關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的若干思考

李黎

為了更好地適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度，進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，內(nèi)部控制越來越受到重視。自2014年財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》以來，各行政事業(yè)單位已逐步建立符合本單位實(shí)際的內(nèi)部控制制度。然而，在短時(shí)間內(nèi)建立完善的內(nèi)部控制體系還存在一定困難，因此許多行政事業(yè)單位仍處于學(xué)習(xí)和探索階段。本文從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建立的意義、與國外政府內(nèi)部控制建立的比較、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀，及加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施方法等角度，對如何在行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制進(jìn)行簡要分析。

一、引言

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，人們對生活品質(zhì)的要求日益提升，提高行政事業(yè)單位工作效率，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)是當(dāng)前的主要任務(wù)。內(nèi)部控制不但是提升單位內(nèi)部管理水平的重要途徑，又是一項(xiàng)重要的制度安排;對于國家的廉政建設(shè)具有十分深遠(yuǎn)的意義。行政事業(yè)單位將財(cái)務(wù)部下發(fā)的《行政事業(yè)單位控制規(guī)范（試行）》作為重要指導(dǎo)依據(jù)，為單位進(jìn)行內(nèi)部控制制度建立指明了方向。行政事業(yè)單位想在內(nèi)部控制改革中取得一定成效，就要勇于打破常規(guī)，以解決實(shí)際問題為主要切入點(diǎn)，將新理念融入在實(shí)踐中，切實(shí)保證內(nèi)部控制改革工作的順利進(jìn)行。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建立的意義

對內(nèi)部控制概念的明確對于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制改革具有十分重要的意義，行政事業(yè)單位以其內(nèi)容作為制定制度的出發(fā)點(diǎn)，從而保證內(nèi)部控制改革活動的高標(biāo)準(zhǔn)完成。對于行政財(cái)務(wù)部門，進(jìn)行內(nèi)部控制改革就是為了促進(jìn)其能夠真正履行自身的工作職責(zé)，用高效的制度管理來遏制濫用職權(quán)、徇私舞弊等違法違紀(jì)行為的發(fā)生。行政單位的內(nèi)部控制活動開展主要由三類工作人員來協(xié)作完成，分別是決策人員、監(jiān)督人員以及執(zhí)行人員。一般來說，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門的內(nèi)部控制不單單要在本部門展開實(shí)施，更要著眼于其對整個行政單位的積極作用。僅僅將側(cè)重點(diǎn)放在財(cái)務(wù)部門，沒有將其他因素考慮進(jìn)來，可能會使得制定的相關(guān)措施和制度淪為一紙空談，缺乏可操作性和針對性。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)

憑借合理制度展開高效的管理，以完成主體對客體所預(yù)設(shè)的具體規(guī)劃效果，即是內(nèi)部控制的目標(biāo)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的具體目標(biāo)為在其穩(wěn)定良性發(fā)展的前提下，保證行政事業(yè)單位行為的合法性以及財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。當(dāng)前形勢下，行政事業(yè)單位不再將自身發(fā)展作為主要戰(zhàn)略目標(biāo)，而將廉政建設(shè)工作作為第一優(yōu)先級任務(wù)。由于行政事業(yè)單位擁有支配大量社會資源和資金的權(quán)力，因此對其進(jìn)行內(nèi)部控制改革是工作開展的關(guān)鍵所在。

行政事業(yè)單位與企業(yè)最大的不同之處在于，行政事業(yè)單位的社會職能主要是提供社會公共服務(wù)，不以盈利為目的，其內(nèi)部控制的目標(biāo)即是進(jìn)一步提高社會公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，因此在制定相關(guān)制度方面則是要以公共服務(wù)的質(zhì)量和效率作為工作績效的考核標(biāo)準(zhǔn)，以公共服務(wù)對象的評價(jià)作為考核依據(jù)，與此同時(shí)，建立相應(yīng)的監(jiān)督制度，憑借服務(wù)對象的實(shí)際需要來科學(xué)分配公共資金，從而完成行政財(cái)務(wù)部門的工作職責(zé)。

最后，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制要在經(jīng)濟(jì)活動符合法律法規(guī)的前提下進(jìn)行。在設(shè)計(jì)內(nèi)部控制規(guī)章制度時(shí)，要保證行政事業(yè)單位的資產(chǎn)和信息安全，在單位進(jìn)行工程建設(shè)以及項(xiàng)目投資時(shí)，財(cái)務(wù)部門要嚴(yán)格按照相應(yīng)制度進(jìn)行管理，將資產(chǎn)的支出與收入和財(cái)務(wù)賬簿進(jìn)步比對，確認(rèn)資金的流向。與此同時(shí)，分析資金支出的數(shù)據(jù)內(nèi)容，正確預(yù)估不同類別的項(xiàng)目所需的資金預(yù)算，為下次的資金投入提供可靠的依據(jù)，避免公共資金的浪費(fèi)。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

（一）內(nèi)部控制意識淡薄

內(nèi)部控制起著“未病先防”的作用，其本質(zhì)屬于預(yù)防措施，工作的績效目標(biāo)并不顯著，因此有些行政事業(yè)單位認(rèn)為內(nèi)部控制并不會為單位發(fā)展產(chǎn)生積極作用，在工作中沒有足夠重視;有些行政事業(yè)單位沒有認(rèn)識到內(nèi)部控制體系的建立對于單位內(nèi)部管理的良性循環(huán)具有深遠(yuǎn)影響，認(rèn)為內(nèi)部控制就是財(cái)務(wù)部門的工作，不需要其他部門的參與，內(nèi)部控制意識淡薄。

（二）風(fēng)險(xiǎn)管理理念缺乏

許多行政事業(yè)單位目前實(shí)施的規(guī)章制度，主要是使單位的行為和制度合乎法律的規(guī)定，在制度中沒有體現(xiàn)出足夠的風(fēng)險(xiǎn)管理意識。而隨著社會的迅速發(fā)展，社會的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)內(nèi)容都發(fā)生了翻天覆地的變化，機(jī)遇增多的同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)也在不斷提高，因此單位對于經(jīng)濟(jì)活動要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理意識。目前許多單位缺乏完善的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)意識淡薄，解決問題的方法只是出于應(yīng)付工作需要，沒有把制度與實(shí)際工作結(jié)合起來。

（三）監(jiān)督評價(jià)機(jī)制不夠完善

內(nèi)部控制的監(jiān)督和評價(jià)機(jī)制對于單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動高質(zhì)量完成有著十分重要的意義。監(jiān)督和評價(jià)機(jī)制，主要是查找和發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題;若監(jiān)督職能缺失，則可能導(dǎo)致內(nèi)控工作在實(shí)際工作中無法落實(shí)深入;即便發(fā)現(xiàn)了內(nèi)部控制中存在的問題，找出了內(nèi)部控制體系中的重大缺陷，也無法及時(shí)對其采取彌補(bǔ)措施。目前，許多行政事業(yè)單位并沒有將內(nèi)部控制監(jiān)督和評價(jià)機(jī)制真正建立起來，只滿足于形式，無法發(fā)揮監(jiān)督評價(jià)的工作職責(zé)。

（四）預(yù)算編制不夠科學(xué)，預(yù)算控制薄弱

行政事業(yè)單位開展經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的基礎(chǔ)就是編制預(yù)算，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的首要步驟就是精確把控預(yù)算支出。但是目前我國行政事業(yè)單位預(yù)算管理制度還不完善，預(yù)算編制不夠科學(xué)，預(yù)算約束軟化，在實(shí)際執(zhí)行過程中，也沒有按照規(guī)定的流程進(jìn)行，后續(xù)績效評價(jià)也不能及時(shí)跟進(jìn)，評價(jià)的結(jié)果不能很好運(yùn)用。究其原因，一是沒有明確預(yù)算管理的流程、預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)等;二是沒有形成預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理等管控合力，確保公共資源的合理配置和有效使用。

（五）管理制度不健全

在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制活動的開展背景下，一些工作管理中的問題逐漸暴露了出來。例如資產(chǎn)清查沒有與以往的財(cái)務(wù)賬簿和財(cái)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫中數(shù)據(jù)內(nèi)容進(jìn)行仔細(xì)核對，而是憑借自己的經(jīng)驗(yàn)來判斷資產(chǎn)數(shù)據(jù)的大致范圍，草草給出結(jié)果了結(jié)工作。還有部分工作人員在采購過程中沒有按照規(guī)章制度來開展工作，采購的流程沒有條理，合同的管理和審批工作也不符合制度標(biāo)準(zhǔn)等，這些現(xiàn)象說明當(dāng)下的管理制度還存在著諸多缺陷。

五、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的措施方法

（一）強(qiáng)化意識，建立健全內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制的建立、健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)，對本單位內(nèi)部控制的建立起著至關(guān)重要的作用。領(lǐng)導(dǎo)層要重視內(nèi)部控制工作，主動學(xué)習(xí)相關(guān)內(nèi)部控制知識，加大宣傳力度，要將內(nèi)部控制的理念傳遞到每個工作人員，形成全方位、全過程、全覆蓋的良好氛圍。使全體工作人員深刻認(rèn)識到財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的重要性，不再將內(nèi)部控制活動視為應(yīng)付任務(wù)的“走形式”流程，真正將內(nèi)部控制看作完善行政事業(yè)單位內(nèi)部建設(shè)的重要途徑。

（二）強(qiáng)化防范，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理意識

內(nèi)部控制制度的主要目的就是為了降低風(fēng)險(xiǎn)的概率，行政事業(yè)單位要從實(shí)際情況出發(fā)，以本單位的健康長遠(yuǎn)發(fā)展作為最高優(yōu)先級目標(biāo)制定相應(yīng)工作流程標(biāo)準(zhǔn)，從而建立起低風(fēng)險(xiǎn)型內(nèi)部控制體系。與此同時(shí)，可以在行政事業(yè)單位內(nèi)部成立一個專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評估團(tuán)隊(duì)，用于分析實(shí)際各項(xiàng)工作中的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)和本單位自身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，從而為行政事業(yè)單位制定工作策略提供可靠的依據(jù)。

（三）增強(qiáng)防范，建立風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)監(jiān)督機(jī)制

內(nèi)部控制的主要目的就是為了控制風(fēng)險(xiǎn)，行政事業(yè)單位要從實(shí)際情況出發(fā)，以本單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)安全為最高優(yōu)先級制定相關(guān)業(yè)務(wù)流程，從而建立起低風(fēng)險(xiǎn)型內(nèi)部控制體系。可以成立一個專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評估團(tuán)隊(duì)，用于分析實(shí)際工作中的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)和本單位自身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，從而為行政事業(yè)單位制定工作策略提供可靠的依據(jù)。同時(shí)，在單位內(nèi)部建立相關(guān)評價(jià)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，給予評價(jià)監(jiān)督人員絕對的監(jiān)督權(quán)，使其工作具有獨(dú)立性，不受其他部門的限制和約束，保證評審結(jié)果的公平性。積極完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，對工作流程進(jìn)行監(jiān)督和評價(jià)，對于發(fā)現(xiàn)的工作中的漏洞，要及時(shí)上報(bào);對已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的違法亂紀(jì)現(xiàn)象，監(jiān)督人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照單位的規(guī)章制度秉公執(zhí)法，嚴(yán)厲懲處相關(guān)人員，保證單位內(nèi)部控制的健康發(fā)展。

（四）改進(jìn)措施，建立科學(xué)的預(yù)算管理

將預(yù)算支出進(jìn)行可預(yù)算、可量化管理是提高行政單位內(nèi)部控制穩(wěn)定性的有效方法。以過去類似項(xiàng)目的預(yù)算支出為依據(jù)，推算出實(shí)際工作中的預(yù)算數(shù)額，能幫助工作人員快速界定實(shí)際需要的預(yù)算支出的大致范圍，進(jìn)而根據(jù)具體數(shù)據(jù)資料來確定預(yù)算所需的精確數(shù)字，避免預(yù)算支出的資金的浪費(fèi)。此外，在進(jìn)行預(yù)算工作之前，就要明確各個部門的實(shí)際工作職責(zé)，確保工作高效有序開展。

（五）提升管理，完善內(nèi)部控制管理制度

科學(xué)有效的內(nèi)部控制管理制度是單位良性運(yùn)行的必要前提。行政事業(yè)單位在制定管理制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)對國家頒布的相關(guān)條文進(jìn)行深入研究，并將研究結(jié)果作為制定制度和措施的有力依據(jù)，結(jié)合單位本身情況以及周邊服務(wù)對象的基本狀況來確定相關(guān)制度的具體款項(xiàng)。在實(shí)際管理工作中，注意方案的預(yù)期效果與現(xiàn)實(shí)反饋之間的差距，對于存在的缺陷要及時(shí)進(jìn)行完善。其次，要明確所有工作人員的職責(zé)，做的“不相容崗位分離”的原則，將單位內(nèi)部控制工作分解細(xì)化，從而保證所有內(nèi)控工作落實(shí)到位。

六、結(jié)語

綜上所述，內(nèi)部控制能夠有效促進(jìn)行政事業(yè)單位提升自身管理水平，完善自身制度建設(shè)。決策人員要在保證行政事業(yè)單位良性發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)行大膽改革創(chuàng)新，在實(shí)踐過程中不斷改進(jìn)相關(guān)制度措施，進(jìn)而使內(nèi)部控制活動發(fā)揮更大的效用，將單位內(nèi)部工作管理提升到一個新的水準(zhǔn)。在實(shí)際操作過程中，行政事業(yè)單位要勇于直面工作制度漏洞，依照有關(guān)條例和方法，對其進(jìn)行補(bǔ)充完善，充分發(fā)揮出內(nèi)部控制活動的積極作用。

（作者單位：上海市婦女聯(lián)合會）