淺談長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系建設(shè)的完善
——以檢察機(jī)關(guān)開展長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)公益訴訟為視角

王曉京，陳夢(mèng)雪

(黃石市西塞山區(qū)人民檢察院，湖北 黃石 435002)

湖北省檢察機(jī)關(guān)從2018年6月開始部署開展“長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)公益訴訟專項(xiàng)行動(dòng)”。近一年的時(shí)間，湖北省檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮了生態(tài)保護(hù)公益訴訟在長(zhǎng)江大保護(hù)中的作用，共立案1472件，督促恢復(fù)治理被污染水域面積6.3萬余畝，關(guān)停、整治違法養(yǎng)殖場(chǎng)500余家，清理被非法占用的長(zhǎng)江干支流航道96.6公里，清除長(zhǎng)江干支流岸線固體廢物43萬噸，恢復(fù)被破壞林地面積1700余畝。①雖然檢察機(jī)關(guān)在長(zhǎng)江流域公益訴訟工作初步取得成效，長(zhǎng)江流域公益訴訟依據(jù)的水法規(guī)也已經(jīng)形成了較為完整的制度體系，但仍然存在法律規(guī)定之間協(xié)調(diào)性差、各責(zé)任主體之間權(quán)限劃分不明、缺乏流域整體性保護(hù)機(jī)制等急需解決的問題。本文以檢察機(jī)關(guān)開展長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)公益訴訟為視角，就完善長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系建設(shè)提出一些建議，為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域綠色健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。

一、長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系概述

從1988年，我國第一部規(guī)范長(zhǎng)江水事活動(dòng)的基本法《中華人民共和國水法》頒布實(shí)施以來，我國又先后制定頒布了《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國防洪法》和《中華人民共和國水土保持法》等，經(jīng)過三十多年的發(fā)展，我國的長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系已經(jīng)基本成型，為檢察機(jī)關(guān)在長(zhǎng)江流域開展公益訴訟工作奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

(一)長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系概念

長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系是指調(diào)整長(zhǎng)江流域水事活動(dòng)中社會(huì)關(guān)系的各項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章和其他具有法律約束力的規(guī)范性文件構(gòu)成的有機(jī)整體。

(二)長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系的分類

根據(jù)法律法規(guī)的效力位階的不同進(jìn)行劃分，我國長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系可以分為：由全國人大或者全國人大常委會(huì)制定的長(zhǎng)江流域法律；由國務(wù)院制定的長(zhǎng)江流域行政法規(guī)；由國務(wù)院各部門制定的長(zhǎng)江流域部門規(guī)章；由地方各級(jí)立法機(jī)關(guān)制定的長(zhǎng)江流域地方性法律法規(guī)。

根據(jù)法律法規(guī)內(nèi)容的不同進(jìn)行劃分，我國長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系可以分為：防洪減災(zāi)、水資源開發(fā)利用與保護(hù)、水污染防治、水生態(tài)保護(hù)、航運(yùn)管理等。

(三)我國的長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系

經(jīng)過三十多年的發(fā)展，我國已經(jīng)建立了基本符合長(zhǎng)江流域水情的水法規(guī)體系，讓長(zhǎng)江流域的公益訴訟檢察工作能夠有法可依、有章可循。具體包含以下幾個(gè)部分：

1、長(zhǎng)江流域法律：《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國防洪法》和《中華人民共和國水土保持法》“涉水四法”等。

2、長(zhǎng)江流域行政法規(guī)：《中華人民共和國防汛條例》《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》《長(zhǎng)江河道采砂條例》《中華人民共和國水文條例》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》等。

3、長(zhǎng)江流域部門規(guī)章：《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》《長(zhǎng)江流域大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查辦法》《長(zhǎng)江流域省際水事糾紛預(yù)防和處理實(shí)施辦法》《長(zhǎng)江水利委員會(huì)入河排污口監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》等。

4、長(zhǎng)江流域地方性法律法規(guī)：《湖北省河道采砂管理辦法》《湖北省河道管理實(shí)施辦法》《湖北省湖泊保護(hù)條例》等。

二、目前長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系建設(shè)存在的問題

我國已經(jīng)建立的較為完整的長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系，高度體現(xiàn)了新時(shí)期長(zhǎng)江治水思路，明確了長(zhǎng)江水利事業(yè)可持續(xù)發(fā)展方向，為檢察機(jī)關(guān)開展“長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)公益訴訟專項(xiàng)行動(dòng)”提供了法律依據(jù)。但是在看到立法成果的同時(shí)，也要清醒地看到目前長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系中仍然存在的一些問題，這些問題都將直接或者間接地影響到長(zhǎng)江流域公益訴訟工作的開展，如長(zhǎng)江水法規(guī)之間協(xié)調(diào)性差、各責(zé)任主體之間權(quán)限劃分不明、缺乏流域整體性保護(hù)機(jī)制等。

(一) 長(zhǎng)江水法規(guī)之間協(xié)調(diào)性差，存在重疊、交叉、沖突

從目前我國的長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系可以看出，不同效力位階、不同內(nèi)容的法律法規(guī)十分眾多，紛繁復(fù)雜。由于不同的長(zhǎng)江水法規(guī)的出臺(tái)背景、價(jià)值觀念、法律關(guān)系、核心內(nèi)容、制度體系是不同的，缺乏通盤考慮，必然導(dǎo)致協(xié)調(diào)性差，交叉重疊的事項(xiàng)授權(quán)不清、規(guī)定不明，實(shí)踐層面的法律沖突等諸多問題。例如對(duì)于在河道范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪建筑物，《水法》和《防洪法》分別規(guī)定了法律責(zé)任，《中華人民共和國水法》第六十五條第一款規(guī)定：“在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物，或者從事影響河勢(shì)穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動(dòng)的，由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責(zé)令停止違法行為，限期拆除違法建筑物、構(gòu)筑物，恢復(fù)原狀?！薄吨腥A人民共和國防洪法》第五十六條規(guī)定：“在河道、湖泊管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物的，責(zé)令停止違法行為，排除阻礙或者采取其他補(bǔ)救措施，可以處五萬元以下的罰款?！毙姓C(jī)關(guān)常常以《水法》為依據(jù)對(duì)在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物的處理是一般法律規(guī)定，《防洪法》對(duì)在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物的處理是特別法律規(guī)定，基于特別法優(yōu)于一般法的適用原則，行政機(jī)關(guān)主張適用《防洪法》規(guī)定，以《防洪法》中要求的“排除阻礙或者采取其他補(bǔ)救措施”為履職到位的依據(jù)，從而逃避《水法》規(guī)定的“限期拆除違法建筑物、構(gòu)筑物，恢復(fù)原狀”的職責(zé)。如此一來，檢察機(jī)關(guān)很難確定行政機(jī)關(guān)履職到位的標(biāo)準(zhǔn)，無法從根源上治理在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪建筑物的頑疾。

(二)各責(zé)任主體之間權(quán)限劃分不明

長(zhǎng)江流域?qū)λ鷳B(tài)、水環(huán)境負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的責(zé)任主體眾多，包括對(duì)長(zhǎng)江水上、岸線、湖泊、資源、漁政等各個(gè)方面的管理，責(zé)任涉及十幾甚至二十余家單位，職責(zé)分工復(fù)雜，有時(shí)還有交叉和空白。②由于一些長(zhǎng)江水法規(guī)規(guī)定不完善，導(dǎo)致不同責(zé)任主體的權(quán)力界限不明確，權(quán)力間的關(guān)系不清晰。一個(gè)公益訴訟案件可能涉及多個(gè)責(zé)任主體參與其中，因各責(zé)任主體之間權(quán)限劃分不明，經(jīng)常出現(xiàn)互相推諉扯皮、推卸責(zé)任的局面，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)難以鎖定責(zé)任主體。比如在地方層面，《水法》第12條第4款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作?！钡珱]有明確不同層級(jí)水行政管理部門“規(guī)定的權(quán)限”的劃分方式及其相關(guān)程序，導(dǎo)致各地方“三定方案”規(guī)定職責(zé)權(quán)限差異很大。③在黃石市西塞山區(qū)人民檢察院訴黃石市水利湖泊局對(duì)黃石市眾成黃砂站在長(zhǎng)江河道管理范圍內(nèi)非法建設(shè)港口設(shè)施怠于履職一案中，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)規(guī)定不清晰，導(dǎo)致互相推諉扯皮、推卸責(zé)任的局面。黃石市水利湖泊局表示已經(jīng)通過書面授權(quán)的方式將西塞山區(qū)的水執(zhí)法權(quán)下放到西塞山區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，而西塞山區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局表示執(zhí)法人員編制少、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)短缺、執(zhí)法手段單一，雖有書面的權(quán)力授權(quán)，但無實(shí)際的執(zhí)法力量，實(shí)際執(zhí)法困難，導(dǎo)致西塞山轄區(qū)內(nèi)長(zhǎng)江水生態(tài)環(huán)境的管理和監(jiān)督執(zhí)法缺位，給檢察機(jī)關(guān)確定責(zé)任主體造成一定困擾。

(三)缺乏流域整體性保護(hù)機(jī)制

長(zhǎng)江水法規(guī)體系中缺乏流域整體性保護(hù)和治理的機(jī)制，沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)立法標(biāo)準(zhǔn)，沒有完善的流域司法體制，并且由于行政分隔和利益沖突，當(dāng)發(fā)生跨行政區(qū)域的水污染事故和糾紛時(shí)，難以做出及時(shí)有效的防控措施。目前，檢察機(jī)關(guān)初步形成長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)公益訴訟協(xié)作新格局，跨省域、跨地域、跨區(qū)域檢察保護(hù)“擰成一股繩”，筑牢長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法屏障。如江西、湖北、湖南三省檢察機(jī)關(guān)簽署《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代區(qū)域檢察協(xié)作服務(wù)和保障長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的意見》，將長(zhǎng)江流域跨區(qū)域公益訴訟和刑事檢察協(xié)作作為重要內(nèi)容部署，同頻共振保護(hù)“一江水”。④然而，長(zhǎng)江水法規(guī)體系缺乏流域整體性保護(hù)機(jī)制，無法為檢察機(jī)關(guān)跨區(qū)域協(xié)作提供完善的機(jī)制保障。

三、完善長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系建設(shè)的建議

要解決當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)在開展長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)公益訴訟中遇到的水法規(guī)體系建設(shè)存在的問題，單純的對(duì)現(xiàn)行法律修改無法滿足需要，最有效的是針對(duì)長(zhǎng)江流域特點(diǎn)的長(zhǎng)江保護(hù)進(jìn)行專門立法。以下對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)專門立法提幾點(diǎn)建議。

(一)加大《長(zhǎng)江保護(hù)法》立法工作推進(jìn)力度

2019年12月23日，長(zhǎng)江保護(hù)法草案首次提請(qǐng)全國人大常委會(huì)會(huì)議審議。2020年5月25日，栗戰(zhàn)書在全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告中指出，2020年，全國人大常委會(huì)圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，制定《長(zhǎng)江保護(hù)法》等?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》將是一部跨流域的綜合法、特別法，通過“橫切面”立法的方式，與已有的長(zhǎng)江水法規(guī)交叉，打破“條條”立法和“塊塊”立法之間的矛盾，把與長(zhǎng)江流域有關(guān)的各種要素、各種社會(huì)關(guān)系綜合起來，放一部法律里來進(jìn)行規(guī)范，以期達(dá)到統(tǒng)一協(xié)調(diào)的效果。

長(zhǎng)江保護(hù)法草案不僅在一定程度上體現(xiàn)了長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，也將為公益訴訟提供更加強(qiáng)有力的法律依據(jù)。草案也提出，十年內(nèi)長(zhǎng)江干流和重要支流等重點(diǎn)水域全面禁止生產(chǎn)性捕撈，在水生生物重要棲息地科學(xué)劃定禁止航行區(qū)域和限制航行區(qū)域，加大對(duì)長(zhǎng)江流域珍稀瀕危水生野生動(dòng)植物的保護(hù)力度。草案更提出，建立長(zhǎng)江流域河道采砂許可制度，依法劃定禁止采砂區(qū)和禁止采砂期，控制采砂船舶總量；草案提出，禁止在長(zhǎng)江干支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建化工園區(qū)和化工項(xiàng)目，禁止重污染企業(yè)和項(xiàng)目向長(zhǎng)江中上游轉(zhuǎn)移。針對(duì)公益訴訟“長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)公益訴訟專項(xiàng)活動(dòng)”的重點(diǎn)和熱點(diǎn)問題，長(zhǎng)江保護(hù)法草案一一作出規(guī)定，這些規(guī)定將是檢察機(jī)關(guān)要認(rèn)真學(xué)習(xí)掌握的內(nèi)容?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》的出臺(tái)將為公益訴訟提供更有力的法律依據(jù)，有利于檢察機(jī)關(guān)更充分地履行檢察職能,更好地維護(hù)人民群眾切身利益，因此加大《長(zhǎng)江保護(hù)法》立法工作推進(jìn)力度是完善長(zhǎng)江水法規(guī)體系的當(dāng)務(wù)之急。

(二)明晰法律責(zé)任承擔(dān)主體

明晰法律責(zé)任承擔(dān)主體，對(duì)于公益訴訟案件準(zhǔn)確定性、程序及時(shí)啟動(dòng)至關(guān)重要。針對(duì)因長(zhǎng)江水法規(guī)規(guī)定不完善，長(zhǎng)江流域公益訴訟實(shí)踐中出現(xiàn)的權(quán)責(zé)交叉、分工不明等導(dǎo)致責(zé)任主體不明問題，首當(dāng)其沖的解決辦法應(yīng)當(dāng)是完善長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法。以期界定權(quán)力邊界、建立權(quán)力溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)、暢通權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，妥善消除權(quán)力與權(quán)力之間的沖突。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》將以明晰責(zé)任方式規(guī)范推進(jìn)長(zhǎng)江流域公益訴訟走深走實(shí)。長(zhǎng)江保護(hù)法草案說明中明確提出：“制度長(zhǎng)江保護(hù)法，科學(xué)合理劃定各方職責(zé)邊界，理順中央與地方、部門與部門、流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域之間的關(guān)系，建立起統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動(dòng)的長(zhǎng)江流域管理體制?！遍L(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制下的分部門管理體制，貫穿于長(zhǎng)江保護(hù)法草案始終，涉及需要多部門協(xié)同配合或職責(zé)交叉的工作，基本都有牽頭組織、協(xié)同配合的表述，通過強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制的制度設(shè)計(jì)，可以有效解決長(zhǎng)江流域管理體制中“九龍治水”的問題。長(zhǎng)江保護(hù)法草案對(duì)于各責(zé)任主體權(quán)責(zé)的明確規(guī)定，將有利于檢察機(jī)關(guān)確定責(zé)任主體，從而更好地履行公益訴訟檢察監(jiān)督職能，做深、做實(shí)長(zhǎng)江流域公益訴訟檢察工作。

但是，長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制仍然存在一個(gè)設(shè)計(jì)缺陷。長(zhǎng)江保護(hù)法草案規(guī)定：“長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制由國務(wù)院建立；國務(wù)院有關(guān)部門和長(zhǎng)江流域省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)落實(shí)國務(wù)院長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制有關(guān)決定；長(zhǎng)江流域市、縣級(jí)河長(zhǎng),負(fù)責(zé)落實(shí)長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制決定的相關(guān)工作任務(wù)。”從法條規(guī)定中可以看出，長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制沒有設(shè)立具體的機(jī)構(gòu)，與各個(gè)層級(jí)的行政機(jī)關(guān)關(guān)系也比較混亂，并且還將許多具體的職責(zé)賦予給沒有具體機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制，難以讓協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，《長(zhǎng)江保護(hù)法》應(yīng)給協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)立特別機(jī)構(gòu)或者將協(xié)調(diào)機(jī)制的職能賦予給某個(gè)現(xiàn)存的機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)有法律明確授權(quán)的管理職能，有權(quán)力運(yùn)行的范圍和基本程序，如此才是《長(zhǎng)江保護(hù)法》能否解決“九龍治水”問題的關(guān)鍵所在。

長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系能夠完全將長(zhǎng)江流域每一個(gè)水事行為的責(zé)任明確下來肯定是理想狀態(tài)，那么現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)多部門參與、職權(quán)交叉的特殊情況，檢察機(jī)關(guān)在確定責(zé)任主體時(shí)應(yīng)當(dāng)在充分參考法律規(guī)定的情況下，根據(jù)責(zé)任主體參與的時(shí)間順序、對(duì)行政行為的影響程度、履行職責(zé)的分工等進(jìn)行全局考量。

(三)建立流域整體性保護(hù)機(jī)制

從建立長(zhǎng)江流域整體性保護(hù)機(jī)制上來看，長(zhǎng)江保護(hù)法草案規(guī)定在調(diào)整長(zhǎng)江水事活動(dòng)中達(dá)到流域性整體保護(hù)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制也在一定程度上打破行政區(qū)域分隔，但是在流域性司法體制還存在立法空白。司法管轄地域性不利于解決流域性糾紛是《長(zhǎng)江保護(hù)法》必須面對(duì)的挑戰(zhàn)。建議探索在《長(zhǎng)江保護(hù)法》中對(duì)長(zhǎng)江流域司法體制做出明確規(guī)定，比如以流域?yàn)閱挝辉O(shè)立跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境專門審判機(jī)構(gòu)，打破傳統(tǒng)的司法管轄界限，建立符合“流域特性”的司法制度。如此一來，能夠與最高檢《意見》提出要深化長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶鐵路運(yùn)輸檢察體制改革，建立集中管轄跨省生態(tài)環(huán)境資源行政公益訴訟案件機(jī)制相互配合。為檢察機(jī)關(guān)開展長(zhǎng)江流域公益訴訟檢察區(qū)域協(xié)作從單一分散合作向系統(tǒng)整體合作轉(zhuǎn)變，從依靠地緣聯(lián)系合作向依靠制度合作轉(zhuǎn)變，從臨時(shí)隨機(jī)合作向常態(tài)規(guī)范合作轉(zhuǎn)變提供機(jī)制保障，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)與改善。

注釋：

①記者程遠(yuǎn)州、范昊天：《湖北加強(qiáng)公益訴訟保護(hù)長(zhǎng)江生態(tài)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年05月09日，12版。

②穆書芹、趙春蕾：《長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)檢察公益訴訟實(shí)踐探析》，《中國檢察官》，2019年第15期。

③呂忠梅：《建立“綠色發(fā)展”的法律機(jī)制：長(zhǎng)江大保護(hù)的“中醫(yī)”方案》，2019年第10期。

④《綠色發(fā)展·協(xié)作保障服務(wù)保障長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展檢察白皮書》，2019。