“雙一流”建設：歷史邏輯、現(xiàn)實訴求與價值選擇
——基于公平與效率的視角

向亞雯

(1.湖北民族大學 教育學院，湖北 恩施 445000；2.廈門大學 教育研究院，福建 廈門 361005)

弗朗西斯·C·福勒指出，“觀念、信念和價值鑄就人們界定教育政策問題的方式，也制約著人們解決教育問題的途徑和能力”[1]。如果忽視政策背后的價值選擇，我們將無法深刻理解政策。要真正理解政策背后所蘊含的價值理念，離不開對政策的歷史邏輯和現(xiàn)實問題的深入分析，還需要考慮我國社會、政治和經濟對政策的可能影響。“雙一流”建設是基于國家戰(zhàn)略發(fā)展需要，希望以政策性激勵機制引導高校實現(xiàn)跨越式發(fā)展的一項舉措，其不均衡的資源配置方式必然會引起公平與效率的價值沖突?！爸攸c建設”政策是“雙一流”建設的繼承基礎，本研究考察“重點建設”政策的歷史演進邏輯，并結合“雙一流”建設所面臨的現(xiàn)實訴求，在歷史與現(xiàn)實基礎上，總結“雙一流”建設需要在公平與效率之間做出的價值判斷和選擇。

一、“雙一流”建設的歷史邏輯

“雙一流”建設從本質上來說，可以看作是我國在高等教育財政困境下的“重點建設”政策選擇，“重點建設”政策某種程度上是“雙一流”建設的邏輯起點和繼承基礎。我國“重點建設”政策可追溯到建國之初的“重點大學”政策，經過幾十年發(fā)展，其歷史演進邏輯呈現(xiàn)出如下特點。

(一)建設初期堅持效率優(yōu)先、服務國家戰(zhàn)略

1954年，當時的高等教育部出臺《關于重點高等學校和專家工作范圍的決議》，明確指出建設重點高校是為了“學習蘇聯(lián)先進經驗”，以便于及時總結推廣經驗，從而帶動其他學校共同發(fā)展。[2]362這一時期進行重點學校建設無疑是想通過集中稀缺教育資源建設示范性高校，以此達到以點帶面、促進高等教育全面發(fā)展的目的，體現(xiàn)了效率優(yōu)先的重點建設邏輯。1978年，國務院轉發(fā)《教育部關于恢復和辦好全國重點高等學校的報告》，充分肯定了建設重點高校的必要性，認為通過恢復和辦好重點高校，可以迅速提高整個高等教育的水平。[2]1596進行重點高校建設成為當時解決人才培養(yǎng)問題、提高教育質量的一種選擇，突出了效率優(yōu)先的原則。

80年代早期，考慮到當時進行重點建設面臨經費方面力不從心的問題，1984年教育部、國家計委意識到重點高校建設數(shù)量“宜窄”，出臺《關于將10所高等院校列入國家重點建設項目的請示報告》，將北京大學等10所高等院校進行重點建設，并將其列為國民經濟發(fā)展戰(zhàn)略重點的一項重要措施。[2]21651987年原國家教委啟動重點學科評選，這也是首次將重點建設的對象聚焦在學科上，學科建設在高校中的地位由此得到重視，而真正取得顯著成效的是后來影響深遠的“211工程”和“985工程”。

90年代，為了回應“科技興國”戰(zhàn)略的需求，我國必須加強高等教育建設，但時間和經濟上的限制使得面面俱到的建設不可能實現(xiàn)，因此重點高校建設成為歷史的必然選擇?！?11工程”和“985工程”由此應運而生，“211工程”旨在解決高層次人才培養(yǎng)、經濟社會發(fā)展重大科技問題，使若干所高等學校和部分重點學科點達到或接近世界先進水平。[2]3531“985工程”在“211工程”基礎上進一步提升目標，明確提出要創(chuàng)建若干所具有世界先進水平的一流大學和一批一流學科。[3]由此可見，“211工程”和“985工程”與“雙一流”的建設目標已呈現(xiàn)出高度相似性，統(tǒng)一于服務國家戰(zhàn)略需求。

(二)政策性賦予帶來的身份固化與路徑依賴

我國不同層次和類型的高等學校主要是基于政策性賦予而形成的，政府通過分配資源、賦予身份和權利等方式引導高校分層分類發(fā)展，“重點建設”政策可以視為重要手段之一，重點建設高校不僅可以獲得國家財政額外支持，其政府賦予的重點身份也在吸引生源、增強社會認同和影響力等方面發(fā)揮了重要作用?！半p一流”建設之前，所有重點大學均是由黨中央、國務院指定的，由政府確定入選高校，客觀上讓其他高校失去了公平競爭的機會。80年代后期開始進行的重點學科建設雖然一定程度上是國家行政權力與專家學者評定相結合的嘗試，但是由于與后來的“211工程”和“985工程”結合緊密，國家行政權力的影響依然不容小覷。

在制度設計上，“重點建設”各工程項目均延續(xù)了計劃經濟體制下的資源配置思路，即政府強制性資源配置模式?！爸攸c建設”政策通過政府定位賦予大學身份，將大學身份定位為“重點大學”“985”“211”等。[4]這種政府主導下形成的大學身份通過媒體和輿論的不斷強化得到認同和鞏固，而通過人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務獲得的自然屬性身份則逐漸被弱化。而高校一旦擁有了“重點建設”的身份就與其他普通高校區(qū)分開來，更容易取得各方面的關注與支持?！爸攸c建設”政策的一個顯著特征，就是按照政府定位賦予大學的身份來決定資源配置，而這種政策賦予性身份又是相對固化的，沒有績效標準、缺乏競爭機制和動態(tài)流動。顯然，這不利于激發(fā)高等教育發(fā)展的活力。身份固化帶來的是教育不公平，因為教育資源配置不是績效標準下的機會均等而只是取決于既有身份。

身份固化還帶來了高校在發(fā)展中的路徑依賴問題，從而進一步制約效率的提升。路徑依賴概念本身來源于生物學，后來被廣泛應用于經濟學研究中，尤以諾斯等人的制度變遷路徑依賴理論影響最大。該理論強調事物一旦進入某一路徑，就可能對這種路徑產生依賴，并在以后的發(fā)展中得到不斷的自我強化。雖然我國早在20世紀80年代就提出“擴大高校自主權”，幾十年以來高校的自主權也在不斷擴大。但總體而言我國高校對政府的依附性較強，高校必須接受主管部門管理，政府通過撥款、評估等方式實現(xiàn)對高校的管理?！爸攸c建設”政策最重要的手段就是撥款，通過設置綜合定額加專項補助方式完成資源分配，而獲得更多資源的高校在發(fā)展中的優(yōu)勢不斷得到強化，使得它們更加依賴于其固有身份帶來的既得利益。雖然“重點建設”政策不斷“升級”，但是新政策依然會受到前政策的影響和約束，利益在某種程度上也因身份實現(xiàn)了傳承。這種機制一旦形成，既得利益高校會力求鞏固現(xiàn)有政策，而不會致力于改革創(chuàng)新、提升效率，政策激勵和刺激的初衷難以為繼。

(三)在公平與效率的博弈中政策不斷“推陳出新”

1954年我國首次決定重點建設中國人民大學、北京大學、清華大學等6所高校。[2]3621959年中共中央進一步將重點學校數(shù)量確定為16所(含前面指定的6所)。[2]9021960年重點高校的數(shù)量增加至64所，1963年繼續(xù)增加至67所。[5]由此可見，除“文化大革命”時期，重點大學數(shù)量從新中國成立后便不斷增加。1978恢復高考后，“重點大學”政策也隨之重啟，第一批全國重點高校數(shù)量最終確定為88所，約占當時全國405所高等學校總數(shù)的22%，并先后認定了99所重點高校。[2]1597雖然這一時期 “重點大學”建設初衷體現(xiàn)效率優(yōu)先，想通過提高部分高校水平來帶動整體水平提升，但由于“重點大學”更多的只是榮譽上的獎勵，沒有與財政撥款產生直接關系，加之隨著“重點大學”數(shù)量的不斷增加，效率優(yōu)先的建設目標基本難以實現(xiàn)。

到了80年代中期，接近全國高校數(shù)四分之一的重點大學讓“重點建設”變得力不從心，加之“項目”、“工程”等理念引入高等教育領域，使得“重點建設”政策被視為一個投入產出的經濟系統(tǒng)，隨后的“重中之重”政策更是將這一理念付諸行動。在確定數(shù)量時，“重中之重”真正體現(xiàn)了效率優(yōu)先，建設數(shù)量縮小到6所，后來增加到10所，“七五”期間中央財政對其中7所增加5億元投入，而1982年全國高等教育經費僅為33.38億元。[6]進入90年代，鄧小平同志在經濟領域提出的“兼顧公平”理念也影響到高等教育領域，“211工程”可以說是兼顧公平與效率的體現(xiàn)。從數(shù)量上來看，要集中力量辦好100所左右重點大學和一批重點學科、專業(yè)；從學校的地理布局來看，基本上實現(xiàn)各省至少有1所“211”學校?！?11工程”雖然一開始提“百所”，但實際上建設數(shù)量也是逐步增加的，實施以來累計有112所高校入圍。 與“211工程”兼顧公平不同，“985工程”投資力度更大也更為集中，體現(xiàn)了效率優(yōu)先原則，其建設高校數(shù)量嚴格控制，由2所至9所，繼而12所、29所、34所和39所。

綜上，“重點建設”政策初期體現(xiàn)了效率優(yōu)先原則，但在實施過程中由于其身份固化缺乏競爭，往往制約了建設效率。后來出于公平和平衡各方利益的考慮，其資助高校數(shù)量不斷增多，資助力度不斷減弱，最終與效率優(yōu)先的建設目標存在出入，于是就有新的政策項目出現(xiàn)，“重點建設”政策不斷“推陳出新”。

二、“雙一流”建設的現(xiàn)實訴求

與以往的“重點建設”政策不同，“雙一流”建設面臨新的問題和訴求，進入普及化階段后，人們對于多樣化的優(yōu)質高等教育的需求成為高等教育公平和效率的重要內容。

(一)教育多樣性訴求

教育既要為社會發(fā)展服務，也需要為個人的自身發(fā)展服務，也可以理解為個人價值和社會價值的辯證統(tǒng)一。任何一項教育政策，都必須以此作為價值基礎?！半p一流”建設的根本任務是立德樹人，人才培養(yǎng)必須成為一切工作的出發(fā)點和落腳點，因此政策施行過程中必須充分考慮個人的發(fā)展訴求，為每個學生提供最優(yōu)發(fā)展的最大可能性。由于個體具有內在差異性，這種差異性主要表現(xiàn)在天分和興趣方面，因此要實現(xiàn)個體的最大可能性意味著需要為不同資質的學生提供多樣化的選擇機會，正如柏拉圖所強調的那樣，只有在機會與才能匹配時，公平才可能得到最充分的體現(xiàn)。公平的實質是區(qū)別對待不同的人，可以認為差別性教育公平是教育公平的核心訴求。[7]這就要求在進行教育資源分配時應充分考慮教育公平的這種差別性原則，建立高等教育的多元體系，按照學生的資質差異提供高等教育資源，為每個學生提供平等的適合自身發(fā)展的高等教育機會。

(二)教育機會向教育質量的訴求轉向

效率是經濟學概念，是指社會能從其稀缺資源中得到最多東西的特性。[8]可以進一步理解為以有限的資源投入獲得最大收益。高等教育領域的效率概念基本等同于經濟領域，指的是將有限的高等教育資源進行有效配置，以獲得高等教育數(shù)量和質量上的收益最大化。高等教育效率的實現(xiàn)往往與政策既定目標達成度相關，具有歷史性和階段性的特點。“211工程”和“985工程”實施初期，我國高等教育正處于向大眾化階段過渡的時期，尤其在1999年實施擴招政策以后，為了解決人們日益增長的對高等教育機會的需求和高等教育資源有效供給不足之間的矛盾，在高等教育效率方面必須注重提升數(shù)量和擴張規(guī)模，為更多的適齡青年提供高等教育機會，這也是一種必然的歷史選擇。這一階段我國高等教育主要是以增加招生數(shù)量、擴大辦學規(guī)模、提升辦學層次、增加學科專業(yè)設置等以數(shù)量增長為主的外延式發(fā)展模式，因此衡量高等教育效率往往以是否實現(xiàn)了規(guī)模和數(shù)量的擴張作為衡量標準，“211工程”初期學校入選與合并、共建等規(guī)模擴張的改革措施掛鉤也印證了這一點。

規(guī)模和數(shù)量和擴張短時間內使更多的人獲得接受高等教育的機會，縮短了我國高等教育大眾化向普及化發(fā)展的進程。教育部2021年3月1日發(fā)布的全國教育事業(yè)統(tǒng)計主要結果顯示，2020年我國高等教育毛入學率已達54.4%。[9]這意味著我國已經進入高等教育普及化階段，人們不僅希望接受更多的高等教育，也希望接受更好的高等教育。這是我國社會主要矛盾即“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”在高等教育領域的具體表現(xiàn)，人們對于高等教育的需求已經從過去的教育機會轉向教育質量方面。因此，與過去高等教育效率旨在擴大高等教育機會有所不同，我國高等教育效率的目標已經發(fā)生了轉向，即從過去增加高等教育機會到如今提升質量上。雖然目前我國部分大學與世界一流大學的差距縮小了，但是還遠遠不能滿足大眾對于優(yōu)質高等教育資源的渴求。相較于高等教育強國，我國優(yōu)質高等教育資源仍然有限。據2021年英國泰晤士報世界大學排行榜統(tǒng)計，在排名前200高校中，我國共有13所(大陸7所，香港5所，臺灣1所)入圍，而美國、英國和德國入圍高校數(shù)量分別是59所、29所和21所。[10]與我國龐大的適齡人群相比，優(yōu)質高等教育資源還遠遠沒有滿足內需。越來越多的人選擇出國留學，根據教育部網站統(tǒng)計，目前我國已成為全球最大留學生輸出國。因此，在當下歷史階段，提升高等教育質量水平是建設我國優(yōu)質高等教育資源的唯一途徑，也是提高高等教育效率的根本目標。

三、 “雙一流”建設中公平與效率的價值選擇

“雙一流”建設面臨公平與效率的價值判斷和選擇，必須理清應堅持什么樣的公平、如何處理公平與效率的關系等問題。只有弄清這些問題，才能更好地建設“雙一流”。

(一)堅持差別性教育公平

教育資源尤其是優(yōu)質教育資源是相對稀缺的，對于發(fā)展中國家更是如此，因此國家在進行資源配置時不可能完全平等，這既是國情決定也是差別性教育公平的體現(xiàn)。因為在高等教育實踐中，絕對的教育公平是不可能實現(xiàn)的，它只是人們的一種理想追求。教育公平應該是相對的，因時、因人、因地有所不同，它不是均等主義的公平，它的基礎應該是差別和分化，并沒有普適的客觀標準。但在現(xiàn)實條件下，差別性教育公平必須保證絕大多數(shù)主體的公平，保證能力條件下而不是身份、地位和等級等條件下的機會均等。

根據教育部的統(tǒng)計，截至2019年8月，我國現(xiàn)有普通高等學校2663所，[9]已經形成了類型豐富、層次多元的高等教育系統(tǒng)。如果國家只把優(yōu)質教育資源投放到研究型大學，其他類型高校將會失去能力條件下的機會均等，它們會不斷嘗試，努力將自己擠進研究型大學行列，以爭取到資源配置中的機會均等，“更名熱”和“升格熱”即是例證。長此以往將導致高校的同質化發(fā)展，不僅造成教育資源冗余，而且導致培養(yǎng)的人才不適應多元化市場需求，造成效率低下。而千校一面、沒有特色的高等教育體系也會讓高等教育公平失去生存的土壤，最終也會損害高等教育公平。只有“高等院校各具特色，而不是被呆板地納入一個大而統(tǒng)的體系，高等教育就能夠更有效地體現(xiàn)公平精神?！盵11]292現(xiàn)在的雙一流建設主要集中在學術型大學，只有將“雙一流”建設泛化到不同類型的高校，提供適應不同學生身心發(fā)展需要的多樣化的高等教育，才能實現(xiàn)真正的高等教育公平。因此，為了實現(xiàn)差別性教育公平，需要建設不同類型的“雙一流”。

目前，我國高校類型的差異直接影響著高等教育資源分配的傾向性，從2017年國家政策性教育經費收入來看，普通高等本科學校收入5488.27億元，其中央屬普通高等本科學校收入2164.43億元，地方普通高等本科學校收入3323.84億元；普通高職高專學校收入1310.67億元，其中央屬普通高職高專學校收入23.67億元，地方普通高職高專學校收入1287.00億元①。由此可以看出，普通高職高專學校的國家政策性教育經費收入僅為普通本科學校的23.88%，其中央屬普通高職高專學校比地方普通高職高專學校收入更是差了53倍之多。因此，不僅需要加大對高職高專的投入，更應該對部分高職高專學校進行重點建設，使它們也進入到“雙一流”建設名單，從而帶動其他高職高專學校，使各類大學都有自己的排頭兵。而如何依據不同類型高校的質量效益來確定資源分配的合理流向，是建設不同類型“雙一流”的關鍵。不同類型高校的質量效益應如何衡量，又是建設不同類型“雙一流”的難點。

(二)堅持高質量教育公平

在精英化高等教育階段，接受高等教育是少數(shù)人的特權，因此人們追求的是高等教育的機會公平；在大眾化高等教育尤其是普及化高等教育階段，隨著教育機會的擴大，接受高等教育成了大多數(shù)人甚至是所有人的權利，人們越來越傾向于追求高質量的高等教育公平?！半p一流”建設不僅承載著實現(xiàn)高等教育強國的歷史使命，更擔負著引領其他高校共同發(fā)展的任務，提升教育質量成為“雙一流”建設最核心、最急迫的任務，是解決高等教育結構、公平、制度等其他問題的前提和基礎。[12]因此，提升質量既是實現(xiàn)高質量公平的手段，也是提升高等教育效率的核心目標任務。自十八大明確提出“推動高等教育內涵式發(fā)展”以來，我國逐漸由外延式發(fā)展模式向內涵式發(fā)展模式進行轉變，提升質量成為高等教育實現(xiàn)內涵式發(fā)展的核心目標，關乎高等教育效率能否最終達成。

關于“雙一流”建設的質量標準，目前并沒有統(tǒng)一的標準和指標體系，也不應該有普適的標準。但是大學的本質是人才培養(yǎng)，所以教育質量最終應落實到人才培養(yǎng)質量上。教育質量標準應該是多元的，根據《教育大辭典》的解釋，教育質量既包括一般的基本質量要求，也包括具體的人才合格標準。前者體現(xiàn)了教育質量的統(tǒng)一性，后者體現(xiàn)了多樣性。《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法(暫行)》提出“注重培養(yǎng)學生社會責任感、法治意識、創(chuàng)新精神和實踐能力，人才培養(yǎng)質量得到社會高度認可?！边@是對雙一流建設的教育質量提出的統(tǒng)一性要求，但是社會轉型經濟發(fā)展不僅需要一定數(shù)量的研究高深學問的科學家，更需要大量的工程師、管理人員、技術人才和具有創(chuàng)新能力的大國工匠。人才合格的標準應該是多樣化的，因此，“雙一流”建設不僅要培養(yǎng)一流的學術型人才，更要培養(yǎng)一流的大國工匠。多元化質量標準是高等教育質量水平的重要內容。

(三)堅持公平與效率并重

經濟學上將效率與公平問題視為社會面臨的一種權衡取舍，效率強調“經濟蛋糕”的大小，而公平則涉及如何分割這塊蛋糕的問題。二者在政策制定和施行過程中可能會產生矛盾和沖突。但“就高等教育而言，任何重大事業(yè)的成功都是各種相互矛盾的價值觀念彼此妥協(xié)的結果”[11]284。公平和效率都有價值，任何顧此失彼的做法都可能造成高等教育領域的災難。所以當二者發(fā)生矛盾沖突時，就應該達成“妥協(xié)”，要在對立面所設定的極限之內尋求適合當前高等教育發(fā)展的平衡方案。教育公平與效率的關系與其說是非此即彼的兩難關系，或是不分彼此的統(tǒng)一關系，不如說是一種博弈關系更為合適。因為二者在高等教育實踐中發(fā)生沖突時，共同的目標是二者達成“妥協(xié)”的關鍵。

現(xiàn)階段我國是高等教育大國，但還不是高等教育強國，兩個一百年中國夢的實現(xiàn)需要高等教育的助力，因此，這一時期需要繼續(xù)發(fā)展一批一流大學和一流學科。從歷史來看，世界一流大學和學科往往經歷了相對漫長的發(fā)展階段，有較深厚的歷史和文化積淀；從現(xiàn)實來看，通過國家力量在相對較短時間內建成世界一流大學不再是個案，舉全國之力集中資源重點建設一批一流大學和學科也不失為一種戰(zhàn)略選擇，尤其對于后發(fā)外生型高等教育國家而言更是如此。我國集中優(yōu)質教育資源進行“雙一流”建設，正是體現(xiàn)了注重效率的原則。與此同時，隨著我國高等教育普及化階段的臨近，追求教育過程中的機會平等和更高的教育質量，正成為高等教育公平的主要表現(xiàn)形式。人們的需求從上大學到上好大學的改變，使得提升效率的核心內容從教育機會的擴大逐漸轉變?yōu)榻逃|量的提高。不管是教育公平還是效率，二者的出發(fā)點和落腳點都在教育質量上，可謂殊途而同歸。沒有質量的公平是低質量的公平，沒有質量的效率只能是低效率，提升教育質量成為二者共同的目標和實現(xiàn)路徑。因此，二者不存在先后主次關系，而應該是并重的關系，二者相互促進，互為因果。世界一流大學的發(fā)展歷程也說明只有在相對公平的環(huán)境下才更能激發(fā)高校內生動力，發(fā)揮資源分配的最大效益，國家的高等教育質量才能顯著提升，才可能建成世界一流大學。

注釋：

①數(shù)據來源：根據EPS數(shù)據平臺中國教育數(shù)據庫相關數(shù)據整理而成。