測繪工程招投標(biāo)的現(xiàn)狀與建議

仲躋文，于 慧

(長江水利委員會水文局長江下游水文水資源勘測局，江蘇 南京 210011)

1 招投標(biāo)歷史由來

18世紀(jì)末和19世紀(jì)初的資本主義國家開始實(shí)行招投標(biāo)制度， 為了適應(yīng)國際形勢發(fā)展，我國于1994年開始實(shí)行招投標(biāo)制度，并于1999年8月30日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》，2017進(jìn)行了修正，并逐步實(shí)施。

招投標(biāo)工作的開展，保證了招投標(biāo)過程的公平、公開，維護(hù)了市場公正[1]，為促進(jìn)承包商增強(qiáng)市場競爭了起到了積極作用，同時(shí)對項(xiàng)目業(yè)主過多干預(yù)項(xiàng)目委托過程起到了一定的限制作用。

2 測繪招標(biāo)投標(biāo)的必要性

近年來，測繪行業(yè)傳統(tǒng)的經(jīng)緯儀、鋼尺等人海戰(zhàn)術(shù)測記法逐步退出歷史舞臺，現(xiàn)代測繪技術(shù)主要以計(jì)算機(jī)技術(shù)、光電技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)、空間科學(xué)為基礎(chǔ)，以全球定位系統(tǒng)(GPS)、遙感(RS)、地理信息系統(tǒng)(GIS)等3S技術(shù)為核心，以及相配套的系統(tǒng)集成[1]。測繪工作作為規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)的前提，將具有更廣闊的發(fā)展空間。

為促進(jìn)測繪單位加強(qiáng)內(nèi)部管理、提高生產(chǎn)效率，保證測繪質(zhì)量，鼓勵(lì)測繪單位公平競爭，使工程造價(jià)更加趨于合理，采取招標(biāo)投標(biāo)方式擇優(yōu)選擇測繪單位是必要的[2- 3]，也是大勢所趨，有利于形成由市場定價(jià)的價(jià)格體制，一定程度上降低了工程投資[4- 6]。

3 現(xiàn)狀問題

3.1 資質(zhì)“掛靠”現(xiàn)象依然存在

目前，我局對于測繪資質(zhì)的管理已由原來的甲、乙、丙、丁逐步向甲、乙資質(zhì)過渡，對于人員、儀器、設(shè)備等具有嚴(yán)格的管理規(guī)定，這就導(dǎo)致了有的測繪單位申報(bào)資質(zhì)有較大的難度，隨著社會市場的放開，原來的測繪項(xiàng)目均要求進(jìn)行招投標(biāo)，低一級測繪資質(zhì)的單位要承擔(dān)上一級資質(zhì)的項(xiàng)目，只有借用高等級資質(zhì)單位的名義從事投標(biāo)活動，從而產(chǎn)生掛靠現(xiàn)象，另外存在有的測繪單位雖然具有相應(yīng)的測繪資質(zhì)，收購地方的小規(guī)模公司的方式到處開分公司，從而以自身的名義從事測繪活動，導(dǎo)致資質(zhì)等級弱化。

3.2 招標(biāo)代理機(jī)制亟待完善

招標(biāo)代理是招標(biāo)人和承包商之間的中介服務(wù)組織，按照《中華人民共和國政府采購法》的規(guī)定，采購人可以自主選擇采購代理，并對招標(biāo)活動進(jìn)行過程的監(jiān)督。近年來，政府采購逐步取消了招標(biāo)代理資格限制，雖然對競爭和降低代理服務(wù)價(jià)格有著一定的推動作用，但反過來意味著任何招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)都可以參與到政府采購中來[7- 8]。目前形勢下，隨著招投標(biāo)市場的逐步規(guī)范，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)規(guī)模的快速擴(kuò)大，導(dǎo)致市場競爭越來越激烈，招標(biāo)代理為了多承接業(yè)務(wù)，只能最大限度的滿足招標(biāo)人的要求，按照招標(biāo)人的意愿完成符合法規(guī)程序的招投標(biāo)行為。在招投標(biāo)活動時(shí)，由于缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制，招標(biāo)代理作為乙方，沒有絕對的話語權(quán)，有的招標(biāo)代理甚至按照招標(biāo)人要求在招標(biāo)文件中設(shè)定特殊條款、排斥潛在投標(biāo)人，并未讓招投標(biāo)活動達(dá)到公平、公開、公正，因而建立規(guī)范有序的招標(biāo)代理機(jī)制勢在必行[9- 10]。

3.3 行政主管部門監(jiān)管招投標(biāo)工作存在難點(diǎn)

基于目前有些項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度原因，導(dǎo)致實(shí)際過程存在實(shí)施在前、補(bǔ)辦手續(xù)在后的現(xiàn)象，為了保障實(shí)施單位順利中標(biāo)，招投標(biāo)過程中常會出現(xiàn)一些同現(xiàn)行政策法規(guī)相悖的現(xiàn)象，如互相串通、明招暗定等諸多不規(guī)范的運(yùn)作，加上大量缺乏政府采購經(jīng)驗(yàn)的代理機(jī)構(gòu)的進(jìn)入，對政府采購的監(jiān)管也帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。從法規(guī)上說，行政主管部門目前主要依靠《招標(biāo)投標(biāo)法》、《測繪法》及有關(guān)部令和地方法規(guī)等監(jiān)督招投標(biāo)工作，但在實(shí)際工作中缺乏配套的監(jiān)管措施。有些招標(biāo)人雖然按照要求在指定網(wǎng)站發(fā)布招標(biāo)公告，但背后存在設(shè)置諸如資質(zhì)、工期、業(yè)績等條件提高投標(biāo)門檻，排斥潛在中標(biāo)人，加上資格審查和評標(biāo)沒有統(tǒng)一的規(guī)范，目前的測繪市場招投標(biāo)仍然未能實(shí)現(xiàn)完全按照投標(biāo)方的綜合實(shí)力定標(biāo)，招投標(biāo)的監(jiān)督評審機(jī)制還不完善，一般情況下只是業(yè)主代表負(fù)責(zé)對開標(biāo)、評標(biāo)等監(jiān)管，距離全過程監(jiān)管還有差距，加上專家水平的參差不齊，導(dǎo)致評標(biāo)的客觀性受到影響[11]。

3.4 評標(biāo)專家委員會未能實(shí)現(xiàn)既定功能

《招標(biāo)投標(biāo)法》的頒布從法律上理論上體現(xiàn)了招投標(biāo)的民主化、科學(xué)化，也給予了相應(yīng)的評標(biāo)專家合法地位，減少了招標(biāo)方對項(xiàng)目定標(biāo)的行政直接影響[12]。針對招投標(biāo)方式的不同，評標(biāo)的方式也略有差異，邀請招標(biāo)、議標(biāo)是由業(yè)主自行邀請專家來進(jìn)行評標(biāo)，公開招標(biāo)的專家一般是由各省市專家?guī)?有條件的大單位一般有自己的專家?guī)?抽取，邀請?jiān)u標(biāo)的專家一般有一定的針對性，是業(yè)主選定的，就和業(yè)主有很大的關(guān)聯(lián)，評標(biāo)時(shí)就會收到業(yè)主的約束或者暗示，按照業(yè)主的要求進(jìn)行評標(biāo)，公開招標(biāo)的專家從社會各行各業(yè)產(chǎn)生，專家的綜合素質(zhì)較難把握，特別在庫容不足的情況下，合乎法律硬件規(guī)定的專家基本都入庫，有的專家為了提高抽簽中簽率，隨意申報(bào)專業(yè)，致使專家質(zhì)量參差不齊，這給項(xiàng)目評審公正性帶來了隱患，但由于工作特殊性，即使觸犯法律，取證也較為困難，法律約束也不硬，對大部分項(xiàng)目而言，代理機(jī)構(gòu)從壓縮招標(biāo)成本考慮，評標(biāo)時(shí)間僅僅有幾個(gè)小時(shí)，在這么短時(shí)間內(nèi)要求評標(biāo)專家拿出高質(zhì)量評標(biāo)成果不現(xiàn)實(shí)，往往僅是履行法律上的程序而已。甚至存在評標(biāo)委員會充當(dāng)招投標(biāo)活動中“橡皮圖章”的功能，這就需要我們做出客觀的認(rèn)識[13]。

3.5 最低價(jià)中標(biāo)

《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，在招標(biāo)階段最大限度地滿足招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求的最低價(jià)可以作為中標(biāo)人(明顯低于市場成本的除外)，其優(yōu)點(diǎn)在于最大化地節(jié)約了成本，評標(biāo)過程易于操作，但是最低價(jià)中標(biāo)的實(shí)施，必須有完善的法律制度及投標(biāo)單位的誠信作為基礎(chǔ)，就目前我們行業(yè)環(huán)境來看，仍缺乏完善的評估和公信機(jī)制，實(shí)行最低價(jià)中標(biāo)的條件仍需完善，不少單位采用競爭談判最低價(jià)法來選擇單位，而中標(biāo)單位由于是低價(jià)，在實(shí)際過程中質(zhì)量勢必?zé)o法保證，為了減少成本，有時(shí)偷工減料，投標(biāo)中的承諾和實(shí)際項(xiàng)目實(shí)施過程產(chǎn)生的結(jié)果差異很大，甚至出現(xiàn)先中標(biāo)再分包的現(xiàn)象，在最終成果的審查階段，有時(shí)專家把控不嚴(yán)，導(dǎo)致只是表面上完成了相關(guān)的成果，其質(zhì)量大的折扣無從核定，因而下次投標(biāo)時(shí)仍舊照搬[14]。

4 規(guī)范化招投標(biāo)的建議

招投標(biāo)制度是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立完善的重要內(nèi)容，目前仍處于初級發(fā)展階段，如何公平公正，最大限度地實(shí)施，結(jié)合上述問題，提出如下幾點(diǎn)建議。

4.1 對投標(biāo)人資格進(jìn)行嚴(yán)格審查，杜絕出借資質(zhì)與掛靠現(xiàn)象

近年來，我國逐步對出借資質(zhì)與掛靠的現(xiàn)象進(jìn)行了清理，但仍然存在一定的問題，為更好地保護(hù)投標(biāo)人利益，杜絕出借資質(zhì)與掛靠的現(xiàn)象，建議在投標(biāo)前報(bào)名階段進(jìn)行詳細(xì)的資格審查，這個(gè)階段招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)配合招標(biāo)代理進(jìn)行資格關(guān)的審查，然后在投標(biāo)階段對于投標(biāo)人的人員、儀器、設(shè)備，包括承攬項(xiàng)目的業(yè)績是否匹配均應(yīng)該進(jìn)行仔細(xì)地審查；另外對于投標(biāo)單位中標(biāo)后分包或轉(zhuǎn)包給低一級資質(zhì)的單位進(jìn)行測繪，這種變相借用資質(zhì)的現(xiàn)象就需要我們的業(yè)主及監(jiān)管部門加強(qiáng)對項(xiàng)目落實(shí)過程中全面檢查，對于發(fā)現(xiàn)的問題按照《測繪資質(zhì)管理規(guī)定》，由測繪資質(zhì)管理單位對相關(guān)責(zé)任單位進(jìn)行處罰。

4.2 實(shí)行招標(biāo)代理優(yōu)勝劣汰

采購代理門檻的降低導(dǎo)致大量的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場，社會的高質(zhì)量發(fā)展也需要招標(biāo)代理不斷提高服務(wù)水平。為了更好地加強(qiáng)管理，實(shí)行有序競爭，政府部門應(yīng)該對代理機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入設(shè)置相應(yīng)的門檻，搭建招標(biāo)代理培訓(xùn)、服務(wù)平臺，建立招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)培訓(xùn)、考核、監(jiān)督機(jī)制，讓良莠不齊的眾多采購代理機(jī)構(gòu)公平、公正地參與競爭，通過其專業(yè)水平、信譽(yù)狀況等綜合實(shí)力進(jìn)行評價(jià)，逐步培養(yǎng)、篩選一批專業(yè)化的服務(wù)隊(duì)伍。對在招投標(biāo)活動中不合格的限期整改，無法及時(shí)整改的暫停或取消代理資格，對存在嚴(yán)重違法違規(guī)行為的實(shí)行一票否決制，同時(shí)將所有代理機(jī)構(gòu)的考核結(jié)果向社會公布，并列入企業(yè)誠信檔案，逐步達(dá)到優(yōu)勝劣汰。

4.3 完善招投標(biāo)過程體系，建立科學(xué)有效的監(jiān)督管理體系

我國開始采用招投標(biāo)方式起步較晚，但發(fā)展很快，依據(jù)《國務(wù)院辦公廳印發(fā)國務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督的職責(zé)分工意見的通知》，招投標(biāo)活動的監(jiān)管都進(jìn)行了明確的分工，但在實(shí)際過程中，監(jiān)管部門雖然制定了很多規(guī)范性文件對招標(biāo)活動予以糾正，仍然存在“道高一尺、魔高一丈”的現(xiàn)象，在招標(biāo)活動中仍存在一定的問題[15]。

為保障投標(biāo)的公正、公開，維護(hù)參與者的權(quán)益，就要求加強(qiáng)對招投標(biāo)工作的監(jiān)督管理。首先要加強(qiáng)宣傳，強(qiáng)化全民招投標(biāo)法制意識，其次理順監(jiān)管體系，構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)管平臺，落實(shí)各自的監(jiān)管職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，不斷完善，逐步建立公正開放、競爭有序，服務(wù)到位、監(jiān)管有力的招投標(biāo)市場，讓招投標(biāo)活動越來越規(guī)范，并逐步與國際接軌。

另外為避免招標(biāo)人對招標(biāo)活動的過度干預(yù)，逐步解除招標(biāo)代理對招標(biāo)人的過度依賴，建議強(qiáng)化招標(biāo)代理的話語權(quán)，讓招標(biāo)代理放開手腳，全程把握招投標(biāo)過程，依法依規(guī)完成招投標(biāo)活動。

4.4 加強(qiáng)評標(biāo)專家管理

一方面加強(qiáng)招標(biāo)單位專家?guī)斓墓芾砺鋵?shí)，有條件的單位建立自身的專家?guī)欤駝t由社會專家?guī)爝M(jìn)行抽簽搖號確定。另一方面加強(qiáng)評標(biāo)專家的入庫、培訓(xùn)、考核，嚴(yán)明評標(biāo)紀(jì)律，為各行業(yè)、各領(lǐng)域提供質(zhì)量較高、客觀公正的評標(biāo)專家，同時(shí)加強(qiáng)對專家資料的審查、考核，做到專家有進(jìn)有出，對評標(biāo)中的違法違規(guī)行為，嚴(yán)肅查處[16]。

加強(qiáng)評審專家選取環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)防控，確保規(guī)范評審評標(biāo)時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行從專家?guī)熘须S機(jī)抽取評審專家。

4.5 進(jìn)一步加強(qiáng)對采購方的監(jiān)管約束

一是加強(qiáng)招投標(biāo)資金落實(shí)的過程監(jiān)督，按照招投標(biāo)要求，只有項(xiàng)目資金落實(shí)后方可招標(biāo)。而在實(shí)際過程中，有些法人將需要資金列入預(yù)算，未批先招標(biāo)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致有的項(xiàng)目招投標(biāo)流于形式，項(xiàng)目工程完成后，項(xiàng)目資金仍未能落實(shí)到位，這給項(xiàng)目承接單位形成現(xiàn)金流壓力；

二是加強(qiáng)項(xiàng)目法人參與招投標(biāo)全過程的跟蹤監(jiān)督，判斷是否客觀公正地走完招投標(biāo)流程，是否存在肢解項(xiàng)目等現(xiàn)象。

三是加強(qiáng)對采購合同的約束，嚴(yán)格按照采購合同的要求落實(shí)項(xiàng)目，防止后續(xù)刻意增加工作量等釣魚過程，加強(qiáng)對招投標(biāo)事后跟蹤監(jiān)督檢查，督促各項(xiàng)合同落到實(shí)處，加強(qiáng)對招投標(biāo)資金的監(jiān)管，避免給工程質(zhì)量及市場誠信度帶來不利的影響，不利于市場的健康有序發(fā)展。