礦業(yè)權(quán)出讓收益制度及政策建議分析

尚志輝 王春春

摘 要：礦業(yè)權(quán)出讓收益制度是礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度的重要組成部分，是維護(hù)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有者權(quán)益的重要方式，體現(xiàn)國(guó)有資源有償使用的理念，是我國(guó)礦業(yè)管理的重要政策之一。但是，礦業(yè)權(quán)出讓收益制度在執(zhí)行過(guò)程中卻存在著的一些問(wèn)題，尤其是在制度內(nèi)涵、制度的延續(xù)性、制度作用效果方面存在的問(wèn)題尤為突出。為了深入推動(dòng)業(yè)權(quán)出讓收益制度的完善和發(fā)展，真正落實(shí)礦業(yè)資源權(quán)益金制度改革的目標(biāo)，本文主要從礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的發(fā)展、礦業(yè)權(quán)出讓收益制度中存在的問(wèn)題以及完善礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的政策建議三方面進(jìn)行了詳細(xì)闡述。

關(guān)鍵詞：礦業(yè)權(quán)出讓收益;礦業(yè)權(quán)價(jià)款;資源稅;制度完善

中圖分類(lèi)號(hào)：D9 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.03.056

我國(guó)在構(gòu)建法制社會(huì)體系進(jìn)程中，為各行業(yè)的規(guī)范發(fā)展提供了重要指導(dǎo)意見(jiàn)，通過(guò)法律方式進(jìn)一步完善和保護(hù)各利益者的合法權(quán)利。礦產(chǎn)資源是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要生產(chǎn)要素，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，構(gòu)建礦產(chǎn)資源管理法制體系，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，其中，涉及礦產(chǎn)資源國(guó)家所有者權(quán)益與礦業(yè)權(quán)人投資收益分配制度的制定尤為重要。2017年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《<礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案>的通知》（國(guó)發(fā)〔2017〕29號(hào)），隨后，財(cái)政部、原國(guó)土資源部印發(fā)了<礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法>（財(cái)綜〔2017〕35號(hào)），以此為基礎(chǔ)，各地方政府分別制訂了礦業(yè)權(quán)出讓收益配套實(shí)施辦法，形成我國(guó)礦業(yè)權(quán)出讓收益制度體系，明確了礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)過(guò)程中各利益主體收益分配方案。為深入了解礦業(yè)權(quán)出讓收益制度內(nèi)涵、作用效果，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源帕累托最優(yōu)，促進(jìn)礦業(yè)和諧高效發(fā)展，有必要對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行深入總結(jié)和分析。

1 礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的發(fā)展

礦業(yè)權(quán)出讓收益制度是礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度的重要組成部分，是維護(hù)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有者權(quán)益的重要方式，體現(xiàn)國(guó)有資源有償使用的理念。1984年以前，礦產(chǎn)資源無(wú)償使用，并未向國(guó)家繳納任何資源使用費(fèi)用;1984年之后，我國(guó)逐步建立健全我國(guó)的資源稅體系，開(kāi)始征收資源稅，征收范圍逐步擴(kuò)大至所有礦產(chǎn)資源，主要作用是調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入和體現(xiàn)國(guó)有資源有償使用的理念。1986年頒布的《礦產(chǎn)資源法》明確國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源施行有償開(kāi)采，開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)，進(jìn)一步體現(xiàn)國(guó)有資源有償使用的理念，維護(hù)國(guó)家礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益。1998年頒布的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》和《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》，提出了探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)價(jià)款等概念，明確國(guó)家出資探明礦產(chǎn)地的礦業(yè)權(quán)需要向國(guó)家繳納礦業(yè)權(quán)價(jià)款，體現(xiàn)了國(guó)家投資找礦的收益，保證國(guó)有資產(chǎn)不流失。2017年以來(lái)，隨著我國(guó)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度發(fā)展，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅，改變稅費(fèi)重復(fù)、功能交叉狀況，規(guī)范稅費(fèi)關(guān)系;同時(shí)，在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，將礦業(yè)權(quán)價(jià)款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益，礦業(yè)權(quán)出讓收益歸于國(guó)家，作為礦業(yè)權(quán)人依法取得國(guó)家礦產(chǎn)資源的有償使用收入。從歷史發(fā)展過(guò)程來(lái)看，國(guó)家礦產(chǎn)資源有償使用理念是從無(wú)到有到逐步完善的過(guò)程。

制度的發(fā)展，是為了更好的維護(hù)利益相關(guān)方面的合法權(quán)益。礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家資源的一種，礦業(yè)權(quán)出讓收益制度對(duì)于全面維護(hù)國(guó)家的合法權(quán)益有著積極意義。我國(guó)礦業(yè)發(fā)展過(guò)程中，體現(xiàn)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有者權(quán)益的方式主要有資源稅、礦業(yè)權(quán)價(jià)款、礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、資源補(bǔ)償費(fèi)等，礦業(yè)權(quán)出讓收益是將以上稅費(fèi)、價(jià)款進(jìn)行了重構(gòu)、組合、定義，首先，將礦業(yè)權(quán)價(jià)款調(diào)整為礦權(quán)出讓收益，不僅包含了礦業(yè)權(quán)價(jià)款的國(guó)家投資收益，還包含了礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益，為全面維護(hù)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有奠定了基礎(chǔ)。其次，礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)基準(zhǔn)定價(jià)制度，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)出發(fā)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，實(shí)現(xiàn)規(guī)范企業(yè)行為、創(chuàng)設(shè)公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境的目標(biāo)。同時(shí)，礦業(yè)權(quán)出讓收益制度執(zhí)行過(guò)程中，在保護(hù)礦業(yè)權(quán)人利益方面卻遭遇了不少的問(wèn)題，礦業(yè)權(quán)出讓收益實(shí)質(zhì)上包含了礦業(yè)權(quán)價(jià)款、資源補(bǔ)償費(fèi)等內(nèi)容，礦業(yè)權(quán)人需提前繳納開(kāi)采礦產(chǎn)資源需繳納的稅費(fèi)，大幅度增加了勘查開(kāi)發(fā)成本，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，增加了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的設(shè)計(jì)打破了原有制度的平衡，實(shí)質(zhì)上是礦產(chǎn)資源收益分配向國(guó)家傾斜，這種改變是否能達(dá)到礦產(chǎn)資源帕累托最優(yōu)，仍需實(shí)踐檢驗(yàn)。

2 礦業(yè)權(quán)出讓收益制度存在的問(wèn)題

2.1 礦業(yè)權(quán)出讓收益制度和礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度存在的矛盾點(diǎn)

礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度和礦業(yè)權(quán)出讓收益制度是在不同時(shí)期扮演者不同角色的制度條款，都為我國(guó)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)奠定了基礎(chǔ)。礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度是國(guó)家出資形成的礦產(chǎn)地出讓時(shí)收取的費(fèi)用，體現(xiàn)的是國(guó)家作為出資者的權(quán)益;礦業(yè)權(quán)出讓收益制度是有償使用國(guó)家礦產(chǎn)資源收取的費(fèi)用，體現(xiàn)國(guó)家礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益;兩種制度存在交叉或者重疊的部分，且存在一定矛盾，礦業(yè)權(quán)出讓收益制度之前，對(duì)以申請(qǐng)?jiān)谙确绞将@得空白地探礦權(quán)，礦業(yè)權(quán)人無(wú)需繳納探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款，在開(kāi)采礦產(chǎn)資源過(guò)程中繳納資源稅及資源補(bǔ)償費(fèi)。礦業(yè)出讓收益制度之后，需要對(duì)所有礦業(yè)權(quán)進(jìn)行有償處置，按照礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)征收礦業(yè)權(quán)出讓收益，尤其是礦業(yè)權(quán)人使用自有資金在勘查開(kāi)發(fā)過(guò)程中探獲的新增資源儲(chǔ)量和新增礦種仍需繳納出讓收益。

2.2 礦業(yè)權(quán)出讓收益制度和資源稅存在的矛盾點(diǎn)

礦業(yè)權(quán)出讓收益體現(xiàn)國(guó)家所有者權(quán)益，與資源補(bǔ)償費(fèi)內(nèi)涵重疊，而在資源稅改革過(guò)程中，資源稅稅率按照稅費(fèi)平移原則已統(tǒng)籌考慮礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收金額，礦業(yè)權(quán)出讓收益和資源稅在一定程度上存在稅費(fèi)重疊、功能交叉的問(wèn)題。

2.3 礦業(yè)權(quán)出讓收益制度各地執(zhí)行差異較大

礦業(yè)權(quán)出讓收益制度中各地征收時(shí)點(diǎn)與征收金額大小不一，客觀上造成了區(qū)域行政壁壘，不利于公平競(jìng)爭(zhēng)。如礦業(yè)權(quán)出讓收益在出讓時(shí)一次性確定，可以分期繳納，各地在繳納時(shí)點(diǎn)及各時(shí)點(diǎn)繳納金額存在差異，形成了各地制度差異，各企業(yè)資金時(shí)間成本不同。礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)確定過(guò)程中，在各地存在對(duì)礦業(yè)權(quán)價(jià)款基準(zhǔn)價(jià)、礦業(yè)權(quán)出讓收益市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)、礦業(yè)權(quán)出讓收益評(píng)估價(jià)理解出發(fā)點(diǎn)不同，考慮的影響因素不同，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)差異化較大。

2.4 礦業(yè)權(quán)出讓收益內(nèi)涵不明確

礦業(yè)權(quán)出讓收益制度是有償使用國(guó)家礦產(chǎn)資源收取的費(fèi)用，體現(xiàn)國(guó)家礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益，面對(duì)對(duì)象是礦產(chǎn)資源。礦業(yè)權(quán)是對(duì)礦產(chǎn)資源有時(shí)限、有范圍、有專(zhuān)項(xiàng)用途的占有、使用和獲取收益，屬于用益物權(quán)。礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，礦業(yè)權(quán)屬于礦業(yè)權(quán)人所有，礦業(yè)權(quán)出讓收益實(shí)質(zhì)是礦業(yè)權(quán)人獲取礦業(yè)權(quán)而繳納的費(fèi)用，而不是使用礦產(chǎn)資源而繳納的費(fèi)用。而在礦業(yè)權(quán)出讓收益制度實(shí)施過(guò)程中，由于礦業(yè)權(quán)出讓收益內(nèi)涵不明確，導(dǎo)致各地理解差異，制定具體實(shí)施制度不同。

3 完善礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的政策建議

3.1 加強(qiáng)法制建設(shè)，完善相關(guān)立法

我國(guó)的法治建設(shè)開(kāi)啟了新篇章、邁入了新階段?，F(xiàn)階段，隨著礦業(yè)權(quán)出讓收益制度不斷推進(jìn)，其中暴露的問(wèn)題也開(kāi)始出現(xiàn)，這些問(wèn)題催促了我國(guó)相關(guān)法律的完善。全面落實(shí)稅收法定原則已成為現(xiàn)代財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容，礦業(yè)有著其特殊性，從過(guò)渡的方式和時(shí)間都是開(kāi)展稅收改革中的重要挑戰(zhàn)。從礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度過(guò)渡到礦業(yè)權(quán)出讓收益制度，并不是簡(jiǎn)單的廢止與執(zhí)行的過(guò)程，而是需要一系列法律法規(guī)的指引，盡可能全面、系統(tǒng)的實(shí)現(xiàn)兩種管理制度的平穩(wěn)過(guò)渡。對(duì)當(dāng)前在執(zhí)行過(guò)程中種種問(wèn)題進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明，盡可能完善礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的相關(guān)法案。當(dāng)然，《礦產(chǎn)資源法》的修改是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，不同的歷史時(shí)期所遇到的問(wèn)題也是不一樣，采用的引導(dǎo)措施也是不一樣的，這為當(dāng)前法律法規(guī)的完善也提出了不同而需求，完善相關(guān)法律法規(guī)，便是針對(duì)當(dāng)前發(fā)展過(guò)程中的種種問(wèn)題的方向指引。

3.2 處理好利益涉及方的合法權(quán)益

在礦產(chǎn)資源的勘查開(kāi)發(fā)過(guò)程中，礦產(chǎn)資源所有者和礦產(chǎn)資源使用者實(shí)現(xiàn)了分割，有利于刺激社會(huì)資本向礦產(chǎn)資源領(lǐng)域流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。在整個(gè)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)中，便是涉及國(guó)家層面、企業(yè)開(kāi)發(fā)者層面雙方的利益協(xié)調(diào)。制度的不斷發(fā)展，便是建立在此基礎(chǔ)上雙方博弈的過(guò)程。國(guó)家為了吸引大量的資源涌入礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)中，便將最大利益出讓;國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的優(yōu)化配置，便提升準(zhǔn)入門(mén)檻，加速礦產(chǎn)企業(yè)的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)。新制度的出臺(tái)，便是新的一輪利益的調(diào)整，應(yīng)從當(dāng)前的形勢(shì)出發(fā)，對(duì)利益涉及方進(jìn)行分析，采取相應(yīng)措施，確保礦業(yè)平穩(wěn)發(fā)展。在礦業(yè)權(quán)出讓收益確定過(guò)程中，應(yīng)該了解企業(yè)投資收益、國(guó)家投資收益及國(guó)家所有者權(quán)益等方面情況，即要保護(hù)好國(guó)家的利益，維護(hù)好礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)環(huán)境;也要為維護(hù)好企業(yè)的合法利益，降低企業(yè)在勘查開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。但是，建議國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)宏觀調(diào)控要以礦產(chǎn)資源為對(duì)象，以調(diào)整資源稅為手段，優(yōu)化礦產(chǎn)資源配置;而不是以礦業(yè)權(quán)為對(duì)象，通過(guò)調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓收益，影響找礦積極性。

3.3 保護(hù)礦業(yè)企業(yè)的合法權(quán)益

礦產(chǎn)資源的勘查開(kāi)發(fā)有著高風(fēng)險(xiǎn)、高投資、高收益、長(zhǎng)周期的特點(diǎn)，涉及各方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、專(zhuān)業(yè)設(shè)備、專(zhuān)業(yè)人才，需要投入大量的人財(cái)物，存在著許多風(fēng)險(xiǎn)，給礦業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)很大壓力。在礦產(chǎn)資源的勘查開(kāi)發(fā)過(guò)程中，尤其要保護(hù)礦業(yè)企業(yè)合法權(quán)益，一方面要完善完善相關(guān)法律法規(guī)，另一方面要從當(dāng)前制度出發(fā)，建立一系列保障礦業(yè)企業(yè)合法權(quán)益措施。建議幾點(diǎn)：一是充分保障企業(yè)自有資金探獲的資源或新增資源收益權(quán)，不再繳納該部分礦產(chǎn)資源出讓收益，體現(xiàn)企業(yè)投資收益。二是對(duì)前期以申請(qǐng)?jiān)谙群蛥f(xié)議出讓方式獲得的礦業(yè)權(quán)，確定礦業(yè)權(quán)出讓收益要以首次設(shè)立礦業(yè)權(quán)時(shí)點(diǎn)的狀態(tài)為依據(jù)，而不是以礦業(yè)企業(yè)探獲資源后進(jìn)行探轉(zhuǎn)采時(shí)點(diǎn)的狀態(tài)，或者開(kāi)采狀態(tài)為依據(jù)進(jìn)行確定。三是礦業(yè)權(quán)出讓收益要嚴(yán)格執(zhí)行在首次出讓時(shí)一次性確定，主要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性出讓方式進(jìn)行確定，后期找礦、開(kāi)采的風(fēng)險(xiǎn)和收益由礦業(yè)權(quán)人承擔(dān)和享有，明確礦業(yè)權(quán)出讓收益是礦業(yè)權(quán)人獲取礦業(yè)權(quán)而繳納的費(fèi)用，而不是使用礦產(chǎn)資源而繳納的費(fèi)用。

4 總結(jié)

礦業(yè)行業(yè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，相應(yīng)管理制度的合理性對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。在礦業(yè)出讓收益制度在執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)國(guó)有資源的保護(hù)以及權(quán)益的維護(hù)都進(jìn)行了調(diào)整，而其中涉及的問(wèn)題也開(kāi)始暴露，這為今后法規(guī)的完善提供了方向。制度的發(fā)展并不是簡(jiǎn)單的制定和修改，而是推動(dòng)一個(gè)行業(yè)的規(guī)范和發(fā)展。因此，在執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)該迅速制定彌補(bǔ)政策漏洞的方案，更好的維護(hù)行業(yè)的發(fā)展。另外，地方政府應(yīng)該依據(jù)中央指示，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，認(rèn)真籌劃，推動(dòng)礦業(yè)健康和諧發(fā)展，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

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