礦山越界開采刑事風險防控淺析

王衛(wèi)文

摘? ?要 越界開采是一種違法行為，輕者受到行政處罰，重則觸犯刑律，是礦山必須防范的刑事風險之一。本文從越界開采入刑的歷史沿革出發(fā)，總結了越界開采構成非法采礦罪的特點，分析了越界開采刑事風險產生的原因，提出了防控越界開采刑事風險的建議。在當前生態(tài)文明理念不斷深入的背景下，本文的探討有助于提高礦山企業(yè)刑事風險防范意識，推進礦產資源保護政策的實施。

關鍵詞 越界開采;刑事風險;防控

中圖分類號：F407.1 文獻標識碼：A

Analysis on the Prevention and Control of Criminal Risks of Cross-boundary Mining： From the Perspective of Illegal Mining Crime

Wang Weiwen

（Natural Resources Bureau of Lengshuijiang， Loudi? Hunan 417500）

Abstract： As an unlawful action， cross-boundary mining is subject to administrative penalty in minor cases but may violate the criminal law in serious circumstances. Therefore， it is one of the criminal risks that mining enterprises must take all precautions. Tracing back to the history of cross-boundary mining being included in criminal law， the characteristics of illegal cross-boundary mining， were summarized the causes of its criminal risks were analyzed， and suggestions on the prevention and control of criminal risks of cross-boundary mining were put forward. Against the backdrop of advocating eco-conservation， this study is conducive to improve the awareness of criminal risk prevention for mining enterprises and promote the implementation of policies on mineral resources protection.

Keywords：? cross-boundary; criminal risks; prevention and control

目前， 企業(yè)法律風險防控的重點偏向于民商法律風險和經濟風險的審查和管理，對于刑事法律風險的關注度不夠。然而一旦發(fā)生了刑事法律風險，企業(yè)會承擔相比其他法律風險更大的損失[1]。隨著工業(yè)化、城市化的快速推進，我國礦產資源勘查開采活動日益活躍[2]，礦山企業(yè)鋌而走險越界開采的現象依然存在，結果輕者受到行政處罰，重則觸犯刑律。內蒙古自治區(qū)赤峰寶馬礦業(yè)有限公司因越界開采釀成的“12.3”礦難就是一個血的教訓：2016年12月3日，該礦越界開采發(fā)生特別重大瓦斯爆炸事故，共造成32人死亡，20人受傷，直接經濟損失4 399萬元，礦山相關證照被吊銷，事故單位22名責任人和10名有關公職人員被判處刑罰。前車之覆，后車之鑒。本文以非法采礦罪為視角，探討相關防控對策，旨在減少礦山刑事風險，提高依法辦礦水平。

1 礦山越界開采入刑的歷史沿革

1.1 以故意毀壞公私財物罪追究刑事責任（1997年10月以前）

1986年3月誕生的《礦產資源法》第40條規(guī)定，超越批準的礦區(qū)范圍采礦經責令退回拒不退回本礦區(qū)范圍內開采，造成礦產資源破壞的，依照《中華人民共和國刑法》（簡稱《刑法》第156條（故意毀壞公私財物罪）對直接責任人員追究刑事責任，1996年8月修正的《礦產資源法》原文保留該條款。

1.2 以非法采礦罪追究刑事責任（1997年10月后）

1997年修訂的《刑法》首次規(guī)定非法采礦罪、破壞性采礦罪，以 司法解釋為標準又可分為三個時期。

1.2.1? 無司法解釋（1997年10月至2003年4月）

此時期未出臺專門司法解釋，對越界開采實踐中是按照1997年10月修訂施行的《刑法》第343條非法采礦罪追究刑事責任的。

1.2.2? 有司法解釋但定罪須以行政處罰為前置程序（2003年5月至2011年2月）

2003年5月通過的《最高人民法院關于審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》首次明確超越礦區(qū)范圍開采屬于未取得采礦許可證擅自采礦，規(guī)定構成非法采礦罪需同時具備無證采礦、經過行政機關責令停止而拒不停止以及造成礦產資源破壞嚴重破壞3個條件，責令停止而拒不停止的行政處罰是定罪的前置條件。

1.2.3? 有司法解釋但定罪不以行政處罰為前置程序（2011年2月以后）

2011年2月《刑法》修正案（八）刪除“經責令停止而拒不停止開采”的規(guī)定，去除了行政前置程序，同時，將“造成礦產資源破壞”修改為“情節(jié)嚴重”，將非法采礦罪由原來的實害犯變?yōu)榍楣?jié)犯，改變了入罪條件，對非法采礦罪的入罪標準有明顯的降低[3]。2016年最高人民法院和最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）聯合發(fā)布《關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》（簡稱2016年《解釋》）對非法采礦的入罪標準、鑒定認定等事項作出了具體規(guī)定，實踐中更便于操作。

2 越界開采構成非法采礦罪的主要特點

2.1 對越界開采企業(yè)和個人實行雙罰制

根據《刑法》第30條、31條、343條及2016年《解釋》第9條規(guī)定，對非法采礦罪實行的是雙罰制，既對單位判處罰金，又對直接負責主管人員和其他直接責任人員判處刑罰。從刑種來看，刑法所規(guī)定的管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑以及死刑這5種主刑不能對單位適用，對單位只能適用罰金這一種刑罰方式[4]。相關人員刑事責任則區(qū)分為3個層次：第1層次是出資者、組織者、經營者;第2層次是管理者，即犯罪活動的執(zhí)行者;第3層次是提供具體勞務的一般參與者。實踐中，前2個層次是打擊重點，第3層次則區(qū)分情況對待，對于參與利潤分成或者領取高額固定工資的，以共同犯罪論處，對于受雇傭領取正常勞務報酬且無其他惡劣情節(jié)的（如一般礦山工人），一般不以犯罪論處。

2.2 觸犯多個罪名時實行數罪并罰

非法采礦罪所侵犯或可能關聯到的法益多元復雜，包括危害公共安全、貪污賄賂等諸多方面[5]。因越界開采構成非法采礦罪的同時，還可能與行賄罪、重大責任事故罪、非法占用農用地罪等罪名一并實行數罪并罰。如兩高2015年《關于辦理危害礦山生產安全刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第8條第2款規(guī)定：“非法采礦或者采取破壞性的開采方法開采礦產資源，造成重大傷亡事故或者其他嚴重后果，同時構成《刑法》第343條規(guī)定的犯罪和《刑法》第134條或者第135規(guī)定的犯罪的，依照數罪并罰的規(guī)定處罰?！?/p>

2.3 一般需由有資質部門出具專門報告或鑒定意見

2016年《解釋》第3條列舉了非法采礦罪“情節(jié)嚴重”的5種情形和“情節(jié)特別嚴重”的3種情形，由于犯罪嫌疑人不會自證有罪或者雖然自認但往往避重就輕，在認定違法事實時一般需要由有資質部門的專門報告或鑒定作為證據材料。如：在不能或不宜根據銷贓數額認定開采礦產品的價值或破壞價值時，需由價格認證機構或省級以上自然資源主管部門出具價值評估報告;對生態(tài)環(huán)境損壞問題，需由司法鑒定機構出具鑒定意見或報告。

2.4 對越界開采行為刑事打擊力度不斷加大

與2003年《解釋》相比，2016年《解釋》從以下方面加大了刑事打擊力度：

（1）將非法采礦罪從結果犯轉變成行為犯，取消了行政處罰前置方能追究刑事責任的規(guī)定;

（2）增加了非法采礦入罪情形，將屢次實施非法開采、造成環(huán)境破壞等行為新增為非法采礦入罪情形;

（3）在原“造成礦產資源破壞的價值”基礎上，增加了“開采的礦產品價值”作為判定標準，并增加“銷贓數額”作為認定原則。

越界開采是礦山重大事故隱患之一，2021年《刑法修正案（十一）》和兩高《關于執(zhí)行<中華人民共和國刑法>確定罪名的補充規(guī)定（七）》（法釋〔2021〕2號）增加了對“明知存在重大事故隱患而拒不排除，仍冒險組織作業(yè)”和“因存在重大事故隱患被依法責令停產停業(yè)……而拒不執(zhí)行”2種情形的刑事打擊，體現了對越界開采這類重大事故隱患行為的刑事打擊力度。同時，《刑法修正案》（十一）新增“破壞自然保護地罪”作為《刑法》第342條之一，若越界開采地點在國家公園、國家自然保護區(qū)內，則可能因構成破壞自然保護地罪和非法采礦罪而受到數罪并罰。

3 越界開采刑事風險產生的原因分析

3.1 礦山守界開采法律意識淡薄

企業(yè)管理者和職工法律意識匱乏是造成企業(yè)刑事法律風險的主要原因[6]。由于缺乏對越界開采的刑事風險認識，礦山在生產中哪里有礦采哪里，忽視礦界的存在，一旦越界開采行為被查處，往往早已超過被追究刑事責任的標準。

3.2 礦山越界開采手段隱蔽

越界開采是一種嚴重的違法行為，受經濟利益驅動，礦山往往想方設法采取隱蔽手段實施越界開采。如2016年內蒙古自治區(qū)赤峰寶馬煤礦“12·3礦難”，早在2008年開始就已越界開采，礦山采取將越界區(qū)域管線隱蔽鋪設、建立偽裝密閉等手段躲避監(jiān)管，監(jiān)管部門檢查時，該礦可在20 min拆除軌道、關閉假密閉并在假密閉外設置好木柵欄，而檢查人員從入井到假密閉處約需40 min。通過這種方式，該礦8年來在越界區(qū)域共布置了29個綜采、炮采和巷采工作面進行盜采，越界區(qū)域采出煤炭總量達400多萬噸[7]。

3.3 井下礦山越界開采監(jiān)管難度更大

露天礦山可通過衛(wèi)星遙感、無人機航測等多種方式進行動態(tài)監(jiān)測，對越界開采容易做到抬頭就打。但由于受空間、信號、成本等因素制約，無法全天候使用衛(wèi)星、無人機等先進儀器進行跟蹤監(jiān)測，使用經緯儀、掛羅盤等傳統(tǒng)儀器實測既需耗時又需兼顧井下生產安全，難以在第一時間掌握礦山實際開采狀況并對越界行為實施精準打擊。

3.4 采礦權協議出讓政策不斷從緊

為了增加資源或延長服務年限，礦山普遍都有擴界需求。《關于進一步規(guī)范礦業(yè)權出讓管理的通知》（國土資發(fā)〔2006〕12號，以下簡稱12號文）出臺以前，已設采礦權以協議方式擴界并沒有限定特定情形;12號文出臺后，采礦權以協議出讓方式擴界的情形被限制為“已設采礦權需要整合或利用原有生產系統(tǒng)擴大勘查開采范圍的毗鄰區(qū)域”;中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于印發(fā)<礦業(yè)權出讓制度改革方案>的通知（廳字〔2017〕12號）》明確提出一般不得協議出讓礦業(yè)權，特殊情形通過試點完善;《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號）將采礦權協議方式擴界情形明確為“基于礦山安全生產和資源合理開發(fā)利用等考慮，已設采礦權深部或上部的同類礦產（普通建筑用砂石土類礦產除外），需要利用原有生產系統(tǒng)進一步勘查開采礦產資源”。根據現行政策，對邊部（礦區(qū)平面范圍外）資源，礦山已不可能通過協議方式取得，對深部或上部資源（礦區(qū)平面范圍內）則只有符合特定情形時才能通過協議方式取得。在無法通過協議方式擴界新增邊深部資源時，礦山對“近在咫尺”且“唾手可得”的這類資源不惜鋌而走險越界偷采，并因此觸犯刑律。

4 越界開采刑事風險防控建議

4.1 礦山必須具備刑事風險和守界開采預防意識

一是刑事風險預防意識?！安皇窃诒O(jiān)獄，就是在去監(jiān)獄的路上”，電視劇《人民的名義》里這句很流行的臺詞，可能是當下企業(yè)家的真實寫照，其根本原因是刑事風險爆發(fā)所致。對此，應該在學習法律（特別是刑事法律）知識的基礎上，樹立越界開采入刑風險意識，做到不逾越刑事風險底線。

二是守界開采預防意識。采礦權人應摒棄過去“礦山批了就合法了”“沒資源了就可以擴界”的舊觀念，把守界開采作為礦山生存之本。對新設采礦權，投資人應做好相關盡職調查，充分論證守界開采的可行性;對已設采礦權，礦山應建立守界開采臺賬，發(fā)現礦區(qū)范圍存在坐標轉換錯誤、范圍漂移、測量誤差等情形應及時申請更正，確保守界開采。

4.2 礦山應建立刑事風險應對機制

除了預防外，礦山還應在技術和法律服務機構的指導下建立越界開采刑事風險應對機制。在越界開采可能或已經觸及刑事犯罪時，不能被動地等待風險擴大，而是應當啟動應對機制，依法面對和化解。如在行政處罰或刑事訴訟程序階段，要適時啟動應對機制，圍繞違法調查或刑事指控事實，積極收集不違法和輕微違法、無罪和罪輕的證據，將行政處罰或刑事犯罪對企業(yè)的影響降到最低限度。

4.3 不斷完善采礦權出讓政策

現行政策已全面推行采礦權公開競爭出讓，這些政策在實施過程中，也遇到一些實際問題，需要在評估政策實施效果的同時，不斷對政策進行優(yōu)化。如：現行政策只是原則禁止已設采礦權以協議出讓方式擴界，但公開競爭方式擴界并未被禁止，應從尊重地質科學和效益成本原則角度，增加公開競爭方式擴界的條件、流程等具體規(guī)定。

4.4 多措并舉破解監(jiān)管難題

一是壓實企業(yè)主體責任，督促礦山建立守界開采臺賬并及時更新圖件。二是做好采礦權界樁埋設工作，采礦權人通過埋設界樁，更加清晰地認識到自己的權利邊界，強化依法開采礦產資源的意識，實現行業(yè)自律[8]。三是形成監(jiān)管合力。各級政府及應急管理、自然資源、公安等部門均有依法監(jiān)管職責，應建立統(tǒng)一的安全監(jiān)管信息共享平臺，通過生產量、銷售量、用電量、火工用品、用工人數等平臺參數的分析，在發(fā)現、制止、打擊等各個環(huán)節(jié)形成監(jiān)管合力。四是提高科技監(jiān)管水平，露天礦山使用衛(wèi)星航拍，井下礦山使用視頻監(jiān)控并重點攻克信號盲區(qū)短板，提高礦山安全管理數字化監(jiān)測水平，做到超層越界早發(fā)現、早制止[9]。

4.5 增設打擊非法開采的量刑檔次

礦產資源具有耗竭性、稀缺性和不可再生性等特點，對盜竊、破壞礦產資源違法行為的刑事打擊，應比盜竊、破壞一般公私財物違法行為更加嚴厲。目前《刑法》第343條對非法采礦罪只規(guī)定了2個量刑檔次，最高刑期只有7年，而第264條對盜竊罪規(guī)定了3個量刑檔次，最高可處無期。相比而言，對非法開采行為的刑事打擊力度則顯不夠：如前述寶馬煤礦越界開采400多萬t，穿“迷彩服”掩蓋生產的祁連山某水泥有限公司越界開采97萬t，越界開采的礦產品價值動輒數億元，數百倍于非法采礦罪“情節(jié)特別嚴重”標準，對這種破壞礦產資源價值特別巨大的違法行為如果只以7年為最高刑期予以打擊，難以有效震懾違法犯罪分子，不利于礦產資源的保護。建議借鑒《刑法》264條、345條設立三檔刑期的規(guī)定，在非法采礦罪原有二檔刑期上增加第三檔情形，即：對開采或破壞礦產品價值達1000萬元以上的，處以7年以上有期徒刑。

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