政府實(shí)施公式性撥款策略扶持弱勢群體的利益

王海燕

(江西師范大學(xué) 教育研究院，江西 南昌 330022)

2015年9月，聯(lián)合國首腦會議通過了具有時(shí)代意義的《2030可持續(xù)發(fā)展議程》，其中目標(biāo)4指出：“確保包容和公平的優(yōu)質(zhì)教育，促進(jìn)全民享有終身學(xué)習(xí)機(jī)會”。包容和公平的教育是聯(lián)合國教科文組織對各國教育事業(yè)的希冀。從政府的角度看，實(shí)現(xiàn)教育公平目標(biāo)迫切需要將利益真正貫徹到弱勢群體。不僅僅是政治意愿的協(xié)商，更需要政府達(dá)成承諾的措施，如資源分配方式的優(yōu)化，將受益群體有效落實(shí)到弱勢的兒童和青少年。公式性撥款策略作為政府資源配置的舉措，在不同社會背景的國家逐步推行，對于改善弱勢群體的教育機(jī)會和學(xué)習(xí)成果具有借鑒意義。

一、公式性撥款策略與再分配職能的聯(lián)系

1.公式性撥款策略

自20世紀(jì)80年代以來，世界各地的許多政府都采取了一種“公式性撥款策略”(Formula Funding Strategies)，這些公式通常是基于資金平等的原則,資金是根據(jù)在校兒童的數(shù)量分配的，但不考慮向更有可能失學(xué)的并且較難接觸到的群體提供教育的不同需求。因此，公式性資助策略采取的平等資助方式在實(shí)際操作層面存在歷史倒退性，無法區(qū)分不同地區(qū)學(xué)生的背景，并未實(shí)現(xiàn)在教育分配以及教育再分配層面的公平籌資。

有學(xué)者認(rèn)為，公式撥款是根據(jù)某種數(shù)學(xué)公式和相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，確定有資格的受款者及撥款金額。利用公式撥款旨在如何把有限的資金公平有效地分配給受撥者[1]。在教育領(lǐng)域，實(shí)施公式撥款的優(yōu)勢在于政府科學(xué)地根據(jù)公式和數(shù)據(jù)的推理進(jìn)行有效的教育資源援助。當(dāng)然，公式性資助策略也具有局限性，平等資助(Equality of Funding)并不一定是公平資助(Equity of Funding)。公平資助需要根據(jù)每個(gè)孩子的教育需要來分配不同數(shù)額的教育資金，同時(shí)，還需要針對弱勢群體的教育需求繼續(xù)實(shí)施資源再分配，以確保弱勢群體能夠平等地分享教育資源。對于弱勢群體而言，一方面，政府需要在教育資源分配方面實(shí)施公式性籌資；另一方面，政府也需要實(shí)施富有成效的再分配策略。

2.再分配職能

“再分配”是指在初次分配結(jié)果的基礎(chǔ)上，各收入主體之間通過各種渠道實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金或?qū)嵨镛D(zhuǎn)移的一種收入再次分配過程。再分配也是政府對要素收入進(jìn)行再次調(diào)節(jié)的過程，主要包括收入稅、財(cái)產(chǎn)稅、社會繳款、社會福利和其他轉(zhuǎn)移收支[2]。關(guān)于政府的再分配職能，馬斯格雷夫在1959年提出的現(xiàn)代財(cái)政職能理論指出，政府財(cái)政具有三項(xiàng)職能，除了資源配置職能和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能外，還有“調(diào)節(jié)收入與財(cái)富分配，使之符合社會上認(rèn)為公平或公正的分配狀態(tài)”的“再分配職能”[3]。也就是說，公式性資助策略需要結(jié)合再分配職能，從而達(dá)成公平公正的分配資源的社會意愿。

3.二者的聯(lián)系

公式性資助策略屬于政府教育政策層面，為了追求教育的民主化，政府的公式資助勢必需要在教育實(shí)踐中不斷完善。聯(lián)合國科教文組織的《世界教育報(bào)告1998》曾指出：“綜觀全球，教育政策有兩個(gè)重要趨勢，一是多數(shù)國家加深了對教育民主化的承諾(‘人人受教育’和‘終身受教育’)，二是對教育質(zhì)量和目的采取更講究學(xué)以致用的觀點(diǎn)?！盵4]公式性資助作為一種經(jīng)濟(jì)學(xué)的量化理念需要結(jié)合公平資助理念，涉及更多未考慮周全的群體，例如，弱勢群體受教育的機(jī)會與待遇。政府通過再分配職能的有效發(fā)揮，從而促成公式性資助策略的完善，促進(jìn)教育領(lǐng)域的公平理念的落實(shí)。

二、受益關(guān)聯(lián)分析工具評估政府教育支出的受益者

受益關(guān)聯(lián)分析(Benefit Incidence Analysis)是評估政府教育支出中的獲益群體的一種有用的工具，用于衡量不同的群體是否得到政府資源相應(yīng)的公平份額。受益關(guān)聯(lián)分析也稱受益歸宿分析法(BIA)是考察公共資源分配公平性的國際通用方法。采用該方法，對57個(gè)國家的公共教育資源分配公平性進(jìn)行實(shí)證研究，結(jié)果表明：隨著教育層次的提高，公共教育支出公平性下降；絕大多數(shù)國家初等教育公共支出有利于窮人(富人為主要受損者)，高等教育公共支出有利于富人(窮人為主要受損者)；隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共教育支出的公平性出現(xiàn)改善[5]。初等教育和高等教育的教育支出對于貧富公民的傾向性顯著不同，初等教育比高等教育更具有公平性，很大的成分取決于富人更有機(jī)會獲得高等教育的機(jī)會，并且接受高等教育的成本明顯高于初等教育。

受益關(guān)聯(lián)分析需要參考一系列指標(biāo)，包括不同教育階段的學(xué)生入學(xué)率(按性別、居住地、財(cái)富、殘疾和其他不利因素分開)、不同教育階段的學(xué)習(xí)成果、政府在不同教育階段的教育支出情況等。受益關(guān)聯(lián)分析表明，各國政府教育支出的分配仍然存在很大的不平等。例如，撒哈拉以南非洲和南亞31個(gè)低收入和中低收入國家存在政府支出的巨大貧富差距，盡管政府的教育支出不成比例地惠及了所有31個(gè)國家中最富裕的群體，但不平等的程度差別很大。在孟加拉國、科摩羅、納米比亞和尼泊爾，每花100美元在最富有的10%的孩子身上，至少有50美元花在最貧窮的10%的孩子身上。在另一個(gè)極端，在剛果、幾內(nèi)亞、利比里亞和馬拉維，每花費(fèi)100美元在最富有的10%家庭的孩子身上，最貧窮的10%家庭的孩子得到的好處不到10美元[6]。

通過這一組數(shù)據(jù)得出：總體而言，對31個(gè)低收入和中低收入國家的受益關(guān)聯(lián)分析表明，在政府教育支出中，高等教育水平上富人與窮人家庭的不平等程度最大，在初級和中級水平上也表現(xiàn)出更有利于富人的支出模式。政府的教育支出總是傾向于富有孩子，貧富差距始終存在，來自較貧窮背景的兒童需要更大份額的資源，以便縮小由于家庭背景而處于不利地位，導(dǎo)致兒童在入學(xué)和學(xué)習(xí)方面的差距。

三、政府實(shí)施公平資助與弱勢群體的利益關(guān)系

有些兒童因家庭收入、性別、地理位置、種族出身或殘疾，面臨接受教育學(xué)習(xí)的困境。而政府為那些處于不利地位的兒童提供服務(wù)，可能需要的投資要比為不受不利地位影響的群體提供服務(wù)所需的投資大得多，并且費(fèi)用可能要高得多。為了減輕不平等的根本原因，政府的干預(yù)措施在歷史上、社會上和文化上都是根植于社會系統(tǒng)。追求平等資助意味著政府向每個(gè)學(xué)生或?qū)W校支付相同數(shù)額的資金，但公平資助意味著向那些面臨繼承劣勢的人提供額外資源。顯然在教育方面實(shí)行公平資助是政府追求的責(zé)任。為了讓每個(gè)孩子享有同等的機(jī)會來實(shí)現(xiàn)其教育潛力，也理應(yīng)加大力度關(guān)注弱勢群體。

由于物質(zhì)資源和人力資源對于教育的發(fā)展至關(guān)重要，無論私立學(xué)校還是公立學(xué)校，都想搶占優(yōu)質(zhì)的資源。由此造成的“馬太效應(yīng)”勢必影響受教育者中的弱勢群體。從教育資源競爭角度來看，教育弱勢群體擁有的教育資源數(shù)量相對匱乏，且教育資源質(zhì)量相對較低。因此，從政府的資助角度來看，改善教育弱勢群體的不利地位是促進(jìn)教育公平的重要方面。

四、中等收入國家的公式撥款案例分析

一些中、高收入國家已開始根據(jù)需要提供有區(qū)別的資金，取得了不同程度的成功，并采取不同的方法來解決教育不平等問題。例如，在荷蘭，自1985年以來實(shí)施的一項(xiàng)學(xué)校資助方案側(cè)重于一所小學(xué)中處境不利的兒童人數(shù)。弱勢兒童的主要類別為父母本身受教育程度低的荷蘭本土兒童和弱勢移民兒童。擁有大量貧困兒童的學(xué)校，每個(gè)學(xué)生分配到有多于普通學(xué)校的58%教師，以及更多的輔助人員。

世界上一些最嚴(yán)重的不平等現(xiàn)象繼續(xù)存在于人口眾多的中等收入國家，這些國家在過去二十年中取得了令人印象深刻的經(jīng)濟(jì)增長率，但從中獲得的利益卻非常不平等。其中一些國家現(xiàn)在正試圖扭轉(zhuǎn)這一趨勢，不論是按貧窮程度，還是地理區(qū)域或?qū)W校，政府都在通過一種有利于處境不利群體的籌資辦法來分配教育資源。以下選定中等收入國家干預(yù)措施以增加教育支出的公平性，同時(shí)介紹各國采取的項(xiàng)目計(jì)劃如何將資源導(dǎo)向最弱勢的群體。

1.巴西：基礎(chǔ)教育的維持和發(fā)展以及教育專業(yè)人員的發(fā)展基金(FUNDEB)

FUNDEB項(xiàng)目進(jìn)一步區(qū)分了不同類別的學(xué)生，以考慮某些被邊緣化的群體。此外，還擴(kuò)大到初級教育以外，包括初級和中級教育以及青年和成人教育。FUNDEB資源撥出60%用于支付教師工資，40%用于學(xué)校運(yùn)作。那么該項(xiàng)目如何將資源導(dǎo)向最弱勢的群體：(1)聯(lián)邦資金補(bǔ)充了州資金，以減少較貧窮州和較富裕州之間教育資金的歷史差異，并應(yīng)對各州之間高度不平等的稅收動員能力。(2)這種資助模式有利于農(nóng)村和邊緣化的土著群體。大部分資金被指定用于支付教師工資，以補(bǔ)償北部和東北部較貧窮的州，這些州歷來有大量不合格教師。

2.印度：普及基礎(chǔ)教育項(xiàng)目(SSA)特別關(guān)注地區(qū)

普及基礎(chǔ)教育(SSA)自2000年開始實(shí)施，旨在縮小地區(qū)、收入群體、性別和少數(shù)民族社區(qū)之間的教育成果差距。在2006年，SSA根據(jù)以下變量確定接受額外資金的地區(qū)：失學(xué)人口、性別差異、大量的少數(shù)民族。政府如何在該計(jì)劃下將資源導(dǎo)向最弱勢的群體：政府向有大量失學(xué)人口、性別差異、處境不利的少數(shù)群體和有特殊需要的兒童的州/地區(qū)提供額外資源。SSA從三個(gè)項(xiàng)目下向?qū)W校發(fā)放補(bǔ)助金：(1)維護(hù)；(2)發(fā)展；(3)教與學(xué)。

現(xiàn)行公式撥款的不足之處：學(xué)校的補(bǔ)助金只會在三個(gè)項(xiàng)目下指定用途，而這三個(gè)項(xiàng)目未必符合學(xué)校的需要。原因在于：(1)沒有機(jī)制來補(bǔ)償學(xué)校增加的入學(xué)率，因?yàn)橹鷮W(xué)金不是基于每個(gè)孩子的標(biāo)準(zhǔn)；(2)運(yùn)營成本較高的大型學(xué)校會受到懲罰，這意味著在比較不同類型的學(xué)校時(shí)，每個(gè)孩子分配的總撥款是不公平的。

3.墨西哥：由國家教育促進(jìn)委員會(CONAFE)提出的補(bǔ)償教育項(xiàng)目

1992年，墨西哥政府通過國家教育促進(jìn)委員會執(zhí)行了一項(xiàng)補(bǔ)償性教育方案。該方案旨在確保所有學(xué)校公平分配資源和教育標(biāo)準(zhǔn)。該項(xiàng)目中提及的非薪金開支，包括對教師的金錢獎勵和對學(xué)校管理委員會的支持。但現(xiàn)行公式撥款中不包括教師工資和資本支出。該項(xiàng)目將資源導(dǎo)向最弱勢群體的措施包括：(1)資金向23個(gè)最貧困州的最貧困地區(qū)傾斜。(2)開支用于改善基礎(chǔ)設(shè)施、學(xué)校設(shè)備、教科書和教學(xué)材料、教學(xué)培訓(xùn)和對教師的金錢獎勵。此外，少量資金會發(fā)放給家長，由家長自行決定投資于其認(rèn)為適合學(xué)校需要的項(xiàng)目。

4.巴基斯坦：國家財(cái)政委員會獎

巴基斯坦聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付占各省教育支出的90%。直到2009年，各省的資金都是按照人口比例分配的。由于這沒有考慮到對各省的剝奪及其籌集自身資源的能力，因此被認(rèn)為是一種倒退的籌資方式。2009年的第7個(gè)獎項(xiàng)增加了3個(gè)額外的標(biāo)準(zhǔn)來確定省級撥款。這考慮到某些省份在調(diào)動資源和貧困水平方面的劣勢。

國家財(cái)政委員會獎項(xiàng)目如何將資源導(dǎo)向最弱勢的群體：聯(lián)邦政府對各省的撥款占各省教育總資源的90%。這些聯(lián)邦資源在各省的分配根據(jù)四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行加權(quán)：人口規(guī)模占82%，“貧困落后”占10%，省財(cái)政收入占5%，人口密度低占3%。其中公式的改變是為了有利于規(guī)模小、人口稀少、欠發(fā)達(dá)的省份。該項(xiàng)目包括所有教育支出。當(dāng)然，巴基斯坦現(xiàn)行公式撥款在實(shí)施過程中也存在不足：(1)給予貧困的權(quán)重只有10%。(2)盡管各省之間存在不平等，但各省內(nèi)部的基于公式的預(yù)算目前并不可行。

5.南非：國家關(guān)于學(xué)校經(jīng)費(fèi)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)

南非于2006年推出國家關(guān)于學(xué)校經(jīng)費(fèi)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，旨在扭轉(zhuǎn)種族隔離的影響。其目的是減少教育開支中因種族而產(chǎn)生的巨大差距。該項(xiàng)目為了將資源導(dǎo)向最弱勢的群體采取的措施包括：(1)在收入最低的3/5的地理區(qū)域，實(shí)行免費(fèi)教育。(2)各省教育廳指導(dǎo)60% 非私營和非資本經(jīng)常性支出面向收入最低的2/5的學(xué)校。該項(xiàng)目包括非薪金支出。

現(xiàn)行公式撥款不包括教師工資和資本支出。項(xiàng)目資金也是指定用途的，因此可能與學(xué)校的需求不一致。同時(shí)未考慮到學(xué)?？赡茏湓谝粋€(gè)富裕的集中區(qū)，但學(xué)習(xí)者可能來自低收入家庭。同樣，來自富裕家庭的學(xué)生可能就讀于免費(fèi)學(xué)校，無需繳納任何費(fèi)用。

6.斯里蘭卡：教育質(zhì)量的輸入

斯里蘭卡于2000年開始實(shí)施教育質(zhì)量的輸入項(xiàng)目，旨在解決農(nóng)村和貧困地區(qū)小規(guī)模學(xué)校面臨的劣勢，并且這些學(xué)校的運(yùn)營成本較高。

該項(xiàng)目如何將資源導(dǎo)向最弱勢的群體？首先，資金被傾斜到主要位于農(nóng)村和貧困地區(qū)的小型學(xué)校。其次，資源用于購置消耗品和學(xué)校的維修保養(yǎng)。其中消耗品占60%，維修保養(yǎng)占40%。但是，該項(xiàng)目不包括教師工資。同樣資金是指定用途的，因此可能與學(xué)校的需求不一致。

7.越南：弱勢兒童初等教育項(xiàng)目

越南的弱勢兒童初等教育項(xiàng)目于2003年至2010年實(shí)施，重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)基本的學(xué)校質(zhì)量水平，特別關(guān)注為高度脆弱兒童采取的行動。越南總共615個(gè)區(qū)中，有227個(gè)是最貧窮的區(qū)。該項(xiàng)目針對大約70%的弱勢兒童。

該項(xiàng)目針對的對象是貧困兒童，即失學(xué)兒童、就讀劣等學(xué)校、身有殘疾或?qū)儆谄渌娜鮿萑后w。目標(biāo)是在地區(qū)一級。現(xiàn)行的公式撥款的不足之處在于項(xiàng)目以地區(qū)而非學(xué)校為目標(biāo)。一個(gè)地區(qū)內(nèi)所有的學(xué)校都有資格獲得項(xiàng)目資助，意味著一些境況較好的學(xué)校也包括在內(nèi)。

五、公式性撥款策略有效實(shí)施的建議

政府實(shí)施公式性撥款策略扶持弱勢群體的利益是教育支出公平性的體現(xiàn)，當(dāng)然現(xiàn)行的公式撥款存在不足之處，為此從三方面提出有效實(shí)施公式性撥款策略的建議。

1.公式撥款需要考慮到區(qū)域不平等

在大型的分權(quán)體系中，教育資金由地方政府和中央政府共同決定，鑒于較貧窮的州幾乎不可能像較富裕的州那樣貢獻(xiàn)那么多，不平等可能會持續(xù)下去。也就是說，政府的教育支出更傾向于富裕地區(qū)的學(xué)生。同樣，不同省份通過地方稅收來增加教育收入的能力差異很大。以巴基斯坦為例，富裕的旁遮普省通過自己的稅收增加了11%的總收入。而相對貧窮的俾路支省只有3%。盡管2009年為確保巴基斯坦各省之間更公平地分配資源，政府進(jìn)行了一些改革，但各省撥給各地區(qū)的款項(xiàng)仍然受到嚴(yán)重不公平現(xiàn)象的困擾。巴基斯坦共劃分為四個(gè)省：旁遮普省、信德省、開伯爾—普赫圖赫瓦省和俾路支省。在巴基斯坦的四個(gè)省中，失學(xué)兒童比例最高地區(qū)的教育預(yù)算最低。顯然，貧困和富裕地區(qū)的經(jīng)濟(jì)不平等導(dǎo)致稅收的貢獻(xiàn)率不等，區(qū)域的不平等伴隨著政府教育支出的不平等。因此，為實(shí)現(xiàn)公平地分配資源，公式撥款需要考慮各區(qū)域的不同情況，關(guān)注到類似失學(xué)兒童較高的區(qū)域。

2.再分配公式需要包括教師工資

在許多制定了公式撥款的國家，盡管教師工資占教育支出的絕大部分，但教師工資不包括在公式撥款中，這限制了再分配的有效性。例如，在斯里蘭卡，教育質(zhì)量投入方案占教育經(jīng)常預(yù)算總額的2%，因?yàn)闆]有考慮到教師工資。同樣，在南非，旨在向處境不利地區(qū)支付更多資金的贈款限于非薪金經(jīng)常開支。非薪金開支只占學(xué)校預(yù)算的8%至10%。合格教師的分配繼續(xù)向較富裕的學(xué)校傾斜，而忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)生師比例較高的學(xué)校。巴西提供了一個(gè)相反的例子，60%的基金被指定用于教師工資。FUNDEB強(qiáng)制要求所有教師獲得最低資格，這意味著到2002年該國北部貧困地區(qū)的幾乎所有教師都獲得了所需的最低教學(xué)資格。

再分配公式需要包括教師工資，旨在增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村教師的工資待遇，以此吸引更多的優(yōu)質(zhì)教師投身于貧困地區(qū)兒童的教育。通過政府公式性撥款策略，提高鄉(xiāng)村教師薪金開支，留住人才在貧困地區(qū)，從而改善弱勢群體的學(xué)習(xí)成果。

3.增加學(xué)校對教育支出的自主程度

學(xué)校需要在資源支出方面擁有自主權(quán)，并指導(dǎo)其使用方式，以解決弱勢群體的教育質(zhì)量問題。當(dāng)健全的問責(zé)機(jī)制到位時(shí)，增加學(xué)校在如何使用資源方面的自主權(quán)，可以確保資源被用于消除不平等差距方面發(fā)揮作用。然而，在現(xiàn)實(shí)中，對資金如何使用的嚴(yán)格指定限制了一些國家分散決策的潛在有效性。在印度，盡管做出了各種承諾，要增加學(xué)校和學(xué)校管理委員會在支出決策上的自主權(quán)，但這在實(shí)踐中并沒有發(fā)生。同樣，在斯里蘭卡，教育質(zhì)量的投入是根據(jù)教育部管理的準(zhǔn)則選擇的，這些準(zhǔn)則并不總是與學(xué)校選擇的開支相一致，并且嚴(yán)格的預(yù)算線的定義使適應(yīng)學(xué)校的需要變得更加困難。然而，墨西哥的例子卻表明更大的學(xué)校自主權(quán)可以改善學(xué)習(xí)。墨西哥的學(xué)校能夠?qū)l(fā)放給家長協(xié)會的助學(xué)金增加一倍，這與西班牙語和數(shù)學(xué)考試分?jǐn)?shù)的顯著提高有關(guān)。政府可以結(jié)合財(cái)政支配能力，將家長的助學(xué)金考慮到公式性撥款策略，這對于提升教育質(zhì)量有顯著成效。當(dāng)家長擁有一定數(shù)額的可支配的資金，并熱忱地投入到學(xué)校的項(xiàng)目，那么家長和學(xué)生的權(quán)益也會得到落實(shí)。

根據(jù)這些國家的經(jīng)驗(yàn)，首先，是確保向?qū)W校提供的贈款不被嚴(yán)格指定用途。嚴(yán)格指定用途往往意味著接受這些資金的學(xué)校的真正需求得不到滿足。其次，在提供任何助學(xué)金的同時(shí)，應(yīng)增加對提高學(xué)校和學(xué)校管理委員會能力的支持，以確保其能夠以提高學(xué)習(xí)成果、從而消除不平等差距的方式使用助學(xué)金。