事公益訴訟的環(huán)保組織主要是中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會、北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所和中華環(huán)境保護(hù)基金會三家，社會組織尚未完全發(fā)揮威力和作用。究其原因，從環(huán)保組織自身看，一是動力不足，二是能力不足。環(huán)保組織作為訴權(quán)實(shí)施主體，并不是與訴訟結(jié)果具有直接利害關(guān)系的實(shí)體利益主體，激勵機(jī)制匱乏直接導(dǎo)致社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的動力不足。即使有了起訴的動力，大多數(shù)環(huán)保組織也沒有能力完成訴訟：由于經(jīng)濟(jì)能力和技術(shù)能力所限，面對高昂的調(diào)查費(fèi)用、鑒定費(fèi)用以及敗訴風(fēng)險(xiǎn)，絕大多數(shù)環(huán)保組織無法完成調(diào)查、取證和訴訟過程。開展環(huán)境公益訴訟是推動生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，解決社會組織訴權(quán)實(shí)現(xiàn)障礙明顯的問題，必須建立必要獎勵與激勵機(jī)制［14］，激發(fā)社會組織提起訴訟的動力和能力，從而形成共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境公益的合力。

除了社會組織自身原因外，部分法院對社會組織審查標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)苛也阻卻了社會組織的參與。為了便于法院審查，最高人民法院將《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動”細(xì)化為“社會組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動”，但是各地法院對社會組織宗旨和業(yè)務(wù)范圍是否包含維護(hù)環(huán)境公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)把握不一，如果僅查閱社會組織章程，就其章程中宗旨和業(yè)務(wù)范圍的文字表述判斷，就有可能排除一部分社會組織的公益訴訟主體資格。例如，河南省企業(yè)社會責(zé)任促進(jìn)中心訴河北常恒能源技術(shù)開發(fā)有限公司環(huán)境污染公益訴訟案裁定書顯示，河北省石家莊市中級人民法院認(rèn)為河南省企業(yè)社會責(zé)任促進(jìn)中心的宗旨和業(yè)務(wù)范圍不包含“維護(hù)社會公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動”，因此不能作為適格主體提出訴訟，法院據(jù)此做出了不予受理的裁定。

社會組織因其中立性、公益性、專業(yè)性成為構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系中不可缺少的重要主體，法院過于謹(jǐn)慎地對待社會組織的起訴，導(dǎo)致司法救濟(jì)程序啟動艱難，無法發(fā)揮社會組織在環(huán)境保護(hù)中的監(jiān)督作用。就此案而言，河南省企業(yè)社會責(zé)任促進(jìn)中心的章程中明確規(guī)定，其宗旨包括“促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”和“促進(jìn)企業(yè)正確認(rèn)識并積極履行社會責(zé)任”這些內(nèi)容契合綠色發(fā)展理念，且該中心實(shí)際經(jīng)營過程中，已在河南省提起了若干環(huán)境公益訴訟案件，敦促企業(yè)履行社會環(huán)境責(zé)任，應(yīng)該視為“從事過環(huán)境保護(hù)公益活動”，符合環(huán)保法和最高法院解釋的規(guī)定。目前，我國環(huán)境民事公益訴訟立案難的根源很大程度上在于地方法院對社會組織的“窄化”，在其他國家已將環(huán)境公益訴訟的原告擴(kuò)張到公民個人的時候，我們是否還有必要對社會組織的起訴資格進(jìn)行種種限制？環(huán)境民事公益訴訟具有較強(qiáng)的正外部性，放寬社會組織資格審查的限制并不會造成“濫訴”傾向，也不會浪費(fèi)司法資源，過嚴(yán)的審查標(biāo)準(zhǔn)卻會影響環(huán)境公益訴訟的制度價(jià)值。

（三）環(huán)境損害修復(fù)金的管理和使用制度未能有效建立。《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》僅規(guī)定了環(huán)境損害修復(fù)金的用途，但對修復(fù)金的歸屬、管理和使用問題缺乏明確規(guī)定。實(shí)踐中各地做法不一，絕大部分地區(qū)采取設(shè)立財(cái)政賬戶，由政府職能部門管理、使用和監(jiān)督，具體包括設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害賠償金專戶、建立環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金賬戶和設(shè)立環(huán)保公益金等方式。另有一部分地區(qū)設(shè)立生態(tài)環(huán)境修復(fù)專項(xiàng)基金，公益基金會作為資金管理者對修復(fù)金進(jìn)行管理和使用。兩類方式各有弊病：政府主導(dǎo)管理修復(fù)金，審批程序繁雜，加上生態(tài)修復(fù)專業(yè)性強(qiáng)，缺乏專業(yè)團(tuán)隊(duì)的管理和運(yùn)作，可能難以實(shí)現(xiàn)最佳的生態(tài)修復(fù)效果，并且各地現(xiàn)有的修復(fù)金管理規(guī)范中對資金使用的監(jiān)督是內(nèi)部監(jiān)督而非社會監(jiān)督。在跨行政區(qū)域的案件中，存在多地政府環(huán)保部門，修復(fù)金由誰來管理和使用更是難點(diǎn)重重。而由公益基金會作為生態(tài)修復(fù)金管理者，因其不是公權(quán)力機(jī)構(gòu)，修復(fù)金管理使用的安全性、公益性易受傳統(tǒng)觀念質(zhì)疑。比如中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會（下稱綠發(fā)會）訴秦皇島方圓包裝玻璃有限公司（下稱方圓公司）環(huán)境民事公益訴訟案中，綠發(fā)會就因一審判決將方圓公司非法排放大氣污染物而對環(huán)境造成的損害賠償費(fèi)用支付至“秦皇島市專項(xiàng)資金賬戶”并用于“秦皇島地區(qū)環(huán)境修復(fù)”不服而提出上訴，綠發(fā)會在上訴中表示不知道該賬戶的存在和賬戶資金的使用規(guī)則，法院也沒有判決綠發(fā)會對該專項(xiàng)資金管理使用的監(jiān)督權(quán)；秦皇島的污染至少會波及到京津及河北其他地區(qū)，將損害賠償費(fèi)用僅用于秦皇島地區(qū)環(huán)境修復(fù)有嚴(yán)重的地方主義之嫌。

為確保生態(tài)環(huán)境修復(fù)金的正常管理和使用，各地區(qū)積極探索，“摸著石頭過河”，靈活采用了不同資金管理模式，確保了環(huán)境民事公益訴訟的順利開展。但是目前缺乏規(guī)范統(tǒng)一的環(huán)境損害修復(fù)金制度，確實(shí)已成為制約環(huán)境民事公益訴訟發(fā)展完善的瓶頸，應(yīng)盡快規(guī)范環(huán)境損害修復(fù)金的管理和使用制度，明確資金來源、使用范圍、撥付程序、運(yùn)行模式和監(jiān)督機(jī)制，更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟制度預(yù)設(shè)的目的。

（四）調(diào)解程序運(yùn)行問題重重。調(diào)解作為多元化的糾紛解決機(jī)制之一，具有靈活性、實(shí)效性特點(diǎn)，發(fā)揮及時化解紛爭、節(jié)約司法資源的作用。環(huán)境民事公益訴訟中適用調(diào)解更是契合了“多元共治”“合作對話”的價(jià)值觀和現(xiàn)代訴權(quán)理論的新發(fā)展［15］，多件備受社會關(guān)注的熱點(diǎn)案件最終都是調(diào)解結(jié)案，并取得了良好的法律效果和社會效果。民事公益訴訟調(diào)解存在起訴人處分權(quán)缺失和當(dāng)事人利益對抗不充分的正當(dāng)化困境，但是通過加強(qiáng)公眾參與和法院審查，可以有效化解這一困境［16］?！蛾P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下稱《解釋》）認(rèn)可將調(diào)解作為一種結(jié)案方式，為避免原告濫用處分權(quán)損害公共利益而違背公益訴訟的初衷，《解釋》明確調(diào)解協(xié)議要“先公告后審查”，法院通過公告聽取公眾尤其是相關(guān)利益主體的意見，保障公眾的知情權(quán)，防止“暗箱操作”。但遺憾的是，該規(guī)定過于原則，后續(xù)也沒有出臺具體實(shí)施辦法，使得各個法院調(diào)解時各行其是。首先，對于調(diào)解啟動的時間，如果過分追求效率在開庭質(zhì)證之前就啟動調(diào)解，此時對污染行為、因果關(guān)系、損害后果的認(rèn)定尚未明晰，不利于雙方當(dāng)事人的協(xié)商、談判，在沒有認(rèn)定案件事實(shí)的情況下，法院也無法審查調(diào)解協(xié)議是否損害社會公共利益。因此，應(yīng)該規(guī)定當(dāng)事人調(diào)解必須在開庭審理舉證質(zhì)證完畢之后方可啟動。其次，調(diào)解協(xié)議公眾異議的處理流程。按照最高法院的規(guī)定，法院應(yīng)將調(diào)解協(xié)議發(fā)布于人民法院公告網(wǎng)，接受公眾監(jiān)督，但是，若公眾對調(diào)解協(xié)議產(chǎn)生異議，法院的反饋機(jī)制如何發(fā)揮作用缺乏可操作性規(guī)定。沒有后續(xù)反饋機(jī)制的調(diào)解協(xié)議的公告難免流于形式，不能實(shí)現(xiàn)公眾參與環(huán)境治理的立法目的。最后，《解釋》明確指出“調(diào)解書應(yīng)當(dāng)寫明訴訟請求、案件的基本事實(shí)和協(xié)議內(nèi)容，并應(yīng)當(dāng)公開”，但卻沒有明確公開的方式?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》第3條要求民事公益訴訟調(diào)解書應(yīng)當(dāng)在互聯(lián)網(wǎng)公布，但是筆者在查詢案例的過程中發(fā)現(xiàn)，幾乎沒有地方法院將環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解書公布于裁判文書網(wǎng)，只能通過網(wǎng)絡(luò)媒體報(bào)道獲知調(diào)解書的部分信息，調(diào)解書的網(wǎng)上公開遭遇現(xiàn)實(shí)阻礙，上述規(guī)定第4條的例外條款“人民法院認(rèn)為不宜在互聯(lián)網(wǎng)公布的其他情形”成為法院選擇作為不公開調(diào)解書的依據(jù)。調(diào)解書公開是司法公開的應(yīng)有之義，不僅能保障公眾環(huán)境知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有效行使，提升司法公信力，還可擴(kuò)大以案釋法的宣示性效應(yīng)，向社會傳達(dá)生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念 。因此，應(yīng)當(dāng)完善調(diào)解書的公開方式，確保公開實(shí)效。