網(wǎng)絡化治理：鄉(xiāng)村振興視域下的農村集居環(huán)境治理的邏輯進路

朱麗娟

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

十九大的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，打造生態(tài)宜居的農村環(huán)境成為地方生態(tài)治理的重要議題，合村并居后的集居環(huán)境治理成為農村社區(qū)治理的突出問題。與城鎮(zhèn)相比，農村集居環(huán)境治理存在投入大而治理效果甚微的困境［1］，而導致這一治理困境的關鍵原因在于對中國鄉(xiāng)村這一特殊場域缺乏全面客觀的認識。

學術界關于農村環(huán)境治理的研究主要集中在政府主導、農民參與及多元治理的三方面研究。政府主導的集居環(huán)境治理忽略了中國鄉(xiāng)村的差異性，農村環(huán)境公共物品的統(tǒng)一投入與村莊需求難以匹配，而農民主導的環(huán)境治理模式雖然發(fā)揮了村莊主體的在場優(yōu)勢，但是對農民核心地位的過度夸大一定程度上模糊了環(huán)境治理問題的復雜性和技術性。多元治理模式則綜合了這2 種模式的優(yōu)勢，分析了不同主體在農村環(huán)境治理的角色和責任，但割裂了多元主體在環(huán)境問題上的利益相關性，尚未建立起系統(tǒng)的農村環(huán)境治理體系。

隨著網(wǎng)絡治理理論及其評價方法的完善，越來越多的學者將網(wǎng)絡治理理論應用于農村環(huán)境治理研究中。范倉海等［2］以農村水環(huán)境為例，指出網(wǎng)絡治理中區(qū)域主體最了解地方水質狀況的變化動態(tài)，因此村莊主體參與治理每個環(huán)節(jié)是網(wǎng)絡治理的重要舉措；王小潔等［3］在多元主體共治背景下，從非正式文化制度方面強調了網(wǎng)絡治理機制中村莊主體具有的“比較優(yōu)勢”；張麗麗等［4］認為村莊主體應扮演橫向協(xié)調主體，政府應扮演縱向協(xié)調主體，有利于多元治理效果的優(yōu)化；何軍等［5］強調了農村環(huán)境治理具有的公共物品屬性，肯定了政府在環(huán)境綜合治理網(wǎng)絡中的重要角色?；诖耍狙芯繌幕鶎诱?、村莊企業(yè)、村莊主體間［6］、環(huán)保組織、高?？蒲泄ぷ髡? 個方面構建了立體式“村莊+其他主體”的“1+n”的網(wǎng)絡治理結構，引入共同的利益訴求，以期為推動農村集居環(huán)境共同治理體系的科學化提供理論支持。

1 農村集居環(huán)境治理網(wǎng)絡的現(xiàn)實價值分析

近年來，農村集居環(huán)境治理陷入多方利益主體參與、不同利益訴求沖突的集體行動困境，農村集居環(huán)境治理鏈條出現(xiàn)了“最后一公里”斷裂，主要原因是簡單標準化的環(huán)境治理模式難以解決農村環(huán)境中縱橫關系交織的網(wǎng)絡化現(xiàn)狀問題［7］，因此，傳統(tǒng)的環(huán)境治理模式亟需突破。美國學者斯蒂芬等提出網(wǎng)絡治理思想［3］，為突破中國農村集居環(huán)境治理模式提供了新思路，其主要觀點是在傳統(tǒng)的政府管制基礎上借鑒市場手段，適當分權和授權給相關利益主體，在農村集居環(huán)境治理問題上則具體表現(xiàn)為政府以環(huán)境治理的協(xié)助者身份參與環(huán)境管理，村莊主體作為環(huán)境問題的主要制造者和直接利益相關者，承接治理的核心地位，這是由于農民的天然在場特征與環(huán)境信息的獲取優(yōu)勢決定了其在網(wǎng)絡治理中的重要地位，而村莊企業(yè)、環(huán)保組織及高校科研工作者與政府直接構成了環(huán)境治理網(wǎng)絡最外層的保障網(wǎng)絡。將依據(jù)權責劃分的不同子網(wǎng)絡分類并入環(huán)境治理網(wǎng)絡，便構建了農村集居環(huán)境治理的“1+n”網(wǎng)絡（圖1）。

圖1 農村集居環(huán)境網(wǎng)絡治理模型

農村集居環(huán)境治理網(wǎng)絡改變了以往環(huán)境治理主體分散的現(xiàn)狀，通過整合達到系統(tǒng)治理的效果。此外，以村莊主體為環(huán)境治理核心的“1+n”網(wǎng)絡立足于村莊的經濟、政治、文化背景之上，一方面充分調動村莊現(xiàn)有資源，如自身的規(guī)約演化和村莊主體共同實踐所穩(wěn)定下來的內生秩序，另一方面以村莊為橫向主體，政府、村莊企業(yè)、環(huán)保組織及高?？蒲泄ぷ髡邽榭v向主體，優(yōu)化和再造農村原有的環(huán)境管護流程和結構。這一網(wǎng)絡治理結構不同于傳統(tǒng)的科層管理［8］，而是一個基于信任機制建立起的自組織系統(tǒng)，內部有著共同的價值追求，也是一個不同社會子網(wǎng)絡的互助系統(tǒng)，互助的基礎在于協(xié)調、維護機制所保障的權益共享。農村集居環(huán)境治理長效機制的實現(xiàn)只有建立在全體的價值認同［9］、環(huán)境信息的有效溝通以及參與主體良好的協(xié)調關系的基礎上，才能真正培育出網(wǎng)絡治理主體間及社會不同治理子網(wǎng)絡間的信任關系，從而誘發(fā)農村集居環(huán)境治理的集體行動。

2 農村集居環(huán)境網(wǎng)絡治理困境的生成邏輯

2.1 環(huán)境問題的多維屬性與主體分散性的矛盾

當下農村環(huán)境發(fā)展不均衡、問題復雜，既涉及秸稈焚燒污染、家庭污水與糞便污染等生活型污染，又交叉著污染企業(yè)排污、耕地污染等生產型污染問題。而農村集居環(huán)境治理的公共物品屬性、利益的多元性及任務的艱巨性等復雜因素，必然導致治理主體難以在短期達到有效共識，合作共治的局面在缺乏系統(tǒng)性方案的條件下也很難形成。近年來，農村環(huán)境問題雖備受關注，但是對于村莊主體尤其是管理部門來說，農村環(huán)境信息的收集和溝通卻相當不完備［10］。一方面，由于缺乏環(huán)境信息的整合途經及交流平臺，農村環(huán)境治理出現(xiàn)多級治理主體的跨界沖突問題，另一方面由于各部門追求各自利益，環(huán)境信息的重復收集帶來治理成本的持續(xù)增加。由此可見，多級主體間的信息不對稱在一定程度上導致了農村環(huán)境治理權責分割的局面，治理資源的整合問題亟需解決。

2.2 應急制度與長效發(fā)展的矛盾

新制度經濟學認為制度是一個組合網(wǎng)絡，包括正式制度與非正式制度。從正式制度來看，政府主導的農村環(huán)境治理模式是針對農村環(huán)境所凸顯的環(huán)境問題而有意識地采取“硬”制度約束，即明確正式的制度規(guī)范，這一制度往往因其特有的強制性和突擊性可以明顯地在短期內高效應對農村環(huán)境危機，實現(xiàn)地方短期的環(huán)境治理目標，但在一定程度上也沖擊了農村環(huán)境管護日常治理機制及規(guī)范的制度化［11］。從非正式制度來看，伴隨著新城鎮(zhèn)建設而來的農村集居引發(fā)了村莊內在結構的重組，傳統(tǒng)村組文化、地緣及血緣文化紐帶的存續(xù)在遭受重創(chuàng)后出現(xiàn)一定斷裂，這一問題也進一步消減了農村環(huán)境的治理秩序，使村莊主體的環(huán)保共識逐漸減弱。

2.3 治理主體與場域環(huán)境的矛盾

農村環(huán)境治理中的農民是網(wǎng)絡治理的關鍵所在。農村集居環(huán)境治理是一種自主治理，內在的治理行動應遵循村莊環(huán)境這一特殊問題所催生的治理邏輯。因此，農村環(huán)境的網(wǎng)絡治理效果仍然依賴于村莊內部主體在集居環(huán)境治理上的價值開發(fā)程度，在強調農民環(huán)保意識重塑的同時，也應該認識到當前村莊主體對環(huán)境信息的敏感度及管護行為依舊缺乏渠道表達和秩序引導，治理主體地位的模糊、部分權責的缺失及參與治理過程多方合作協(xié)調能力不足，也進一步加劇了農村環(huán)境治理資源的渙散。

2.4 資源供給與個體需求的矛盾

農村環(huán)境治理屬于非競爭性和非排他性的公共物品，作為主要供給者，地方政府應該積極履行改善轄區(qū)環(huán)境的職能，采取不同的資源輸入保護村莊的生態(tài)環(huán)境。然而，近年來，在地方保護主義的掩蓋下，農村集居環(huán)境治理讓位于地方經濟發(fā)展，污染企業(yè)遷入、違法排污等成為農村環(huán)境面臨的主要威脅，進而影響地方官員在環(huán)境問題上的決策。雖然具備專業(yè)環(huán)保技術的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或環(huán)保組織對環(huán)境治理政策和落實具有較高的執(zhí)行能力，但目前中國環(huán)保組織自身的環(huán)境治理承接能力依舊不足［12］，財務制度缺乏及內部結構不完善也導致環(huán)境治理效果不明顯。對網(wǎng)絡治理中的核心主體農民來說，雖懷有參與集居環(huán)境治理的熱情，但是缺少響應的激勵制度和授權管理的機會，因此村莊集居環(huán)境的內生治理很難繼續(xù)推進。

3 網(wǎng)絡化治理：農村集居環(huán)境治理應然向度

3.1 網(wǎng)絡治理的基本模式

基于農村環(huán)境的多重矛盾，基層政府、村莊企業(yè)、村莊主體間、環(huán)保組織、高校科研工作者等主要治理參與者應該根據(jù)農村環(huán)境的屬性特征以及引發(fā)矛盾的根源，構建農村集居環(huán)境治理網(wǎng)絡的多層次結構（表1）。

表1 農村集居環(huán)境治理網(wǎng)絡多層次結構

網(wǎng)絡治理模式的第一個層次是村莊層次，可以理解為個體層次。作為治理網(wǎng)絡的核心層，與村莊環(huán)境共生的村莊個體基于自身發(fā)展的利益需要，共同參與地方環(huán)境問題的治理，以謀求實現(xiàn)環(huán)境治理效用的最大化，獲得個體經濟利潤的最大化和個人實際效用的提升。在這一內生網(wǎng)絡層次上，環(huán)境問題的有效治理應考慮村莊農民的生存理性及村莊的文化秩序，采取經濟手段激發(fā)主體功能的發(fā)揮。

第二個層次是社會層次。作為村莊內生網(wǎng)絡外的支持系統(tǒng)，基層政府、村莊企業(yè)、村莊主體間、環(huán)保組織、高?？蒲泄ぷ髡叩戎黧w基于職責所在和利益相關而實現(xiàn)合作，以組織形式搭建治理網(wǎng)絡的外層社會子網(wǎng)絡。由于跨領域及跨部門的合作往往伴隨著職能沖突的矛盾，因此，確保正式制度的規(guī)范化［13］，明晰環(huán)境治理范圍的權責及合理分配利益，可以有效實現(xiàn)合作的常態(tài)化。

第三個層次是系統(tǒng)層次。農村環(huán)境的治理不能僅局限于作為經濟及社會發(fā)展的手段，生態(tài)屬性是保障自然界系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的本質所在，其正常運轉也不可避免地與經濟、社會系統(tǒng)產生聯(lián)系。因此，農村環(huán)境的系統(tǒng)層次要求村莊子網(wǎng)絡及社會子網(wǎng)絡有效協(xié)作，加快網(wǎng)絡治理的多維度整合，將網(wǎng)絡治理成效融入農村集居環(huán)境治理的進程之中。

3.2 農村環(huán)境網(wǎng)絡治理的路徑分析

3.2.1 構建農村環(huán)境信息服務平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡化傳遞 農村集居環(huán)境的網(wǎng)絡化治理仍需要以信息決策為依據(jù)，而網(wǎng)絡治理布局的關鍵變量在于環(huán)境信息獲取的對稱性。在現(xiàn)有的環(huán)境治理模式中信息傳播受阻、治理主體所獲信息嚴重不對稱成為農村集居環(huán)境治理沖突的起源之一。因此，網(wǎng)絡化治理需要引入環(huán)境信息服務平臺，以對稱的信息保障多方主體治理行動的一致性及治理備選方案的完整性［14］。此外，信息平臺應增設農村集居環(huán)境治理知識模塊，優(yōu)化當前農村環(huán)境治理模式中因為環(huán)境知識的分布不均導致利益格局異化的狀態(tài)。這一環(huán)境信息網(wǎng)絡的構建將農村環(huán)境治理的公共行為置于多方主體的監(jiān)督之下，共享信息及知識的同時也有利于主體間的信任和集體理性的生成。

3.2.2 增強內生治理主體價值認同，引導治理的制度規(guī)塑 農村集居所形成的社區(qū)是農民主體彼此認同和共同參與的公共空間，也是為農民生產生活提供穩(wěn)定環(huán)境的自組織形式。集居環(huán)境的治理本質在于保障農村環(huán)境的凈化和生存空間的優(yōu)化，這一治理行動應進行積極廣泛動員，以達到村莊主體的一致認可。在村莊特有的文化及地緣關系網(wǎng)絡的影響下［5］，基于自身利益而自主參與村莊環(huán)境治理的內生秩序將得以催生。農村共有的價值認同一方面使得內生治理綜合能力增強，另一方面在發(fā)揮核心地位參與環(huán)境治理的過程中，使農民之間負責、信任與互助的文化情感得以維系，進一步強化了網(wǎng)絡治理的契合度。將村莊文化、宗法權威等正式制度外的資源納入村莊集居環(huán)境治理行動，有利于規(guī)范網(wǎng)絡治理制度和完善村莊參與秩序。

3.2.3 強化多方聯(lián)動共治農村環(huán)境，彌補村莊的內生缺位 在農村環(huán)境防治的過程中，網(wǎng)絡治理要求農民主體、地方環(huán)保組織、地方政府及其他承接具體治理工作的執(zhí)行者形成多級聯(lián)動。為實現(xiàn)農村環(huán)境網(wǎng)絡化治理的目標［3］，政府應構建共同利益目標，協(xié)調利益格局，在與社會組織、農民等互動中明晰環(huán)境訴求的表達。尤其是在治理過程中，村莊主體間與環(huán)境關系的密切性及村莊分散性的居住特點賦予內生治理低成本優(yōu)勢，可以從根源上防止農村集居環(huán)境的惡化，拓寬村莊環(huán)境治理的監(jiān)督范圍，扭轉長期以來環(huán)境治理成效難以持續(xù)的局面。

3.2.4 依據(jù)區(qū)域劃分實行責任捆綁，鞏固治理整體協(xié)作網(wǎng) 由于受到環(huán)境治理公共物品屬性和農村空間居住分散特點的限制，治理過程中存在跨區(qū)域、跨主體、跨部門等涉及多種要素的影響，權責界限難以明晰和分攤到人。因此，在網(wǎng)絡治理模式中，地方可推行區(qū)劃管理，即將農村區(qū)域按照轄區(qū)因地制宜劃分治理片區(qū)，將不同片區(qū)治理責任分派到不同的治理子網(wǎng)絡［8］，落實村莊集居環(huán)境各級治理任務，這也是網(wǎng)絡治理的通用機制。責任捆綁與子網(wǎng)絡間成員互查符合網(wǎng)絡治理對合作者伙伴關系構建的要求，有助于優(yōu)化組合農村治理資源，使網(wǎng)絡治理區(qū)域內的節(jié)點密切聯(lián)合，在此基礎上形成的農村治理協(xié)作網(wǎng)將成為解決集居環(huán)境問題的有效途徑。

4 結語

網(wǎng)絡治理模式可以看成是農村環(huán)境治理的一種特殊形式，其自身所特有的治理特征并不能完全取代當前的環(huán)境治理模式。由于中國農村呈現(xiàn)多樣態(tài)、廣分布的特征，因此不同的治理模式之間可以采用模式組合，從而實現(xiàn)利弊的互補。就中國當前的農村環(huán)境治理方式而言，在政策層面，對村莊異質性的忽略及多元共治層面的缺乏以及對治理目標一致性的強調，必然會導致農村環(huán)境治理長效化的失敗。因此，政府職能建設、非政府組織承接能力強化及村莊自治能力的提升等問題將使得農村環(huán)境網(wǎng)絡治理的長期發(fā)展更為艱巨。