新時代公眾參與社會治理的現實困境及建構維度

李瓊瓊

（同濟大學 馬克思主義學院，上海 200092）

社會治理作為社會建設的重要內容，關系到社會治理能力的顯現和國家治理體系的現代化發(fā)展進程。當前，隨著我國社會變革的縱深發(fā)展，社會結構日趨多元化，社會矛盾日益顯現，關涉到群眾的各種社會問題亟待解決。由于大多數社會問題具有一定的普遍性、關聯(lián)性及復雜性，或關涉不同社會群體的利益，因此，公眾作為社會治理的共同參與主體有其必然性。黨的十九屆四中全會明確指出要“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。立足于全民共建共享社會治理這一前提，黨和政府屬于頂層設計者，是社會治理規(guī)則的制定者和社會資源的提供者；社會組織作為中堅參與力量，充分發(fā)揮其在各領域協(xié)同治理的優(yōu)勢；而公眾作為共同參與社會治理的主體力量，則是實現“全民共建共享”社會治理的實際踐行者?；诖?，本文通過探尋公眾參與社會治理的理論溯源，把握馬克思人民參與社會治理理論的核心維度，并結合新時代我國公眾參與社會治理的現實困境，進一步探究公眾參與社會治理的建構維度，以期推進公眾“共建共享”社會治理的發(fā)展進程。

一、新時代公眾參與社會治理的理論溯源

“一個理想的社會應該是以人民共同利益為基礎的公共意志的集中體現，而不是國家政府意志的體現，公意即為國家全體成員的經常意志。”［1］139-140公意作為人民主體性的客觀反映，從側面表現出人民參與社會治理與人民主體性之間的統(tǒng)一關系。馬克思雖未明確提出社會治理的概念，但馬克思在對社會形態(tài)理論的研究中，尤其針對資本主義社會形態(tài)研判中，都蘊含著深刻而豐富的社會治理思想。

（一）堅持以人民為中心的根本原則。馬克思認為人民群眾是歷史的創(chuàng)造者是歷史唯物史觀的基本前提。他一再強調，無產階級革命的革命信念是以人民為中心，他把人民主體性表述為歷史活動是群眾的實踐運動，即“歷史活動是群眾的事業(yè)，隨著歷史活動的深入，必將是群眾隊伍的擴大”［2］287。從無產階級的使命來講，社會治理的本質是從人出發(fā)，其目的是回歸到人本身，即依靠人民而為了人民。對此，《共產黨宣言》也作出明確表述，即“過去的一切運動都是少數人的，或者為少數人謀利益的運動。無產階級的運動是絕大多數人的，為絕大多數人謀利益的獨立的運動”［3］411。這里的絕大多數人即是指人民群眾。馬克思主義無產階級政黨區(qū)別于其他政黨的特殊之處就在于它的核心是為絕大多數人謀利益，即堅持以人民為中心。

（二）人民群眾是社會治理的根本決定力量。在《法蘭西內戰(zhàn)》中，馬克思詳細論述了人民群眾在公社治理中的地位和作用。馬克思強調，當時的一切革命階級：工人、農民、小資產階級和中等資產階級等，共同組成了巴黎公社的人民群眾，其中“工人階級作為唯一具有社會首創(chuàng)能力的階級”［4］160，是社會治理活動的領導力量。因此，“公社是法國社會的一切健全成分的真正代表”［4］162。此外，馬克思還指出：“公社的真正秘密就在于：它實質上是工人階級的政府，是生產者階級同占有者階級不斷斗爭的產物。”［4］158由此可見，工人階級作為社會治理活動的領導力量，在建立起新的無產階級政權后，其謀求自身解放的現實實踐即是參與到社會治理事務之中。雖然回溯到巴黎公社的歷史背景當中，有些論述有其歷史局限性，但仍有助于厘清人民群眾在社會治理中的歷史地位。

（三）人民監(jiān)督是社會治理的根本保障。馬克思認為，由人民群眾來參與并監(jiān)督社會治理中的各項重大事務，是體現人民群眾社會治理主體地位的顯著標志。他曾特別指出政府和公權力必須受社會的制約與監(jiān)督，如“公社是由巴黎各區(qū)通過普選選出的市政委員組成的，這些委員對選民負責，隨時可以罷免”［4］154。在巴黎公社起義時期，公社規(guī)定所有當選的公社委員都必須時刻接受人民的監(jiān)督，公社“徹底清除了國家等級制，以隨時可以罷免的勤務員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的責任制來代替虛偽的責任制，因為這些勤務員總是在公眾監(jiān)督下進行工作的”［4］196。以至于“一切社會公職，甚至原應屬于中央政府的為數不多的幾項職能，都要由公社的勤務員執(zhí)行，從而也就處在公社的監(jiān)督之下”［4］222。

由上述可見，馬克思人民參與社會治理理論三個維度的核心維度是堅持人民的主體性，人民監(jiān)督則是人民參與社會治理的顯現方式。雖然馬克思人民參與社會治理理論的時代背景較之當前已有較大差異，但其堅持人民主體性這一中心點對當前我國公眾參與社會治理仍具有一定的理論指導意義。

二、新時代公眾參與社會治理的現實困境

隨著國家對創(chuàng)新社會治理體制的高度重視以及社會治理體制的不斷發(fā)展，公眾參與社會治理小有成效。但從總體來看，公眾參與社會治理的實際與其愿景仍存有一定差距。

（一）理念層面：公眾參與意識淡薄。意識是行動的先導。公眾要參與到社會治理之中，先要樹立參與意識。然而當前公眾對于參與社會治理普遍表現為參與意識淡薄、對社會公共事務淡漠。據2016年人民論壇問卷調查中心調查結果分析，我國公眾的政治參與意識僅微高于中等?！捌渲?，公共事務參與得分為57.2分，投票意識得分為56.5分，選舉意識得分為58.8分?！保?］究其原因，一方面受我國傳統(tǒng)政治文化思想觀念的影響，部分公眾仍留存“官本位”“權力崇拜”等復雜的政治意識，這種殘余的封建觀念嚴重消減了公眾參與社會治理的積極性及參與熱情，進而導致公眾參與意識淡薄。另一方面，受我國傳統(tǒng)政治管理模式慣性影響，公眾存有政府是“全能政府”的誤解，認為社會的方方面面都處于政府管控之下，使得公眾對社會治理有一定畏懼心理，進而導致對社會公共事務淡漠。這些都成為影響公眾積極主動、自覺自愿參與社會治理的因素。

（二）動力層面：公眾參與能力有限。由于當前公眾參與社會治理的專業(yè)政策和專業(yè)培訓的非普及性，使得公眾參與動力不足。一方面表現為公眾存有參與心理“包袱”，如部分公眾認為自身參與未必會對社會治理相關政策的制定或發(fā)展進程造成影響，從而采取消極參與的模式；有些公眾在參與前對參與成本和參與收益先作考量，存在功利性心理等。另一方面表現為公眾整體素質參差不齊，如經濟較落后的地區(qū)在一定程度上限制了對公眾參與能力的培養(yǎng)，公眾在自身生活水平和經濟水平無法得到有效保障時根本無暇顧及社會治理。此外，還存有縣、鎮(zhèn)等公眾參與社會治理制度缺失或不規(guī)范現象，存有公眾完全不了解參與社會治理的政策、途徑等，這些都在一定程度上限制了公眾參與能力的提升。

（三）機制層面：公眾參與有效機制欠缺。公眾參與機制的多元化、合規(guī)化直接影響公眾參與度。當前，公眾參與社會治理有效機制欠缺主要體現在以下兩個方面：一方面表現為政府和公眾在社會公務信息資源獲取路徑的不對稱。各級政府和相關單位部門是社會公務信息的主要輸出路徑，其社會公務信息的公開途徑主要是通過新聞發(fā)布會、官方門戶網站、政務服務網站等形式向公眾發(fā)布。鑒于公眾獲取社會公務信息途徑的有限性以及社會公務信息公開具有相對延時性，導致公眾對社會公務信息的知情權受限，進而影響其有效參與社會治理。另一方面表現為公眾合規(guī)有效參與社會治理制度化保障的欠缺。公眾作為參與社會治理的多元主體，可以促使多樣化的利益訴求得以解決，但如果未對公眾參與社會治理的程度作出明確的規(guī)定，未對公眾參與社會治理的范圍作出明確的界限，也會衍生出社會新問題，進而引發(fā)新的社會矛盾。

（四）實踐層面：公眾參與渠道狹窄。在社會治理過程中，公眾既是社會治理的對象，同時也是社會治理的參與者，因此，公眾參與渠道是否通暢、是否多元化對公眾參與結果有直接影響。當前，公眾參與社會治理主要有以下渠道：一是人民代表大會和政治協(xié)商會議；二是如市長接待日、市長熱線以及各種聽證會、論證會等；三是基層群眾性自治組織［6］56。通過對以上參與渠道進行分析，一是普通公民參與人民代表大會和政治協(xié)商會議機率較低，參與度不具有普遍性；二是市長接待日等在實際生活中問題處理效果不容樂觀，時常流于形式；三是由于一些基層群眾性自治組織發(fā)展不健全，缺乏制度性和規(guī)范性，導致執(zhí)行效果欠佳。

三、新時代公眾參與社會治理的建構維度

在社會治理實踐征途中，只有繼續(xù)堅持馬克思人民參與社會治理理論“以人民為主體”這一中心點，堅定對新時期黨和政府關于構建“社會治理共同體”的認同感，才能保證群眾力量和政府力量形成合力，有效提升社會治理水平。

（一）強化問題導向，增強公眾參與意識。增強公眾參與意識，就政府和社會組織層面而言，可通過政務服務中心、社區(qū)服務中心或其他社會組織等多種傳播渠道，營造鼓勵公眾參與社會治理的環(huán)境氛圍，同時加強對公眾參與社會治理的宣傳培訓，幫助他們培養(yǎng)問題導向意識，使公眾充分認識到政府對公眾參與社會治理的重視程度。就公眾層面而言，要充分認識到人民群眾在社會治理中的主體地位，培養(yǎng)主動關注社會公務的意識，樹立正確的參與社會治理觀，積極踐行自身權利，樹立良好的服務意識和問題意識，有效激活自我治理資源。

（二）倡導學用結合，提升公眾參與能力。公眾群體是由一個個公民個體組成的，因此，公民個體能力的高低直接關系到公眾社會治理效力的高低。就政府和社會組織而言，建議定期舉辦公眾參與社會治理的交流或培訓，同時針對參與過程中存在的痛點及難點給予積極指導，引導公眾規(guī)范有序地參與社會治理；就公民個體而言，要努力提高自身綜合素質，不斷加深對社會公共政策法規(guī)的理解，充分了解政府信息及公共事務，學會運用新形式新方法，在合法合規(guī)的具體實踐中提升自身參與社會社會的能力。

（三）加強社會溝通，完善公眾參與機制。制度的日益成熟定型是一個動態(tài)的發(fā)展過程。針對公眾參與有效機制欠缺這一痛點，一方面應加大政府政務公開的力度。政務信息應具有針對性和實效性，如針對性地公布一些與公眾切身利益相關的公務信息，如教育政策、社會保障、就業(yè)導向、市政規(guī)劃等，鼓勵公眾積極參與社會治理。另一方面應不斷加強程序性法律建設，規(guī)范公眾參與流程。由于公眾在參與社會治理過程中缺乏規(guī)范性實施細則，因此，有必要結合公眾參與社會治理的實踐現狀，針對性地出臺相關法律法規(guī)或指導意見，如對公眾參與社會治理的適用范圍、具體流程、參與時效等作出明確規(guī)定，確保公眾參與社會治理的每個環(huán)節(jié)都有序可循、有規(guī)可依。

（四）激發(fā)基層活力，拓寬公眾參與渠道。習近平總書記指出：“要鼓勵基層大膽創(chuàng)新、大膽探索，及時對基層創(chuàng)造的行之有效的治理理念、治理方式、治理手段進行總結和提煉?！保?］將滿足人民對美好生活的新期待與社會治理有機結合起來。一方面，應拓寬公眾參與社會治理范圍。如拓寬公眾聽證會、論證會范圍，讓公眾實時地參與討論和解決社會熱點問題，真正地參與到社會政策制定的過程中來。另一方面，應不斷激發(fā)基層活力，提高公眾監(jiān)督公共權力的成效。公眾對公共權力機關的有效監(jiān)督，既可以防止權力損害公眾的切身利益，又可以使公眾在監(jiān)督權力的過程中提高自身參與能力?；诖?，政府應健全公眾監(jiān)督機制，確保公眾監(jiān)督有效落實。此外，大數據、云計算、人工智能等技術手段為公眾參與社會治理智能化也提供了技術可操作性以及路徑實現的可能性。

人民性作為馬克思人民主體性與中國特色社會主義實踐理路下的理論繼承，作為馬克思人民參與社會治理的核心維度，時至今日依然具有其適用性和實效性。中國特色社會主義治理體系的本質屬性是人民利益至上，通過引導公眾積極參與到社會治理當中來，推進中國特色“社會治理共同體”的建構，才能發(fā)揮社會治理最大效能，真正地實現群眾智慧取之于民用之于民。