赫英斌
(東北石油大學(xué),黑龍江 大慶 163318)
貧困治理是新中國(guó)成立以來(lái)始終致力解決的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。從土地革命,到生產(chǎn)合作社,再到人民公社化等,應(yīng)該說(shuō)在一定程度上起到了減貧的效果,但由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下生產(chǎn)效率低下、工農(nóng)“剪刀差”日益擴(kuò)大、自然災(zāi)害頻發(fā),以及“文化大革命”等因素的影響,我國(guó)貧困人口依然很多。以黨的十一屆三中全會(huì)為契機(jī),改革開(kāi)放以來(lái),充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì),消除貧困,改善民生。尤其是黨的十八大以來(lái),在全面建成小康社會(huì)的大背景下,我們黨圍繞精準(zhǔn)扶貧、脫貧攻堅(jiān)等國(guó)家戰(zhàn)略,走出了一條具有中國(guó)特色的貧困治理之路,國(guó)家減貧取得重大成就的同時(shí),也為世界貧困治理提供了中國(guó)智慧。
1.體制轉(zhuǎn)變與普遍救濟(jì)式貧困治理(1978—1985)
1978年以前,中國(guó)貧困狀況呈現(xiàn)出規(guī)模大、程度深、人數(shù)多等顯著特點(diǎn),究其原因:主要集中于落后的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制。1978年改革開(kāi)放后,中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制逐漸向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型,成為了解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力、推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要途徑。尤其是在安徽鳳陽(yáng)小崗村率先實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的標(biāo)志,打破了農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格,有效地緩解了工農(nóng)“剪刀差”,極大活躍了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性和主動(dòng)性,推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面快速發(fā)展,從而提高了農(nóng)村的勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)民的收入水平,初步緩解了農(nóng)村嚴(yán)峻的貧困狀況。因此,體制的轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈?guó)貧困治理打開(kāi)了一條出路。
這一時(shí)期國(guó)家在貧困治理方面提出了一些新的舉措,如對(duì)老少邊窮地區(qū)設(shè)立專門財(cái)政發(fā)展基金給予支持;對(duì)貧困地區(qū)采取“以工代賑”的方式推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);對(duì)連片貧困區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)幫扶等。從以上具體貧困治理舉措中我們可以看出,這一時(shí)期國(guó)家的貧困治理目標(biāo)主要集中于普遍貧困的農(nóng)村地區(qū),采取的方式主要是直接“輸血式”的資金扶持。因此,該階段國(guó)家貧困治理呈現(xiàn)出的顯著特點(diǎn)就是普遍救濟(jì)性。截至1985年底,農(nóng)村絕對(duì)貧困人口數(shù)量由1978年的2.5億減少到1.25億。
2.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與區(qū)域開(kāi)發(fā)式貧困治理(1986—2011)
20世紀(jì)80年代中期以后,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革不斷推進(jìn),中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸邁入高速增長(zhǎng)階段,“效率優(yōu)先、兼顧公平”的主導(dǎo)原則,逐步拉開(kāi)了中國(guó)區(qū)域、城鄉(xiāng)和工農(nóng)之間發(fā)展的差距,呈現(xiàn)出東中西部地區(qū)發(fā)展分散、城鄉(xiāng)貧富差距拉大、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)被嚴(yán)重沖擊的態(tài)勢(shì),農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的邊際效益明顯遞減,中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的收益再難以普遍惠及廣大農(nóng)村的貧困地區(qū)和貧困人口。針對(duì)我國(guó)貧困狀況由原來(lái)的普遍整體性變?yōu)閺?fù)雜區(qū)域性的實(shí)際特點(diǎn),我國(guó)正式開(kāi)啟了大規(guī)模的區(qū)域開(kāi)發(fā)式貧困治理計(jì)劃,并將扶貧開(kāi)發(fā)作為“七五”和“八五”國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
所謂區(qū)域開(kāi)發(fā)式貧困治理是相對(duì)上一階段普遍救濟(jì)式治理而言的,其實(shí)質(zhì)在于國(guó)家社會(huì)提供幫扶與貧困人口自主脫貧相結(jié)合,如利用貧困地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā),改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)條件,培養(yǎng)貧困人口的自我發(fā)展能力,提升貧困地區(qū)的生產(chǎn)效益,推動(dòng)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,從而達(dá)到擺脫貧困的目的。但這一時(shí)期開(kāi)發(fā)式貧困治理的特色在于,其治理定位由整體切換到了指定區(qū)域,如1986年,我國(guó)首次劃定331個(gè)貧困縣為重點(diǎn)幫扶區(qū)域;1994年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》又將貧困縣的數(shù)量調(diào)整為592個(gè),扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略由“面”轉(zhuǎn)向了“點(diǎn)”,進(jìn)一步強(qiáng)化了國(guó)家貧困治理的力度。截至2000年,中國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口數(shù)量銳減到3 200萬(wàn)人。從數(shù)字上看,大規(guī)模區(qū)域開(kāi)發(fā)式貧困治理政策的實(shí)施,使得我國(guó)區(qū)域貧困問(wèn)題,尤其是貧困地區(qū)的溫飽問(wèn)題得到了一定程度的緩解,但改革開(kāi)放后生產(chǎn)要素區(qū)域分配差異導(dǎo)致的城鄉(xiāng)、區(qū)域間的發(fā)展不平衡依然十分明顯,資源貧瘠、發(fā)展滯后的西部地區(qū)成為了貧困的重災(zāi)區(qū)。為此2001年我國(guó)出臺(tái)了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010)》,提出了實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。隨后,2006年全面取消在我國(guó)沿襲兩千年之久的農(nóng)業(yè)稅;2007年農(nóng)村全面實(shí)行九年制義務(wù)教育;2011年提高貧困線標(biāo)準(zhǔn)等。尤其是2011年,我國(guó)出臺(tái)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020)》,將貧困治理重點(diǎn)轉(zhuǎn)向集中連片特困區(qū)域,進(jìn)入貧困治理的片區(qū)攻堅(jiān)階段。
3.全面小康與精準(zhǔn)扶貧式貧困治理(2012至今)
經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放四十年的努力,隨著各項(xiàng)貧困治理政策性的不斷投入,我國(guó)一般性貧困問(wèn)題已經(jīng)得到了相當(dāng)程度的解決,只剩下最難脫貧的幾千萬(wàn)人口,這也是我國(guó)貧困治理面臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn):其中一部分是由于自身各種特殊原因缺乏自我脫貧能力的人,即所謂“頑固性”貧困問(wèn)題;另一部分則是長(zhǎng)期以來(lái)“等、要、靠”而喪失自我脫貧意志的人,即所謂“貧困陷阱”問(wèn)題。針對(duì)這種現(xiàn)實(shí),十八大后,習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“小康路上一個(gè)也不能落下”。為此,我國(guó)的貧困治理戰(zhàn)略在此階段,就瞄準(zhǔn)了個(gè)人的全面脫貧,精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧就成為了我國(guó)貧困治理的重中之重。
黨的十九大再次清晰地規(guī)劃了精準(zhǔn)扶貧式貧困治理的兩步走戰(zhàn)略:第一步,確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區(qū)域性整體貧困,做到真脫貧、脫真貧,讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國(guó)一道進(jìn)入全面小康;第二步,實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,解決好長(zhǎng)期積累下的“三農(nóng)”問(wèn)題,讓農(nóng)村地區(qū)與全國(guó)一道進(jìn)入現(xiàn)代化。
中國(guó)貧困治理,伴隨著人民生活從總體小康到全面建設(shè)小康社會(huì),再到全面建成小康的發(fā)展??v觀中國(guó)貧困治理的發(fā)展歷程,政策支持從宏觀到微觀、從整體到區(qū)域,實(shí)踐效果從貧困人口數(shù)量減少到貧困爆發(fā)率降低,逐步推動(dòng)了中國(guó)特色貧困治理體系的形成,也為中國(guó)成功解決貧困難題積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。
1.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),把握貧困治理的正確方向
我國(guó)貧困治理是建立在中國(guó)特色社會(huì)主義制度基礎(chǔ)上的,其戰(zhàn)略的逐步實(shí)施體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)的正確方向。第一,我國(guó)貧困治理的實(shí)踐經(jīng)歷了從中央總體統(tǒng)籌,到區(qū)域全權(quán)負(fù)責(zé),再到市縣自抓落實(shí)的發(fā)展過(guò)程。但在每一環(huán)節(jié),黨中央始終是中國(guó)貧困治理戰(zhàn)略的制定者和統(tǒng)籌者,針對(duì)不同時(shí)期貧困治理的要點(diǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確定位,針對(duì)不同階段面臨的具體問(wèn)題提出明確解決方案。第二,貧困治理是造福于民的一項(xiàng)長(zhǎng)期事業(yè),共產(chǎn)黨人理應(yīng)義不容辭地?fù)?dān)當(dāng)起領(lǐng)導(dǎo)者、布局者的重任。中國(guó)的貧困治理是緊跟著時(shí)代發(fā)展的步伐向前發(fā)展的,共產(chǎn)黨人為了消除貧困、改善民生付出了艱辛努力,尤其黨的十八大以來(lái),我們的黨更是從新時(shí)代發(fā)展面臨的諸多機(jī)遇和挑戰(zhàn)中,抵御風(fēng)險(xiǎn),砥礪前行,設(shè)計(jì)出更加符合時(shí)代特征的精準(zhǔn)、可行的貧困治理戰(zhàn)略。第三,堅(jiān)持共同富裕是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行貧困治理的基本原則。在貧困治理的進(jìn)程中,我們黨十分重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)貧困治理的實(shí)際效用,其內(nèi)在邏輯就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果要惠及更廣大人民群眾,尤其注重貧困人口的共享性,貧困治理實(shí)際上就是對(duì)共同富裕的映射。
2.以人民為中心,確保貧困治理的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)
貧困治理,目的是滿足人民群眾的根本利益需求,途徑是發(fā)揮人民群眾的主觀能動(dòng)作用。第一,以人民為中心的貧困治理理念,體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)人民群眾切身利益的真切關(guān)注。改革開(kāi)放四十年中國(guó)貧困治理的進(jìn)程中,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從來(lái)都不是最終目標(biāo),只是推動(dòng)減貧脫貧的物質(zhì)基礎(chǔ),黨和國(guó)家衡量治理成效的重要標(biāo)準(zhǔn)之一,而其最終目標(biāo)是貧困人口的滿意度和幸福感。第二,注重人民群眾的主體力量。20世紀(jì)80年代中期,中國(guó)一直采取國(guó)家和政府“輸血”的救濟(jì)方法進(jìn)行貧困治理,把解決貧困問(wèn)題看作是政府單方面的事業(yè),而將貧困人口本身置于從屬地位,這種長(zhǎng)期角色替代的方式助長(zhǎng)了貧困對(duì)象“等、要、靠”的依賴思想,忽視了其自我能力的發(fā)展。1986年,大規(guī)模的開(kāi)發(fā)式貧困治理戰(zhàn)略的實(shí)施,實(shí)現(xiàn)了貧困治理模式從“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變,黨和國(guó)家把貧困治理的著力點(diǎn)放在了提升貧困群眾自我脫貧能力上來(lái),為貧困群眾提供更多的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì),幫助其實(shí)現(xiàn)生活穩(wěn)定、發(fā)展生產(chǎn)的內(nèi)心愿望。
3.機(jī)制體制創(chuàng)新,保障貧困治理的有序開(kāi)展
中國(guó)貧困治理領(lǐng)域深化改革的舉措著重體現(xiàn)在機(jī)制體制的不斷創(chuàng)新。機(jī)制體制的創(chuàng)新是中國(guó)貧困治理順利進(jìn)行的有效保障,同時(shí),機(jī)制體制的合理匹配也為社會(huì)資源的公平分配實(shí)現(xiàn)快速脫貧提供了必要前提。比如,在改革開(kāi)放初期家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣,極大程度的解放和發(fā)展了當(dāng)時(shí)的農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力,基本解決了長(zhǎng)期困擾農(nóng)村發(fā)展的商品短缺難題和農(nóng)民溫飽問(wèn)題;再如,進(jìn)入21世紀(jì)后,逐步消除了城鄉(xiāng)二元戶籍制度的壁壘,使大量束縛在土地上的剩余勞動(dòng)力以進(jìn)城務(wù)工的方式成為了城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的主體,釋放了社會(huì)活力,增加了農(nóng)民收入,推動(dòng)了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。駐村入戶扶貧制度,貧困治理向村級(jí)推進(jìn)以后,各省普遍建立駐村工作隊(duì)制度,即為每個(gè)貧困戶指定幫扶責(zé)任人,同時(shí)把這一做法作為培養(yǎng)鍛煉青年干部的一個(gè)重要渠道。
4.定位循序漸進(jìn),推動(dòng)貧困治理的層層落實(shí)
縱觀改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)貧困治理歷程可以發(fā)現(xiàn),我國(guó)貧困治理經(jīng)歷了從體制改革下的普遍救濟(jì),到經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期的區(qū)域開(kāi)發(fā),再到全面建成小康社會(huì)目標(biāo)下的精準(zhǔn)扶貧三個(gè)階段,可以說(shuō),這是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。所謂循序漸進(jìn),就是指處于不同的發(fā)展階段,黨和國(guó)家會(huì)根據(jù)不同時(shí)期的國(guó)情、區(qū)情和民情,體現(xiàn)有所差異的目標(biāo)導(dǎo)向和價(jià)值特點(diǎn),對(duì)貧困治理的目標(biāo)進(jìn)行瞄準(zhǔn)性的定位,其目的就是為了實(shí)現(xiàn)日積月累的社會(huì)財(cái)富能夠?yàn)槲覈?guó)貧困問(wèn)題的解決提供最有價(jià)值的保障。這種定位包括兩個(gè)方面:一是對(duì)貧困對(duì)象的瞄準(zhǔn),一是治理資金的瞄準(zhǔn)。準(zhǔn)確的定位貧困對(duì)象、合理的管理治理資金,同樣是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。循序漸進(jìn)能夠更精確地聚焦到真正貧困的人口,也能更好地匹配人力、物力、財(cái)力等各種社會(huì)資源,從而有效避免貧困治理過(guò)程中可能出現(xiàn)的社會(huì)財(cái)富浪費(fèi)和問(wèn)題解決失效等現(xiàn)象。
進(jìn)入全面建成小康社會(huì)決勝期,中國(guó)貧困治理也進(jìn)入攻堅(jiān)階段,在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下,堅(jiān)持以人民為中心的治理理念,精準(zhǔn)定位貧困群眾,不斷創(chuàng)新貧困治理的機(jī)制體制,到2020年底,脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的順利完成,為全面建成小康社會(huì)和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)奠定了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。但貧困是一個(gè)相對(duì)的概念,全面建成小康社會(huì)后,相對(duì)貧困的治理問(wèn)題又將浮出水面,成為黨和國(guó)家下一階段貧困治理的重心。
改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)政府在農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)方面進(jìn)行了大量的探索,取得了一定的成績(jī)。然而,受國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、社會(huì)發(fā)展階段,尤其是城鄉(xiāng)二元體制的制約,農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。但隨著時(shí)代的不斷進(jìn)步和社會(huì)的快速發(fā)展,我們也深刻認(rèn)識(shí)到,農(nóng)村社會(huì)保障是國(guó)家社會(huì)保障體系中不可或缺的一項(xiàng)重要內(nèi)容,社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力提升的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。農(nóng)村社會(huì)保障制度有助于推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力合理化流通、農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng);有利于增加農(nóng)民的實(shí)際收入,提升農(nóng)民的生活質(zhì)量;有益于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,維護(hù)農(nóng)村社會(huì)形勢(shì)穩(wěn)定,等等。因此,在2020年全面建成小康社會(huì)后,面對(duì)新的貧困治理問(wèn)題,我們有必要以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘為突破口,加快社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化建設(shè),增強(qiáng)農(nóng)村內(nèi)生的社會(huì)保障兜底能力。首先,強(qiáng)化規(guī)模化經(jīng)營(yíng)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧的可持續(xù)性。目前農(nóng)村零碎的產(chǎn)業(yè)扶貧格局難以抵御重大市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),形成較大的經(jīng)濟(jì)效益,而規(guī)?;?jīng)營(yíng)能夠有力聚集區(qū)域品牌效應(yīng),提升貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。這就需要不斷創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)?;?jīng)營(yíng)的發(fā)展思路,確保其長(zhǎng)效機(jī)制,以備在未來(lái)貧困治理過(guò)程中,使其自身能夠生產(chǎn)出足夠的社會(huì)財(cái)富作為解決相對(duì)貧困問(wèn)題的主要資源。其次,繼續(xù)推行貧困人口兜底機(jī)制的科學(xué)化設(shè)計(jì)。目前,國(guó)家已建立起貧困人口的社會(huì)安全網(wǎng),但城鄉(xiāng)之間的兜底保障依然存在很大差距,如農(nóng)村貧困人口的兜底強(qiáng)度不足、制度體系上也過(guò)于碎片化、致貧的可能性依然存在等。因此,貧困人口兜底機(jī)制的設(shè)計(jì)要應(yīng)對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口的實(shí)際需求,科學(xué)規(guī)劃、合理運(yùn)作。最后,突破城鄉(xiāng)社會(huì)保障二元化的重點(diǎn)應(yīng)放在教育和醫(yī)療上。目前農(nóng)村家庭致貧的主要原因在于學(xué)、病兩個(gè)方面,因此,推進(jìn)社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化就要將貧困治理的重點(diǎn)放在教育投入、醫(yī)療服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量均等化方面,更多更廣的惠及相對(duì)貧困人口。