特色小鎮(zhèn)PPP項目的風(fēng)險框架重構(gòu)及風(fēng)險應(yīng)對研究

姚惠 鄭晨 牟啟蒙

摘 要：近年來，特色小鎮(zhèn)建設(shè)廣泛采用PPP模式，其中失敗的案例頻繁見諸于報端，這意味著PPP項目隱藏著諸多風(fēng)險。本文針對特色小鎮(zhèn)PPP項目的風(fēng)險類型進(jìn)行梳理，從政策風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、運營風(fēng)險、市場風(fēng)險、社會風(fēng)險五個維度出發(fā)考察特色小鎮(zhèn)的風(fēng)險承受能力，并提出相應(yīng)的政策建議，從而為特色小鎮(zhèn)PPP項目的風(fēng)險管理提供一些參考意見。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn);PPP項目;風(fēng)險應(yīng)對

中圖分類號：F23 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.03.044

0 引言

自2014年特色小鎮(zhèn)概念被首次提出后，特色小鎮(zhèn)建設(shè)倍受推崇，PPP融資模式成為籌措建設(shè)資金的重要選擇，二者結(jié)合的模式方興未艾。然而特色小鎮(zhèn)與PPP相結(jié)合的發(fā)展模式尚未成熟，擁有項目建設(shè)周期長、復(fù)雜程度高、資金投入量大等一系列風(fēng)險。因此，本文以特色小鎮(zhèn)PPP項目為研究對象，探索其風(fēng)險承受能力，并提出規(guī)范風(fēng)險的相關(guān)措施，促進(jìn)特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展。

1 文獻(xiàn)回顧

針對特色小鎮(zhèn)PPP項目的研究，國內(nèi)已有相當(dāng)數(shù)量的研究文獻(xiàn)，以下從三個方面進(jìn)行梳理。

1.1 特色小鎮(zhèn)的風(fēng)險評價研究

特色小鎮(zhèn)的建設(shè)不簡單等同于城鎮(zhèn)化，建造、運營、發(fā)展中會產(chǎn)生各種各樣的問題，已有不少文獻(xiàn)對近年來特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中的風(fēng)險進(jìn)行深入研究。錢烈輝等（2017）結(jié)合特色小鎮(zhèn)建設(shè)特性，深入分析打造特色小鎮(zhèn)過程中存在特色不足、人才缺乏、城市化沖突和投入產(chǎn)出不平衡等風(fēng)險。

張富云（2018）認(rèn)為項目開發(fā)過程可能會出現(xiàn)融資方式制約資金使用效率、資金分配不均、產(chǎn)業(yè)支柱不明確、過分依賴地方融資、出現(xiàn)城市病等情況。郭峰等（2018）總結(jié)歸納共46個風(fēng)險評估指標(biāo)，分別從政策、經(jīng)濟、運營和建設(shè)四個角度就特色小鎮(zhèn)的政策獨特性、資金與產(chǎn)業(yè)支撐、專業(yè)運營能力以及長期建設(shè)基礎(chǔ)條件進(jìn)行考察評判。

1.2 PPP項目的風(fēng)險及其風(fēng)險評價研究

關(guān)于PPP融資模式的風(fēng)險研究汗牛充棟。周涵（2018）認(rèn)為PPP模式可能成為政府緩解資金壓力的工具，甚至存在將債務(wù)項目改頭換面成為PPP項目的現(xiàn)象，使PPP項目完全背離其目的。姚超（2017）認(rèn)為PPP項目缺乏明確的法律定位和清晰的職能分工，對社會資本限制過度，退出機制不完善。

關(guān)于構(gòu)建風(fēng)險指標(biāo)，毛亮等（2018）基于AHP-模糊綜合評價搭建PPP項目風(fēng)險評價模型，使用層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重，并量化風(fēng)險等級以進(jìn)行評價;李愛民等（2018）研悉PPP產(chǎn)業(yè)基金投資項目風(fēng)險后亦進(jìn)行風(fēng)險評價模型的搭建，為提高評價指標(biāo)權(quán)重配置的客觀有效程度，結(jié)合粗糙集與熵權(quán)法組成新的權(quán)重配置法。莊學(xué)敏等（2019）基于交易成本理論提出要建立風(fēng)險分擔(dān)機制，以希降低風(fēng)險發(fā)生可能性。

1.3 PPP模式與特色小鎮(zhèn)的關(guān)聯(lián)研究

就PPP模式下特色小鎮(zhèn)的風(fēng)險研究，謝作凱等（2019）提出PPP模式特色小鎮(zhèn)的財務(wù)風(fēng)險中還有其他因素的影響，要全方位多角度對整個建設(shè)周期進(jìn)行全面分析。而在構(gòu)建評價指標(biāo)框架方面，楊雄等（2019）使用AHP分析方法判斷風(fēng)險影響因素，提出應(yīng)當(dāng)完善PPP特色小鎮(zhèn)項目的法律規(guī)定，建立合理持久的制度在保障公私之間的相互信任。

2 風(fēng)險的內(nèi)涵界定

風(fēng)險識別是指在進(jìn)行數(shù)據(jù)整理、資料收集以及調(diào)查研究的前提下，采取各種科學(xué)有效的方法對未發(fā)生、未被察覺的潛在風(fēng)險以及客觀存在的風(fēng)險進(jìn)行鑒別、判斷的過程。風(fēng)險識別是風(fēng)險分析的重要內(nèi)容，亦是風(fēng)險管理的重要基礎(chǔ)。風(fēng)險估計是指在已有風(fēng)險造成不利結(jié)果以及一定損失的情況下，通過客觀的統(tǒng)計方法對歷史資料進(jìn)行分析，獲得特定風(fēng)險事件在確定時間范圍內(nèi)發(fā)生的頻率估計，并對量與質(zhì)估計來評估損失的嚴(yán)重程度以及評估項目是否具有承受風(fēng)險的能力的過程。

風(fēng)險管理決策是指為了達(dá)到項目風(fēng)險管理的總體目標(biāo)與方針，根據(jù)項目所處的風(fēng)險環(huán)境與條件的數(shù)據(jù)分析，為風(fēng)險管理未來行動的方向、途徑和方法所進(jìn)行選擇的過程，是對風(fēng)險管理技術(shù)選擇分析的過程。風(fēng)險應(yīng)對是指在風(fēng)險識別確定了項目主體存在的風(fēng)險以及對風(fēng)險性質(zhì)和組織可承受能力進(jìn)行評估后，根據(jù)風(fēng)險管理的策略方法而制定規(guī)避、接受、降低與分擔(dān)風(fēng)險的相應(yīng)規(guī)范計劃并執(zhí)行相關(guān)行動的過程。風(fēng)險監(jiān)督監(jiān)測風(fēng)險管理策略與實際效果是否相符，以便于及時調(diào)整，對項目的可持續(xù)性發(fā)展有重要意義。

3 特色小鎮(zhèn)PPP項目的風(fēng)險框架重構(gòu)

特色小鎮(zhèn)PPP項目風(fēng)險主要包括政策風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、運營風(fēng)險、市場風(fēng)險、社會風(fēng)險，這些風(fēng)險對特色小鎮(zhèn)PPP項目會產(chǎn)生重要影響，構(gòu)筑成一個風(fēng)險整體。

3.1 政策風(fēng)險

3.1.1 政府違約風(fēng)險

特色小鎮(zhèn)PPP項目由于合作機制的特殊性，有政府違約的風(fēng)險。特色小鎮(zhèn)PPP項目不僅需要政府的部分資金支持，更需要政府出臺一系列政策為項目的發(fā)展提供保護(hù)與支持，政策保障的落地是此項目未來發(fā)展規(guī)模與前景的重要因素。政府沒有做好萬全準(zhǔn)備，盲目開發(fā)，項目將很難持續(xù)性發(fā)展。

3.1.2 政策、法律變更風(fēng)險

特色小鎮(zhèn)PPP項目建設(shè)周期長，發(fā)展時間久。然而社會經(jīng)濟發(fā)展日新月異，政策、法律變更可能性大，而風(fēng)險主要體現(xiàn)在變更后的政策、法律有可能無法完全支持特色小鎮(zhèn)PPP項目的發(fā)展，使得項目的發(fā)展軌跡遭到部分偏離，則項目的連續(xù)發(fā)展將遭到巨大挑戰(zhàn)。

3.2 經(jīng)濟風(fēng)險

3.2.1 融資風(fēng)險

特色小鎮(zhèn)PPP項目的融資風(fēng)險主要是資金是否能夠及時到位的風(fēng)險，一方面，PPP項目投資規(guī)模大，需要社會資本拿出足夠的資金，若社會資本在中標(biāo)后無法拿出足夠資金，則會造成項目資金鏈斷裂;另一方面，PPP項目周期長、收益率較低的事實可能會導(dǎo)致融資不到位的情況，從而增大項目風(fēng)險。

3.2.2 地方經(jīng)濟發(fā)展前景

特色小鎮(zhèn)PPP項目需要契合特色小鎮(zhèn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r與趨勢，如果地方經(jīng)濟發(fā)展前景不明朗，那么很有可能表明不適合特色小鎮(zhèn)PPP項目的發(fā)展，若不考慮地方經(jīng)濟發(fā)展前景，盲目建設(shè)，則很可能會使得資本回報率過低、項目失敗。

3.3 運營風(fēng)險

3.3.1 產(chǎn)業(yè)競爭

特色小鎮(zhèn)發(fā)展迅速、數(shù)量多，如何打造屬于特色小鎮(zhèn)PPP項目的核心吸引力是至關(guān)重要的問題，如果特色小鎮(zhèn)沒有“特”與“色”，也就失去了競爭力，特色小鎮(zhèn)PPP項目將很容易被其他項目替代，或者易被模仿，則其運營風(fēng)險將大大提升。

3.3.2 運營管理能力

運營管理能力是指特色小鎮(zhèn)PPP項目的管理者運用項目有限的資源，以支持項目發(fā)展總體戰(zhàn)略的能力。特色小鎮(zhèn)PPP項目運營周期長，特殊的合作機制導(dǎo)致管理者需要轉(zhuǎn)變運營管理理念、擁有優(yōu)秀的運營管理能力，管理者如果缺乏能力，可能會致使項目發(fā)展路徑的偏失。

3.4 市場風(fēng)險

3.4.1 市場定位風(fēng)險

在特色小鎮(zhèn)PPP項目建設(shè)之前，需要充分考慮小鎮(zhèn)本身特色，進(jìn)行市場需求的預(yù)測，從而定位特色小鎮(zhèn)PPP項目的方向。若預(yù)測失誤，將造成定位失誤，在發(fā)展方向上發(fā)生了錯誤的偏離很可能會導(dǎo)致項目的直接失敗。

3.4.2 市場收益風(fēng)險

特色小鎮(zhèn)PPP項目在投入以后，可能會由于缺乏核心競爭力、產(chǎn)業(yè)單一等而不能取得與預(yù)期收益相符的市場收益，進(jìn)一步導(dǎo)致PPP項目在后續(xù)經(jīng)營產(chǎn)生入不敷出的狀況，也可能降低社會對項目的信任度，進(jìn)而產(chǎn)生問題，影響后續(xù)經(jīng)營。

3.4.3 利率變動風(fēng)險

特色小鎮(zhèn)PPP項目的融資方式主要是第三方融資，因此利率的變動將會影響第三方融資的壓力大小，利率的大幅度上升將會導(dǎo)致企業(yè)融資成本上升，增大融資壓力，易形成財務(wù)危機，可能會造成資金供應(yīng)不足導(dǎo)致建設(shè)停滯的影響。

3.5 社會風(fēng)險

3.5.1 影響居民生活的風(fēng)險

PPP模式下的特色小鎮(zhèn)是一個以產(chǎn)業(yè)為核心、以PPP項目為載體、集合文化與社區(qū)的新型聚落地，居民支持程度的高低是特色小鎮(zhèn)是否成功建設(shè)的關(guān)鍵。如果PPP項目的建設(shè)侵犯了居民權(quán)益，則在很大程度上可能會受到居民的反對，會對特色小鎮(zhèn)PPP項目造成較差的影響，嚴(yán)重可能將直接叫停項目建設(shè)。

3.5.2 環(huán)境保護(hù)風(fēng)險

生態(tài)環(huán)境與可持續(xù)性發(fā)展的關(guān)系密不可分，而特色小鎮(zhèn)PPP項目的建設(shè)與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)息息相關(guān)，如果出現(xiàn)大氣污染、水污染、噪音污染、土壤污染等污染環(huán)境的情況，就會引發(fā)社會對項目的不滿，從而對特色小鎮(zhèn)PPP項目的后續(xù)經(jīng)營造成極大負(fù)面影響。

4 特色小鎮(zhèn)PPP項目的風(fēng)險應(yīng)對措施

4.1 優(yōu)化審批流程，規(guī)范政策執(zhí)行

降低政策風(fēng)險的主要著眼點是優(yōu)化審批流程，規(guī)范政策執(zhí)行，這需要各級政府高度重視特色小鎮(zhèn)PPP項目的規(guī)劃，認(rèn)真組織審批，對政府行為作出約束，協(xié)調(diào)各方制定符合項目發(fā)展的科學(xué)政策并規(guī)范執(zhí)行程序。

4.2 創(chuàng)新融資模式，吸引社會資本參與

特色小鎮(zhèn)PPP項目應(yīng)發(fā)展以銀行貸款、債券、信托、政府引導(dǎo)基金等多種方式的融資模式，避免單一融資。同時，PPP項目發(fā)揮著財政資金撬動社會資本杠桿的作用，在規(guī)范的政策下，有利于吸引社會資本的參與，發(fā)揮社會資本經(jīng)濟活躍、生命力旺盛以及成長快的優(yōu)勢。

4.3 提升核心競爭力，引進(jìn)人才戰(zhàn)略

特色小鎮(zhèn)PPP項目應(yīng)該創(chuàng)新宣傳手段、在自身特色的基礎(chǔ)上發(fā)揮優(yōu)勢，突出特色，打響品牌，提升吸引力與核心競爭力，同時，應(yīng)該對項目管理人員進(jìn)行組織培訓(xùn)以施展高水平的運營管理能力，或者，引進(jìn)擅于運營管理的高科技人才。

4.4 評估市場需求，立足自身能力

特色小鎮(zhèn)的融資不同于普通項目建設(shè)，企業(yè)在尋求合作前需謹(jǐn)慎評估自身定位是否符合特色小鎮(zhèn)的建設(shè)需求，自己在發(fā)展運營過程中能否獲得期望的回報。此外，私營企業(yè)必須衡量自身經(jīng)濟實力，慎重決定投資與否，以免無端遭受損失。

4.5 加強環(huán)境保護(hù)力度，保證居民生活權(quán)益

環(huán)境影響需要政府進(jìn)行把關(guān)，私人資本難以解決在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中出現(xiàn)的各種污染問題，政府應(yīng)嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)，在發(fā)展經(jīng)濟的同時為居民打造良好的生態(tài)環(huán)境，維護(hù)健康的居住條件，平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

5 結(jié)語

在政府的扶持與鼓勵下，特色小鎮(zhèn)發(fā)展如火如荼。出于融資需求以及對特色小鎮(zhèn)后續(xù)運營的考量，PPP模式與特色小鎮(zhèn)的結(jié)合亦是趨勢所向。但在各地特色小鎮(zhèn)的建設(shè)過程中卻是亂象叢生，各種問題層出不窮。本文從風(fēng)險的角度出發(fā)，對PPP融資模式下特色小鎮(zhèn)建設(shè)中各個方面的存在的風(fēng)險進(jìn)行梳理，并細(xì)化分析各類風(fēng)險因素，據(jù)此提出改進(jìn)措施，以期發(fā)揮PPP模式給特色小鎮(zhèn)帶來的正面融資效應(yīng)、實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)自身的規(guī)范發(fā)展和路徑優(yōu)化、特色小鎮(zhèn)PPP項目的高質(zhì)量發(fā)展。

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