加強(qiáng)鄭州市政府投資基金管理 提升財政資金引導(dǎo)作用

劉伏玲?李瑞堯

政府投資基金是政府通過參與市場化競爭，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，最終帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鄭州市政府投資基金主要就是為提升鄭州作為國家中心城市的戰(zhàn)略地位，通過充分發(fā)揮政府資金的杠桿撬動作用，打造政府戰(zhàn)略投資執(zhí)行平臺以及財政資金涉企基金化改革承接平臺，逐步引導(dǎo)周邊省市優(yōu)勢資源、人才、技術(shù)，引領(lǐng)帶動本地區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，提升鄭州產(chǎn)業(yè)輻射影響力，最終為鄭州國家中心城市建設(shè)創(chuàng)造有利條件。

鄭州市政府投資基金起步相對較晚，相關(guān)制度及配套機(jī)制還不健全，其對產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐作用不明顯。本文通過對鄭州市政府基金運(yùn)作中所面臨問題以及對國內(nèi)優(yōu)秀政府投資基金運(yùn)作管理模式和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析研究，為鄭州市政府投資基金的發(fā)展及其在推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國家中心城市建設(shè)方面發(fā)揮更好的作用。

一、頂層架構(gòu)發(fā)展演變

鄭州市從2014年開始，逐漸探索通過基金方式支持企業(yè)發(fā)展，經(jīng)歷了從引導(dǎo)基金到政府產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)展過程。

2014至2015年，為進(jìn)一步發(fā)揮財政資金引導(dǎo)撬動作用，，更好支持本地區(qū)中小企業(yè)發(fā)展，鄭州市政府相繼出臺了《鄭州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金管理暫行辦法》（鄭政文〔2014〕186號）、《鄭州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》（鄭財辦〔2015〕11號）等文件，并由市財政出資設(shè)立了鄭州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金，引導(dǎo)基金按照"自愿申報、平等競爭、擇優(yōu)扶持;政企分開、委托監(jiān)管、授權(quán)運(yùn)營;規(guī)范操作、穩(wěn)步推進(jìn)、適時退出"的原則實(shí)施運(yùn)作。

2016年以來，隨著國家對政府投資基金管理制度不斷健全以及鄭州市引導(dǎo)基金運(yùn)作探索實(shí)踐，為進(jìn)一步強(qiáng)化政府投資基金對產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持力度，市政府整合政府各類投資基金資源，搭建了"母基金+相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域子基金（1+N）"的鄭州市政府投資基金頂層架構(gòu)。并相繼出臺了《鄭州市政府投資基金組建方案》、《鄭州國家中心城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金組建方案》《鄭州國家中心城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金組管理辦法》《鄭州市人民政府關(guān)于成立鄭州國家中心城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金管理委員會的通知》等綱領(lǐng)性文件。

二、基金投資運(yùn)作實(shí)踐

2014年，鄭州市財政、金融辦等先后委托市屬投資平臺——鄭州投資控股有限公司，發(fā)起設(shè)立了國君源禾小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金、鄭州東證源禾中小微企業(yè)雙創(chuàng)引導(dǎo)基金、光大鄭州國投新產(chǎn)業(yè)投資基金、光控鄭州國投新產(chǎn)業(yè)投資基金等，重點(diǎn)用于扶持鄭州市區(qū)域內(nèi)中小微企業(yè)發(fā)展。

2016年，鄭州市財政牽頭組建了10億元鄭州市政府投資基金，并在此基礎(chǔ)上會同相關(guān)行業(yè)主管部門、金融機(jī)構(gòu)及其他優(yōu)秀社會資本先后參與設(shè)立了河南國新啟迪股權(quán)投資基金、鄭州市PPP融資支持基金、鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金等多支不同領(lǐng)域類型子基金。

財政資金在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著重要色作用，為充分發(fā)揮財政資金的杠桿撬動作用以及資源整合功能。2018年9月，鄭州市政府正式批準(zhǔn)設(shè)立了由鄭州市中融創(chuàng)產(chǎn)業(yè)投資有限公司為核心，省市區(qū)聯(lián)合參與的鄭州國家中心城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，基金首期規(guī)模200億元，重點(diǎn)用于引進(jìn)有利于省市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，實(shí)施產(chǎn)業(yè)并購重組，鄭州市政府投資基金實(shí)現(xiàn)了"從無到有"。

三、面臨困境分析

雖然近年來鄭州市政府投資基金在設(shè)立規(guī)模及投資數(shù)量方面取得了快速發(fā)展， 但由于起步較晚，相關(guān)配套制度及政策措施不健全，缺乏運(yùn)作人才及經(jīng)驗(yàn)等原因，加上受目前宏觀經(jīng)濟(jì)政策及區(qū)域制造業(yè)基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡等因素影響，在基金實(shí)際管理運(yùn)作過程中，仍面臨著以下困境：

（一）政府主導(dǎo)與市場化運(yùn)作平衡難度大

政府設(shè)立投資基金的主要目的是通過政府資金引導(dǎo)撬動社會資本，加大對中小企業(yè)、"高精尖"企業(yè)以及經(jīng)濟(jì)支撐帶動性強(qiáng)、戰(zhàn)略意義重要的各類產(chǎn)業(yè)投入力度。

（二）產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)對基金投資的支撐力不足

目前，鄭州市資源型、原材料型產(chǎn)業(yè)占比仍然較高，影響力強(qiáng)的行業(yè)龍頭企業(yè)、領(lǐng)軍型企業(yè)不多，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重僅有50.7%，居省會城市第17位，較杭州、西安等城市仍有明顯差距，產(chǎn)業(yè)綜合競爭力亟待提升。

（三）基金發(fā)展相關(guān)配套措施不健全

1.分散基金投資風(fēng)險的機(jī)制少

由于高新科技研究成果成功轉(zhuǎn)化的不確定性、新興商業(yè)模式能否成功的未知性、資產(chǎn)商譽(yù)等估值定價的復(fù)雜性，使得初創(chuàng)型中小企業(yè)難以通過一般融資渠道取得資金支持。

2.基金與項(xiàng)目對接機(jī)制不完善

目前鄭州市企業(yè)數(shù)量多、情況復(fù)雜，政府尚未分類建立企業(yè)信息庫。缺乏分類清晰的企業(yè)信息庫，投資機(jī)構(gòu)難以對企業(yè)實(shí)施跟蹤管理，導(dǎo)致基金與項(xiàng)目對接成功率及效率相對較低。

3.缺乏對于初創(chuàng)期和成長期中小企業(yè)的輔導(dǎo)

初創(chuàng)期和成長期的中小企業(yè)缺乏相應(yīng)資源和運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，其在早期發(fā)展方式、經(jīng)營路線的選擇方面均需要財務(wù)、法律、證券等中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)和咨詢輔導(dǎo)，而目前鄭州市區(qū)域內(nèi)該類中介服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量和質(zhì)量均距離發(fā)達(dá)城市有不小的差距，再加上目前鄭州市產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)展較為滯后，這些因素都將對基金的投資成功率及退出渠道選擇方面產(chǎn)生不利影響。

4.市場化激勵機(jī)制不健全

隨著基金的快速發(fā)展，越來越多的政府基金意識到專業(yè)管理團(tuán)隊的重要性，但專業(yè)化的投資人才和管理機(jī)構(gòu)資源本就十分有限，且出于自身成長條件和發(fā)展?jié)摿紤]，絕大部分專業(yè)管理者更加傾向于選擇一線沿海城市（北京、上海、廣州、深圳等）作為據(jù)點(diǎn)，如果沒有很好的激勵制度和足夠上升空間的話，鄭州很難吸引專業(yè)投資人才和管理團(tuán)隊。

（四）金融形勢變化，資金募資難度加大

基金是一種長期股權(quán)投資，需要長期穩(wěn)定的資金來源作為供應(yīng)，而受目前國家金融政策導(dǎo)向變動影響，隨著財金23號文以及《資管意見》等資管新規(guī)相繼出臺，國家對基金募集渠道做出了嚴(yán)格限定，其中明確要求國有金融企業(yè)不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金資本金，不能設(shè)置理財資金池進(jìn)行期限錯配，不得通過結(jié)構(gòu)化融資安排或采取多層嵌套等方式將投資基金異化為債務(wù)融資平臺等，將以往金融機(jī)構(gòu)通過債權(quán)資金轉(zhuǎn)化股權(quán)的通道基本關(guān)閉，極大限制了政府投資基金的資金籌措來源及規(guī)模，導(dǎo)致目前該類投資基金所募集資金大都來自于政府或國有企業(yè)平臺，募資來源極為單一，基金杠桿撬動作用難以充分發(fā)揮。

四、對鄭州市政府投資基金未來發(fā)展的建議

（一）統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，厘清主體職責(zé)

統(tǒng)一基金決策管理機(jī)構(gòu)，設(shè)立鄭州市政府投資基金管理委員會作為最高決策管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)審定鄭州政府投資基金的投資領(lǐng)域、子基金設(shè)立方案、政府讓利措施安排、風(fēng)險防控機(jī)制、退出渠道、基金績效考核等重大事項(xiàng)以及重大招商引資及政府戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)引入等政策性投資項(xiàng)目的最終決策，不參與市場化基金的日常決策管理。

統(tǒng)一基金出資主體，組建鄭州市產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)政府投資基金出資，并按照"一個口進(jìn)，一個口出"的原則，將符合基金化改革方向的財政專項(xiàng)資金注入產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)，由集團(tuán)按照市場化運(yùn)作方式組建母基金，并通過結(jié)合各行業(yè)領(lǐng)域需要參股設(shè)立子基金、專項(xiàng)基金、直投項(xiàng)目的能方式，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

明確基金監(jiān)督考核機(jī)構(gòu)，明確由市財政和相關(guān)行業(yè)主管部門作為基金監(jiān)督考核機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)基金的監(jiān)督評價和績效考核工作。

（二）分類設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，完善激勵制度

分類設(shè)置基金管理機(jī)構(gòu)，對基金進(jìn)行結(jié)構(gòu)化管理，根據(jù)不同投資領(lǐng)域?qū)⒒鸱譃檎咝阅富?、市場化母基金和子基金，委托不同類型基金管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金的管理，實(shí)現(xiàn)政策性目標(biāo)與商業(yè)性目標(biāo)的協(xié)調(diào)共存。

實(shí)行差別化考核激勵，根據(jù)政策和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、資金杠桿效應(yīng)、基金價值和收益、風(fēng)險控制等考核要求，針對不同類型產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立差異化、可操作的考核指標(biāo)和權(quán)重，充分發(fā)揮基金的政策效應(yīng)，弱化盈利考核指標(biāo)，構(gòu)建符合政府基金需求的考評體系。

（三）結(jié)合現(xiàn)狀，明確發(fā)展方向

針對目前鄭州市產(chǎn)業(yè)不優(yōu)不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)層次低等特點(diǎn)，鄭州市政府投資基金要堅持強(qiáng)化中小企業(yè)培育支持力度，同時堅持引進(jìn)重大項(xiàng)目，兩者并重。

（四）營造促進(jìn)基金投資的基礎(chǔ)條件

完善基金與項(xiàng)目銜接機(jī)制，由行業(yè)主管部門牽頭組織對我市各類型中小企業(yè)資源及信息進(jìn)行梳理、收集、匯總，根據(jù)不同性質(zhì)、不同發(fā)展階段，分批分類打造項(xiàng)目資源儲備庫，搭建公開透明的信息共享平臺，并實(shí)行動態(tài)更新，便于各類型基金管理人結(jié)合自身投資需要進(jìn)行決策篩選，提高基金投資效率。同時，盡快建立政府和企業(yè)間的信息溝通機(jī)制，做好項(xiàng)目對接和服務(wù)工作。

加快推動基金集聚發(fā)展，盡快研究制定支持產(chǎn)業(yè)落地發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策及實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化企業(yè)研發(fā)投入稅收抵免政策落實(shí)力度，推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)普惠稅制。適當(dāng)降低政府基金投資地域比例限制，簡化審批流程，拓寬項(xiàng)目引入渠道，擴(kuò)大基金在投資項(xiàng)目范圍選擇方面的自由度，吸引更多的社會資本和優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目流入。

加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)基金管理人才培養(yǎng)和引進(jìn)，建立基金人才培養(yǎng)基地并予以政策傾斜和支持，統(tǒng)籌發(fā)揮人力資源優(yōu)勢與引進(jìn)培育高端人才，持續(xù)加強(qiáng)對投資管理領(lǐng)域人才的引進(jìn)和培養(yǎng)力度。

總之，目前鄭州市政府投資基金正處于高速成長過程中，需要大量的實(shí)踐才能夠形成成熟的基金運(yùn)作理念并建立完善的基金投資環(huán)境。相信隨著未來鄭州市經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和相關(guān)配套機(jī)制的不斷完善，政府投資基金將在支持鄭州市國家中心城市建設(shè)中發(fā)揮越來越重要的作用，逐步成為促進(jìn)鄭州重大招商引資政策實(shí)施及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及中小企業(yè)發(fā)展的重要推動者。

（作者單位：1.鄭州財稅金融職業(yè)學(xué)院;2.鄭州市中融創(chuàng)產(chǎn)業(yè)投資有限公司）