晚清時期厘金與湘軍餉需制度的變革

雷樂街

(安徽財經大學 馬克思主義學院，安徽 蚌埠 233030)

太平天國運動興起后，清政府國庫空虛，餉需奇缺，無法滿足前線戰(zhàn)事需要。為緩解當時的財政危機，清政府相繼出臺了一系列臨時性政策，放權于地方，試圖增加臨時性財政收入。厘金作為一種捐輸制度變通的產物，就是在這樣的歷史背景下出現(xiàn)的，并成為地方財政的重要來源。從厘金的性質來看，它屬于商業(yè)稅，是對商品流通環(huán)節(jié)進行征稅。因此，相較于缺乏擴張性的農業(yè)稅而言，厘金課稅范圍較廣，具有較強的靈活性和轉嫁功能。厘金制度產生之后，持續(xù)長達70年，對近代中國的經濟社會產生了深遠的影響。本文將研究視角集中于厘金起源階段，考察厘金的產生如何引發(fā)湘軍餉需制度的變革，在此基礎上，探討晚清時期財權下移現(xiàn)象及其后果。

一、厘金的產生及其對湘軍軍費的意義

咸豐三年(1853)夏，時任副都御史的雷以諴以刑部侍郎身份在揚州幫辦江北大營軍務，負責糧臺籌餉事宜，因自行招募鄉(xiāng)勇，需餉甚巨，于是在里下河設局勸捐。委派員弁在揚州附近之仙女廟、宜陵、邵伯等市鎮(zhèn)，勸諭米行，捐厘助餉，并定制每米一石須捐錢五十文，集寡為眾，積少成多，收效顯著。咸豐四年，雷氏并上奏咸豐帝，請將捐厘之法推廣到大江南北：“其余大江南北各府州縣，未經勸辦者尚多。……于城市鎮(zhèn)集之各大行鋪戶照臣所擬捐厘章程，一律勸辦，以于江南北軍需可期大有接濟。統(tǒng)俟軍務告竣，再行停止。”[1]306不久，咸豐帝下諭令兩江總督怡良、江蘇巡撫許乃釗、南河總督兼漕運總督楊以增，在所轄之內，按照雷以諴所擬章程，試辦抽厘。咸豐四年(1854)十一月，在大學士禮部尚書幫辦江蘇軍務勝保的奏請下，咸豐帝準許各主要用兵省份的督撫可以據本省情況，試辦厘金。

厘金從雷以諴在江蘇創(chuàng)設，然后擴展到用兵省份試辦，最終普遍推行到全國，并非一蹴而就，而是一個逐步擴大的過程。雷以諴抽厘所得主要供江北大營八旗、綠營餉需開支，八旗、綠營之餉需尚且以厘金來彌補戶部所征調各省地丁錢糧之不足，遑論本不在戶部供給范圍之內的湘軍了。自從咸豐帝準許用兵省份酌情試辦厘金后，先行諸省均為長江流域之湖南、湖北、四川、江西等。這些省份當時正處于戰(zhàn)亂之中，清軍與太平軍進行來回往復的拉鋸戰(zhàn)，主要州縣城池屢次易手。在湖南、湖北、江西、安徽等省，與太平軍進行爭奪戰(zhàn)的主力是以曾國藩為首的湘軍。自從咸豐四年(1854)元月，曾國藩奉旨東征湖北，繼而進軍江西，北上安徽，直到咸豐十年(1860)四月，曾國藩署理兩江總督為止。在此六年東征中，曾國藩一直未被授以地方實職，其所統(tǒng)帥之湘軍亦是以客軍身份征戰(zhàn)于外省，頗有寄人籬下之感。薛福成對此情形曾做過如下敘述：曾國藩“以侍郎剿賊，不能大行其志；及總督兩江而大功告成，以其土地、人民之柄，無所需于人也。是故督撫建樹之基，在得一行省為之用，而其績效所就之大小，尤視所憑之地以為準焉”[2]。

在此期間，湘軍統(tǒng)帥曾國藩主戰(zhàn)，本省督撫主餉。本省督撫與湘軍之間是互助的合作關系，督撫有守土之責，但其所轄之綠營不堪一擊，必須仰仗曾國藩之湘軍，湘軍之餉須各省督撫予以支持保障。地方督撫之餉權與統(tǒng)兵將帥之兵權互不干涉，兩者互相牽制，本身就是朝廷故意而為之。早期試辦厘金之各省，厘金收入之大宗主要是供給曾國藩統(tǒng)帥之各路湘軍。曾國藩奏派大員前往四川、湖南、江西等省辦理捐納事宜，其中多為地方現(xiàn)任官員，只因迫不得已需要借助他們的權勢，方能減少來自地方上的阻力。此時，厘金征收之權尚在各省督撫之手，曾國藩不得不仰人鼻息。他曾經感慨道：“臣細察今日局勢，非位任巡撫有察吏之權者，決不能以治軍?？v能治軍，決不能兼及籌餉。臣處客寄懸虛之位，又無圓通濟變之才，恐終不免于貽誤大局?！盵3]

湖南、湖北、江西三省與湘軍有著休戚與共的特殊關系，或與曾國藩私交甚好，或與湘軍有著戰(zhàn)略上的互助關系，對于湘軍餉需的籌集與供給有責無旁貸的義務，故而總是竭力而為。咸豐四年(1854)，時任貴州黎平府知府的胡林翼，受曾國藩座師、湖廣總督吳文镕奏調率領貴州鄉(xiāng)勇來鄂，曾國藩將其納入麾下。在曾國藩東征江西后，胡林翼留守后方，統(tǒng)帥水陸湘軍，咸豐六年(1856)在羅澤南、李續(xù)賓所部湘軍的協(xié)助下，收復武昌三鎮(zhèn)，也由于克復之功，清廷實授胡林翼湖北巡撫。在僅僅短暫的兩年內，胡林翼由知府連升數級，任一省主官，這其中固然與其經世致用之才有著莫大的關系，但是與曾國藩的賞識和湘軍將領的協(xié)助也有著緊密的聯(lián)系。至于江西一省，雖然在戰(zhàn)爭期間，巡撫屢次易人，但是對于收復城池之事，則非湘軍莫屬，巡撫需要做的便是竭盡全力供給湘軍后勤餉需。湖南作為湘軍的后方基地，既為湘軍提供源源不斷的兵員，也源源不斷地接濟東征湘軍餉需。曾國藩在湖南特設東征局，負責東征湘軍餉需的籌集、轉運。

駱秉章在奏章中提出，從咸豐五年(1855)四月到咸豐七年(1857)十二月的兩年半時間內，湖南一省所抽收厘金中，總計撥付給布政司藩庫軍需局湘平銀1,079,889 兩，足典錢1,471,025串。[4]314這部分軍需開支主要有兩個流向，一是由江忠義、劉長佑、劉坤一統(tǒng)帥之留防湖南的湘軍，二是由曾國藩親自統(tǒng)帥的，從湖南出發(fā)，活躍在湘贛交界的湘軍。咸豐十年(1860)，因戰(zhàn)場擴大，曾國藩派人回湖南再募新兵，前赴安徽，與湖南巡撫商議后，獲準在長沙設立東征局，并在省內其他地方設立分局，派道府大員經理。將東征局所收厘金三分之二解往江西，供給駐皖南之湘軍，另以三分之一解往湖北，供給防堵皖北之湘軍。抽厘章程大概如下，“即凡鹽茶貨物，皆于本省應完之厘金外，再加抽半厘，如本省抽一兩者，另抽東局五錢，本省抽百文者，另抽東局五十文。”[4]314后據湖廣總督官文奏稱，湖北自舉辦厘金以來，每年抽收實數約在一百三四十萬兩左右。[4]304江西于咸豐五年(1855)開征厘金，其征收章程略有不同，實行更定抽分法，活厘首卡值百抽三，次卡值百抽二，總共值百抽五，其中一分用于本省防軍，另四分協(xié)濟客軍餉銀。咸豐十年(1860)，曾國藩任兩江總督后，奏請將江西省厘金交由曾國藩湘軍糧臺辦理，以抽厘所得供給東征湘軍。在收復南京，平定太平天國之后，曾國藩曾指出“東南用兵十年，全賴厘金一項支持”[5]?？梢?，厘金在湘軍各項餉源中占據多么重的分量。據朱東安統(tǒng)計，在曾國藩統(tǒng)帥湘軍東征及至收復金陵中，“報銷軍費二千萬兩有零，其中厘金一項，大約占一千六百萬左右”[6]。

二、戰(zhàn)后湘軍將領對厘金的掌控

厘金在創(chuàng)辦之初，清政府各級官員均視其為一項臨時性的救急之策、權宜之計，主要的目的就是解決當前財政緊張、軍費無著的難題。在其創(chuàng)辦之初，按照規(guī)劃，在戰(zhàn)事平定之后，一切恢復到戰(zhàn)前狀態(tài)，包括厘金在內的一系列臨時性政策，因失去必要性，將逐步取消。由中央各部門下放給地方督撫與前線將帥的各項便宜權力，也將有計劃地收回。

首倡厘金的雷以諴，在厘金開辦不久的咸豐四年(1854)三月，向咸豐帝進行奏報。他一方面懇請朝廷批準自己抽厘之策，并推廣于江蘇省內各府州縣；另一方面，提出“俟于江南北軍務告竣，即行停止”[7]。在咸豐帝針對雷以諴抽厘諭旨中，指出“據雷以諴所奏，捐厘章程系于勸諭捐輸之中設法變通”[1]393。咸豐帝認為，雷以諴所擬之仙女廟捐厘章程，只是在原有的捐輸章程上做了些許變通，其大體規(guī)則依然未變。但時移世易，捐輸之權歸于戶部，地方同樣勸捐，是屬于臨時之策。但是捐厘之權，在辦理之初，便歸地方所有，戶部既無權也無力過問和干涉。

由于缺乏有效的監(jiān)管機制，弊竇叢生，不斷弱化朝廷對地方財政的控制能力。咸豐四年(1854)，戶部右侍郎王茂蔭奏稱，大江南北捐局過多，官私錯雜，揚州以下沿江各府州縣設有十余局，苛斂行商過客，假公濟私，包送違禁貨物。[4]30次年，戶部左侍郎羅惇衍奏稱，弁兵官紳巧立名目，以盤查奸細和稽查偷漏為理由，視商販為魚肉，任意威嚇勒索。[8]各省在厘金征收方面普遍存在著上述問題，主要原因還在于實施過程中缺乏統(tǒng)一的標準和有效的監(jiān)管。

不少京官站在國家與戶部權益的立場上，要求清廷加強對厘金的規(guī)范與整頓。咸豐九年(1859)，朝廷根據御史蔣志章、吳焯的陳請，下旨命地方督撫與統(tǒng)兵將帥將所轄各局卡征管官紳職名造冊上報戶部備案，并將“厘卡所抽捐數及捐商姓名飭令逐日開單實貼卡外，半月內申報一次”[4]31。咸豐十一年(1861)，戶部秉承上諭，擬定全國厘金章程八條，主要包括各省厘定科則、嚴禁虛報偷漏隱匿、嚴明懲罰等內容。但是，上述章程被各地督撫視為具文，無人認真實施。

總之，在湘系將領紛紛占據東南地區(qū)督撫職位之后，基本上掌握了東南厘金的征收、管理和使用。厘金的征管大權不再歸屬于戶部在地方的代理機構——布政司，轉歸各地督撫設立的臨時性財政機構。以湘軍為首的地方軍隊，在平定戰(zhàn)亂的過程中發(fā)揮了決定性作用，以自籌厘金為核心的餉需供應制度則是其成功的財政因素。在執(zhí)掌地方行政權后，軍權、政權與財權已經緊緊地結合在一起。在這些因素的綜合作用下，以厘金為核心的地方財政系統(tǒng)開始形成。

在傳統(tǒng)的皇權專制中央集權體制下，為了防止地方勢力坐大，在多次鮮活的歷史教訓的警醒下，歷代王朝在政治、軍事、經濟權力的分配上，大多采取強干弱枝、內重外輕的方針。在財政稅收方面更是如此，稅收大權完全操控在中央手中。在清代的稅制中，并沒有對中央稅與地方稅進行嚴格的劃分。稅收歸屬權與分配權掌握在中央，地方各級稅收機關只是行使代理權。國家財稅均由地方各級政府征收，地方政府要承擔稅收的執(zhí)行環(huán)節(jié)，同時也負擔著巨額的征收成本。但是大部分收入都要起運至國庫，而地方留存比例很少，僅夠基本的行政支出。

經過戰(zhàn)爭的沖擊，戰(zhàn)后清政府財政收支結構較戰(zhàn)前有很大變化，原有的以統(tǒng)收統(tǒng)支為支柱的中央財政體系無法正常運轉，戶部不能掌握各地財政收入具體詳情，故而不能按冊指撥，無法量各省財政之入以定全國財政之出。在財政收入中所占比例越來越大的厘金，逐漸掌握在地方督撫手中。大規(guī)模的戰(zhàn)爭結束后，清政府需要大量的資金用于補發(fā)兵餉、恢復生產等善后事宜，而原有的地丁錢糧收入應付正常財政開支尚且不足。此時，厘金成為戰(zhàn)后各省善后支出中最大的一筆收入?！氨M管存在著重復征稅、阻礙商品流通、增加國貨成本等弊端”[9]，但是在現(xiàn)實財政困難面前，厘金存續(xù)下來。

在厘金征收過程中，各省具體情況不一，稅目和稅率上也無統(tǒng)一標準。因此，戶部無法全盤掌握厘金收支的詳情。而地方實權督撫控制了局卡的設置、人員的任免、稅目與稅率的制定等方面的權力，從而掌握了厘金的征收、管理和使用大權。在這種情況下，中央財政必然受制于地方。戰(zhàn)時負責軍隊后勤餉需征集、調撥、分配的糧臺，在戰(zhàn)后向地方財稅行政機構轉化，并穩(wěn)定下來制度化，成為地方常設機構，在督撫的管轄之下，管理本省財政事宜。在行政權力變化的具體表現(xiàn)，主要體現(xiàn)在這些原本臨時性的機構與地方最高級財政機構藩司的關系上。在有些省份，藩司有名無實，被取而代之。在有的省份，與藩司并立且自成一套系統(tǒng)。藩司原本負責全省田賦、漕糧、鹽課收入，以及各項支出，戰(zhàn)時更負責向各路糧臺調撥餉銀，再由糧臺轉支前線各軍。三者之間環(huán)節(jié)太多、手續(xù)過于繁雜，特別在戰(zhàn)時，在缺乏有效的交通聯(lián)系方式的情況下，效率過低，影響戰(zhàn)事進展。故而為了省去藩司—糧臺—各軍之間的繁瑣環(huán)節(jié)，咸豐七年(1857)，時任湖北巡撫的胡林翼，設立湖北總糧臺，規(guī)定無論何項進款，收支均由糧臺負責，各厘局所收銀錢，均交予糧臺，總厘金局不過照驗清冊而已。[10]此時總糧臺既負責通省各項收入，又掌管各項支出，已然取代藩司，代行代拆，行使其財政權力。由于戶部是通過各省藩司得以掌握各省財政收支情況，而總糧臺只需向巡撫負責，戶部對地方財政的控制權力開始弱化。

在曾國藩就任兩江總督后，除統(tǒng)帥湘軍外，還兼任江蘇、安徽、江西三省民政事宜，戰(zhàn)時三省之厘金征管事宜，名正言順地成為他職責內之事。在其設立江西糧臺后，委任江西藩司總司糧臺一切事宜，并自行委派數名道府大員協(xié)同辦理。從表面上看，有助于戶部通過藩司掌握江西糧臺的收支情況，實則是為體制外的糧臺借體制內的藩司掌握全省財政實權。將藩司與糧臺合二為一，利用現(xiàn)任官員管理糧臺，得以控制江西藩臺、道府等地方大員，為湘軍籌餉服務。

此外，湘軍各路軍營糧臺自行設厘金局卡抽捐的現(xiàn)象比較普遍。曾國藩有權將各省厘金局匯總會之款項，解往各路湘軍大營。但為減少麻煩、省去轉運費用，也為能夠及時供給軍需。曾國藩變通征收、轉運之法，獲其允許后，部分湘軍統(tǒng)帥，可以委派員弁就近自行設立厘卡，所征厘金解往本軍軍營，自收自用。“皖南歙縣、屯溪、婺源、績溪各局，由左宗棠、張運蘭控制；沿長江兩岸之華陽、大通、荻港、金柱關、運漕，乃至江寧之大勝關，由楊載福、彭玉麟、曾國荃控制；中部地區(qū)之六安一帶，則由李續(xù)宜控制?！盵11]

由上可見，曾國藩授命所部湘軍，可以相宜自行設立厘卡，自收自用，將財權進一步下放。曾國藩作為兩江總督與湘軍統(tǒng)帥，早日平定戰(zhàn)亂，為各路軍隊供餉，是其職責所在，義不容辭。但就其處境而言，同樣處于入不敷出的境地，入款有限，而開支巨大。且戰(zhàn)爭期間，軍情瞬息萬變，州縣旋得旋失，餉源變化不定。在這種情況下，要使曾國藩大營總糧臺能夠及時詳細地掌握收支情況，并且做出通盤計劃與安排，面臨著諸多現(xiàn)實困難，只能選擇進一步放權于各路統(tǒng)帥，造成財權的進一步下降。

三、厘金對湘軍餉需制度變革的意義

清代的權力結構基本上由軍事權、財政權和人事行政權三部分組成。在前期，這三種權力形態(tài)緊密地結合在一起，共同支撐著清政府的集權體制。而這三種權力形態(tài)又通過一系列具體的制度設計，得以保持正常的運轉。在本文所涉及的太平天國起義及戰(zhàn)亂結束后一段時期內，這種權力結構與運行體制出現(xiàn)了一系列的變化。隨著地方擁有就地籌餉之權，并且原屬于藩司的地方財政管理權，部分地被戰(zhàn)時新設的財政機構逐漸取代。在整個戰(zhàn)爭期間，發(fā)揮中流砥柱的主要性作用的是以曾國藩為統(tǒng)帥的湘軍系統(tǒng)。作為經制武裝外的湘軍，有著自己獨特的制度設計，因其外生性，并沒有納入國家正規(guī)的軍事體制之內，其招募、指揮、調動的權力掌握在湘系首領中，具有很強的“私軍”性質。隨著戰(zhàn)爭后期，湘系將領逐漸掌握地方實權，將權力伸向地方性政治、經濟資源，在一定程度上控制著地方行政決策權與地方人事任命權，更加有力地推動了戰(zhàn)時所掌握權力的制度化、固定化。

湘軍餉需制度變革的意義在于其突破性和開創(chuàng)性。其突破性，主要體現(xiàn)在對舊有制度的約束與傳統(tǒng)權力結構的瓦解與松動方面。這種制度框架，是清政府在滿漢有別、以滿制漢的政治設計與安排下，在不斷修正、強化的過程中，最終實現(xiàn)“祖制化”“家法化”。這種祖制、家法有著關乎滿清國體、皇權根基的重大政治現(xiàn)實與象征意義。但是，對這種舊有體制的突破與松動，并非一朝一夕，亦非由偶然因素激發(fā)。在清代前中期就埋藏著、隱伏著變化的因子，在太平天國這場持久且劇烈的國內戰(zhàn)爭中，通過湘軍這一載體，得以顯現(xiàn)、形成。隨著湘軍領導集團權勢與地位的上升，湘軍餉需制度變革的影響與功能不斷被放大，波及到財政體制與軍事體制，乃至引起晚清政局的變動，為以后北洋時期的群雄割據埋下了伏筆。[12]深刻剖析厘金產生的前因與后果，對于當前國家制度和國家治理體系建設的推進，以及財政體制改革和稅制改革的深化，具有以史為鑒的現(xiàn)實意義。