中國生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機制的探析

丁 晨

（河海大學法學院，南京 211100）

2017 年通過的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）中規(guī)定“國務院授權省級、市地級政府作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人?！痹撘?guī)范性文件對生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體作出明確規(guī)定，為實踐中行政機關行使索賠權提供了依據(jù)。但目前缺乏法律的明確規(guī)定，索賠權的理論基礎還存在爭議，有關索賠主體機制也存在問題，從而導致生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機制不能有效運行。因此，有必要對生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體進行深入分析，探索建立多元化生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機制，從而保障索賠程序及時啟動，使生態(tài)環(huán)境得到及時有效的修復。

1 有關生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠權的理論基礎

目前，學術界對生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠權的理論基礎存在分歧，若此問題不能被科學論證，將影響生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機制的有效實行。當前主要有以下幾種主流觀點。

1.1 自然資源國家所有權理論

很多學者主張以自然資源國家所有權作為生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠權的理論基礎，其中部分學者認為自然資源國家所有權受《憲法》和《物權法》的雙重調(diào)整，表明在中國法律體系中自然資源國家所有權既是公法上的所有權，又是私法上的所有權，具有公權和私權的雙重屬性［1］，因而國家既可以作為公法意義上的自然資源所有權主體，也可以成為私法意義上的自然資源所有權主體［2］。因此，當生態(tài)環(huán)境遭到破壞時，行政機關依據(jù)自然資源所有權理論代表國家行使索賠權具有正當性和合理性。

1.2 公共信托理論

有學者主張以公共信托理論作為政府提出的生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠權的基礎［3］。公共信托理論是指政府對一些特殊財產(chǎn)應承擔起受托人的義務。美國學者薩克斯將公共信托理論拓展到環(huán)境保護領域，提出了環(huán)境公共信托理論，主張將空氣、水資源等環(huán)境要素作為公共物品，被全人類所共同享有，任何人都不能私自占用、支配或損害，為了對其進行更好的保護，全體公民應將其委托給國家一并管理［4］。因此，當生態(tài)環(huán)境遭受損害時，國家作為公共信托的受托人代表委托人行使索賠權是合理的。

1.3 生態(tài)利益理論

日益嚴重的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)給人類敲響了警鐘，人類必須重新思考如何正確處理好人與自然的關系，由此引發(fā)了人類中心主義到生態(tài)中心主義的轉變。生態(tài)中心主義的出現(xiàn)，體現(xiàn)了將生態(tài)利益作為一種獨立的法益給予保護的重要性。生態(tài)利益是指自然生態(tài)系統(tǒng)對人類的生產(chǎn)、生活和環(huán)境條件產(chǎn)生的非物質(zhì)性的有益影響和有利效果［5］。生態(tài)利益的本質(zhì)為人類所共同享有的環(huán)境公共利益，而非單個自然人享有的環(huán)境個人利益。

將生態(tài)利益作為索賠權的基礎，實現(xiàn)了訴權的廣泛性，擴大了索賠主體的范圍，是現(xiàn)代訴權理論發(fā)展的重要結果?，F(xiàn)代訴權理論以訴的利益為基礎，這種新的訴權理論將訴的利益與實體權利分離開來，即如果起訴人能夠證明存在其主張的利益關系，即使不存在實體權利的損害，也應當享有訴權。

1.4 環(huán)境權理論

環(huán)境權是指一定區(qū)域環(huán)境內(nèi)的公民、法人和其他組織對環(huán)境所享有的保障其正常生產(chǎn)、生活所需的安全性環(huán)境條件以及滿足其環(huán)境舒適或環(huán)境審美等需求的權利［6］。主張將環(huán)境權作為生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠權基礎的學者認為：一方面，生態(tài)環(huán)境損害行為本質(zhì)上是對公民環(huán)境權的侵害，在發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害時，公民可以依法提起訴訟，請求法院依法判決污染者承擔賠償責任，對受損害的生態(tài)環(huán)境進行修復；另一方面，環(huán)境權蘊含著公眾向政府提出的環(huán)境請求權和通過政府或直接對破壞生態(tài)環(huán)境的行為人行使損害賠償救濟請求權［7］。公民環(huán)境權派生了國家環(huán)境保護的義務和政府環(huán)境管理的權力［8］，從而為《改革方案》中規(guī)定的政府作為索賠權主體提供了理論依據(jù)。

綜上，自然資源國家所有權理論是對私權化的自然資源國家所有權進行了簡單套用，表面看是解決了生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體的現(xiàn)實問題，但在法理基礎和科學基礎上均存在缺陷。而公共信托理論作為索賠權基礎，將主體范圍限定為行政機關，類型過于單一，不利于生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機制的發(fā)展。以上兩種學說看似合理，仔細推敲會發(fā)現(xiàn)其存在的理論漏洞，相比之下，生態(tài)利益理論是環(huán)境公共利益的本質(zhì)體現(xiàn)，符合當前生態(tài)中心主義的理念要求，作為生態(tài)損害賠償索賠權的基礎，擴大了索賠主體的范圍，可以為各類索賠主體行使索賠權提供理論支撐。此外，雖然目前中國沒有法律明確規(guī)定環(huán)境權，但是根據(jù)國外對環(huán)境權的法律規(guī)定以及司法實踐中對環(huán)境權的認定，將環(huán)境權作為索賠權基礎具有一定的正當性和合理性，是未來生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠權基礎的發(fā)展趨勢。

2 中國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機制存在的不足

2.1 生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機制相關法律不完善

目前除了《海洋環(huán)境保護法》中明確授權特定行政部門提起海洋環(huán)境損害賠償?shù)臋嗬?，只有作為?guī)范性文件的《改革方案》中規(guī)定了國務院授權省級、市地級政府作為賠償權利人。中國生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機制還處于初步探索階段，對索賠主體的范圍、索賠順位等缺乏法律規(guī)定，特別是《環(huán)境保護法》更是在該方面存在缺失。此外，《水污染防治法》《大氣污染防治法》等有關環(huán)境保護方面的單行法也缺乏對生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體的相關規(guī)定，這顯然不符合當前中國環(huán)境全面保護和生態(tài)文明建設的需求，因此健全中國生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機制相關的法律規(guī)定是當務之急。

2.2 索賠主體范圍單一

《改革方案》規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人僅限于經(jīng)國務院授權的省級、市地級政府，以生態(tài)利益理論為基礎的生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機制中索賠主體范圍廣泛，而該規(guī)定將檢察機關、環(huán)保組織和公民等都排除在外，使得生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體范圍出現(xiàn)單一化的問題，不利于對生態(tài)環(huán)境進行全面有效的保護。

2.3 行政機關作為索賠權主體時分工不清

《改革方案》中只規(guī)定了索賠權利人為國務院授權的省級、市地級政府，但實踐中沒有明確規(guī)定具體行使索賠權的部門或機構。同一部門或機構上下級之間、同級各部門或機構之間存在分工不清的問題，如中國生態(tài)環(huán)境保護職責主要由環(huán)境主管部門履行，但是當水利部門、林業(yè)部門等其他部門也負有相關生態(tài)環(huán)境保護職責時，此時部門之間出現(xiàn)職責交叉，實踐中經(jīng)常會出現(xiàn)相互推諉或都行使索賠權的現(xiàn)象。

生態(tài)環(huán)境是一個整體，牽一發(fā)而動全身。在一個行政區(qū)域內(nèi)實施同一生態(tài)環(huán)境損害行為不僅會導致本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境遭到損害，還可能會使其他行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境遭到損害，從而出現(xiàn)跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境損害賠償問題，此時跨區(qū)域政府間也存在分工不明確的現(xiàn)象。生態(tài)環(huán)境損害情形復雜，為此，亟需明確政府內(nèi)部各部門或機構之間、同一部門上下級之間以及跨行政區(qū)域政府之間的分工與合作。

2.4 索賠主體的索賠順位不明確

雖然目前只規(guī)定政府可以作為索賠權利主體，但實踐中還是存在各類索賠主體。由于缺乏明確規(guī)定，他們經(jīng)常就同一個生態(tài)損害行為同時提起賠償，從而產(chǎn)生索賠順位不明確的問題。以2011 年發(fā)生的康菲油污案為例［9］，該污染導致海洋生態(tài)環(huán)境受到損害，引發(fā)針對海洋生態(tài)環(huán)境的索賠，在實踐中公民、行政機關、環(huán)保組織均提出了索賠訴訟，最后青島海事法院接受中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會的申請進行了立案，并判令由康菲石油與中海油2 家公司讓渤海灣生態(tài)環(huán)境恢復到事故發(fā)生前的狀態(tài)。從康菲油污案中各索賠主體都行使索賠權折射出一個問題，在司法實踐中，存在多個索賠主體針對同一案件提起損害賠償請求的情形，這些主體在行使索賠權時的順位如何，值得探討。如果不能明確索賠主體的順位可能會降低司法效率，延緩生態(tài)環(huán)境修復，不利于保護生態(tài)環(huán)境，也不利于生態(tài)損害賠償制度的有效推行。

3 國外關于生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機制的考察

國外很早就開始探索關于適應其本國的生態(tài)損害賠償索賠主體機制，并取得比較成熟的立法和司法成果，其中以美國、俄羅斯、歐盟經(jīng)濟組織最具有代表性。

3.1 美國

美國雖然是一個判例法國家，但卻通過立法對生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機制進行了明確的規(guī)定。聯(lián)邦政府和州政府可以以受托人的身份作為原告進行訴訟，對賠償主體行使索賠權，收取賠償金。非政府組織只要可以證明其在環(huán)境利益上受到影響就可以起訴，但不能接受賠償金。公民個人一般只能通過公民訴訟的方式要求托管者提起生態(tài)環(huán)境損害賠償［10］。美國公民自身是否可以作為生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體直接行使索賠權，取決于美國不同單行法的具體規(guī)定。美國的公民訴訟可以使公民更好地參與到生態(tài)環(huán)境損害賠償程序中，有利于對生態(tài)環(huán)境的保護與救濟。

3.2 俄羅斯

俄羅斯在生態(tài)環(huán)境損害賠償方面的研究比較早，具有完備的法律規(guī)范體系。俄羅斯法律對生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體范圍采用的是雙層框架結構［11］，第一層主體是國家權力機關、地方自治機關、從事環(huán)境保護的社團、其他非商業(yè)團體和公民；第二層是檢察長，但檢察長只有在第一層主體沒有行使索賠權的情形下才可以作為索賠主體提起訴訟。

3.3 歐盟及其成員國

歐盟作為一個經(jīng)濟政治高度一體化的國際化組織，除了在國際經(jīng)濟政治中發(fā)揮重大作用外，其在環(huán)境保護方面更是引起了全球其他國家和地區(qū)的重視。歐盟對生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體范圍采用的是雙重索賠主體設計［12］，即國家作為公民的受托人，代表公民作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牡谝粚铀髻r主體，當政府怠于行使索賠權時，非政府組織的公益性團體和公民可以作為第二層索賠主體行使索賠權，這樣有利于防止索賠權的重疊和架空。

4 完善中國生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機制的建議

4.1 健全生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體的相關立法

相對于傳統(tǒng)的環(huán)境侵權，生態(tài)環(huán)境損害賠償所涉及的問題更加復雜，因此需要打破傳統(tǒng)的環(huán)境保護思維，采取新視角去解決問題。為此，可以通過以下思路對生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體提供立法上的保障。

1）修改《環(huán)境保護法》。將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度納入其中，并對生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機制進行具體規(guī)定。由于每部單行法所保護的環(huán)境要素均存在差異［13］，因此，有必要在《環(huán)境保護法》的基礎上完善《水污染防治法》《土壤污染防治法》等不同領域的生態(tài)環(huán)境損害立法中有關索賠主體的規(guī)定，這樣結合環(huán)境要素本身的特殊性作出修改，更有利于保護生態(tài)環(huán)境。

2）制定專門的《生態(tài)環(huán)境損害賠償法》。設專章對生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體的范圍、權利義務關系、索賠順位等進行明確規(guī)定［14］。由于環(huán)境要素具有復雜性和特殊性，也可以以《環(huán)境保護法》《生態(tài)環(huán)境損害賠償法》等上位法為依據(jù)，制定類似于《海洋保護法》的單行法對索賠主體進行明確規(guī)定，從而能更有針對性地修復受損害的生態(tài)環(huán)境。

4.2 擴大索賠主體的范圍

中國《改革方案》明確規(guī)定了經(jīng)過授權的省級、市地級政府這一類型的索賠主體，但隨著生態(tài)環(huán)境日益惡化，單一類型的索賠主體無法全面有效地解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題。因此，有必要依據(jù)生態(tài)利益理論從法律層面擴大生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體的范圍，對此可以考慮將以下主體納入其中。

1）檢察機關。生態(tài)環(huán)境利益涉及公共利益，而檢察機關作為公共利益的代表機關決定了其行使索賠權的必要性和可行性。對此可以借鑒德國的相關規(guī)定，檢察機關應該以監(jiān)督為主、行使索賠為輔。在發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害事件時，檢察機關作為法律監(jiān)督機關，發(fā)現(xiàn)行政機關不積極履行環(huán)境監(jiān)管職責、不及時追究污染者損害賠償責任時，可以通過檢察建議、提起行政公益訴訟等方式行使監(jiān)督權，也可以支持其他主體對生態(tài)環(huán)境損害行為提起訴訟。

2）環(huán)保組織。環(huán)保組織是維護環(huán)境公共利益的重要代表群體，具備作為生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體的條件，因此也應該納入到索賠主體的范圍。環(huán)保組織的加入能有效地監(jiān)督國家索賠權的行使，也可以充分發(fā)揮環(huán)保組織的社會責任。此外，環(huán)保組織提起索賠的過程也是一種宣傳教育方式，使更多人認識到保護生態(tài)環(huán)境的重要性。

3）公民。將公民納入到索賠主體的范圍是落實公民環(huán)境權的表現(xiàn)，從理論上看公民是適格的索賠主體，有利于充分發(fā)揮公眾參與的作用，從而彌補國家環(huán)境管理的不足。但是基于中國公民作為索賠主體在實踐中存在一定的局限性，因此，還需要對中國公民作為索賠主體的相關制度進行完善，以保障公民能夠更好地行使索賠權，使受損的生態(tài)環(huán)境得到及時修復，從而促進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的發(fā)展。

4.3 細化行政機關作為索賠主體時的分工

目前規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體只有國務院授權的省級、市地級政府，該規(guī)定過于原則，缺乏可操作性，實踐中經(jīng)常因為行政機關之間分工不明確而出現(xiàn)互相推諉或爭奪的現(xiàn)象，因此有必要明確行政機關作為索賠主體時的分工。

首先，針對跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境損害情形，中國實行各行政區(qū)域政府對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護工作負責。因此，當發(fā)生跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境損害情形時，索賠主體應該由各行政區(qū)域政府之間進行協(xié)商，協(xié)商不成時由國務院指定。其次，針對在同一行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害情形，政府部門間的分工比較復雜。一方面，同一行政區(qū)域內(nèi)的上、下級政府部門之間進行分工，由于損害發(fā)生地政府對當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境問題更熟悉且行使索賠權更方便，因此，應該由損害發(fā)生地來確定索賠主體，與此同時，上級政府起指導、監(jiān)督作用。另一方面，確定了由哪一級政府行使索賠權后，需要確定由該級政府哪個部門或機構具體負責索賠事項。環(huán)境行政主管部門是統(tǒng)管生態(tài)環(huán)境的部門，林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門只對某一類生態(tài)環(huán)境負責。因此，當生態(tài)環(huán)境損害情形只涉及某一類損害時，如森林破壞，此時由林業(yè)部門行使索賠權，環(huán)境行政主管部門協(xié)助；當生態(tài)環(huán)境損害情形涉及多類損害時，應該由環(huán)境行政主管部門行使索賠權，其他相關部門給予協(xié)助及專業(yè)上的支持。因此，當政府作為索賠權主體時，只有對其進行縱向和橫向的分工，才能在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生時有明確的索賠主體，并及時啟動索賠程序?qū)κ軗p的生態(tài)環(huán)境進行保護。

4.4 明確生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體的順位

索賠主體的范圍擴大后，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃髻r主體應該包括政府、檢察機關、環(huán)保組織以及公民，當這些主體就同一生態(tài)環(huán)境損害行為行使索賠權時，會出現(xiàn)索賠順位沖突的問題。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，在民事主體損害生態(tài)環(huán)境的情形下，政府、環(huán)保組織、檢察機關、公民都享有索賠權，在這種情況下，政府應該作為第一順位索賠主體，因為政府在信息獲取以及專業(yè)知識上比環(huán)保組織更具優(yōu)勢，第二順位索賠主體是環(huán)保組織和公民個人，最后是檢察機關。檢察機關只在沒有適格主體的情況下才能行使索賠權；在行政主體損害生態(tài)環(huán)境的情形下，政府作為賠償義務人不具有索賠主體的資格，此時只有環(huán)保組織、公民和檢察機關享有索賠權，不存在索賠順位問題，采取最先索賠原則；對民事主體與行政主體共同造成生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)那樾危h(huán)保組織和檢察機關享有索賠權，此時也應采取最先索賠原則。

5 結語

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)環(huán)境保護制度的重要內(nèi)容，在當代生態(tài)環(huán)境保護中具有重要地位。其中，生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膯又黧w，是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的核心問題，完善中國生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機制是解決其他損害賠償問題的前提。因此，有必要針對生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體在理論和實踐中存在的問題，借鑒國外對生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體的相關規(guī)定，完善中國有關索賠主體的法律規(guī)定，建立以環(huán)境行政機關為主導、環(huán)保組織和公民為補充、檢察機關監(jiān)督為主的多元化的索賠主體模式，并細化主體間分工以及明確索賠順位，從而完善中國生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機制，以實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的全面保護，最終達到人與自然的和諧共生。