新公共管理理論對財政專項資金管理的借鑒意義

汪琦 董志山

近年來，隨著財稅體制改革的深入推進，面對不斷涌現(xiàn)的新情況、新問題，現(xiàn)有財政專項資金管理模式已難以適應(yīng)當(dāng)前不斷發(fā)展的財政專項資金管理的要求。本文從新公共管理的視角，對財政專項資金管理模式進行系統(tǒng)研究，為財政專項資金管理模式研究提供了全新的分析視角，是對新公共管理適用領(lǐng)域的一次有益的探索和嘗試，也是對當(dāng)前財政專項資金管理模式的一次總結(jié)與反思。

新公共管理，起源于20世紀(jì)70、80年代西方國家廣泛發(fā)起的大規(guī)模政府改革運動，這場運動開始于英國、美國、澳大利亞和新西蘭等國，隨后在其他西方國家迅速蔓延，并在90年代前后迅速擴展到其他處于政治和經(jīng)濟變革期的新興工業(yè)化國家和發(fā)展中國家，在世界范圍內(nèi)形成了一種公共行政改革的國際性趨勢。其中又因具體實施內(nèi)容的不同，被不同的研究學(xué)者冠之以 “苗條”政府、管理主義、企業(yè)化政府、市場導(dǎo)向型公共行政等，通常被統(tǒng)稱為新公共管理。不同于傳統(tǒng)公共行政，新公共管理思想是經(jīng)濟學(xué)和企業(yè)管理理論在公共行政領(lǐng)域的綜合應(yīng)用，它的理論基礎(chǔ)主要是私營企業(yè)的管理理論與方法、新制度經(jīng)濟學(xué)和公共選擇理論。

新公共管理雖然是一個相對松散、寬泛的概念，但它涵蓋和總結(jié)了各國公共行政改革的成功經(jīng)驗和做法，是對傳統(tǒng)公共行政學(xué)管理理論的取代，也是公共行政模式的一種創(chuàng)新。從本質(zhì)上看，不論是以注重商業(yè)管理技術(shù)應(yīng)用為特征的英國式改革，還是信奉新泰勒主義的美國式改革，其都有兩個相互聯(lián)系的共同特征，即企業(yè)化的管理方法和市場化的運行機制。據(jù)此，我們可以將新公共管理定義為，新公共管理是以企業(yè)化的管理方法和市場化的運行機制為主要特征，以改善公共部門治理為主要目的，并通過改革實踐逐步形成的一整套有關(guān)政府治理的理論。

與以往傳統(tǒng)的公共行政改革有所不同，新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式的局部調(diào)整，而是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。它主張在政府公共部門采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，重視公共服務(wù)效率，強調(diào)在解決公共問題、滿足公民需求方面增強有效性和回應(yīng)力，強調(diào)自上而下的統(tǒng)治性權(quán)力與自下而上的自治性權(quán)力的交互，強調(diào)政府與公民社會的協(xié)商與合作，強調(diào)政府的低成本運作，強調(diào)公共服務(wù)的質(zhì)量和最終結(jié)果，強調(diào)引進企業(yè)管理的若干機制和方法來改革政府，強調(diào)顧客第一，強調(diào)政府職能簡化、組織結(jié)構(gòu)“解科層化”和作業(yè)流程電子化。

綜觀這場行政改革的運動，由于操作上的需要而表現(xiàn)出政府繼續(xù)承擔(dān)運動主體的角色，每項改革措施也不得不基于現(xiàn)實而表現(xiàn)出對管理行政模式的妥協(xié)，但就這場改革運動的發(fā)展趨勢來看，無疑包含著這樣的內(nèi)蘊：那就是對近代以來公共行政管理化傾向進行全面的檢討。雖然這一檢討的結(jié)果依然是以“公共管理”命名，稱作“新公共管理”，但它與傳統(tǒng)的公共管理已有著很大的不同，或者說，新公共管理意味著一種新的管理模式，是整個近代社會公共行政管理化趨勢的中止和對公共行政管理化模式的揚棄，因為，從目標(biāo)、內(nèi)容、性質(zhì)、職能和效果等方面來看，新公共管理都超越了近代以來公共行政的管理化，在現(xiàn)實表現(xiàn)上，它是走向政府公共政策化和公共管理社會化的運動;在哲學(xué)的意義上，則是一場中心邊緣化和邊緣中心化的運動。

當(dāng)前，我國正處于改革的攻堅期，市場經(jīng)濟的快速發(fā)展對政府職能提出了新的要求，政府職能的改革帶來的必將是財政職能的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)階段正在加速推進的財稅體制改革，也正是基于這個目的。面對新時期不斷涌現(xiàn)的新情況、新問題和新挑戰(zhàn)，政府各個部門在財政專項資金管理模式中的職能如何定位，財政專項資金的支出結(jié)構(gòu)如何優(yōu)化，財政資金的不足如何有效彌補，公共服務(wù)質(zhì)量如何提升，社會公眾不斷增長的需求如何及時的回應(yīng)，財政專項資金如何更好的發(fā)揮整體性效益等一系列問題，顯然已成為當(dāng)前擺在政府面前的重點工作之一。通過研究分析我們發(fā)現(xiàn)，新公共管理理論提出的一系列創(chuàng)新觀點和經(jīng)過西方國家改革驗證的一系列成功實踐，為我們推動財政專項資金管理模式構(gòu)建，提升財政專項資金管理水平和使用效益提供了良好的借鑒。

（1）精簡政府機構(gòu)。改革開放以來，我國政府機構(gòu)已歷經(jīng)7次改革，對消除政企、解決機構(gòu)臃腫、推動政府職能轉(zhuǎn)變起到了重要作用。但在政府職能定位和機構(gòu)調(diào)整、服務(wù)型政府和政府公信力建設(shè)、行政支出不斷攀升等方面，我國政府仍然還有很多亟待解決的問題，從地方政府來看，這一問題要更加突出，在一定程度上制約和影響了社會主義市場經(jīng)濟的快速推進，同時也造成了財政資金的無效使用和浪費。新公共管理大力倡導(dǎo)并積極推動政府的改革和重塑，通過大規(guī)模削減政府機構(gòu)、裁減政府雇員和決策與執(zhí)行機構(gòu)的分離，來創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府，從而推動政府角色由“劃槳”向“掌舵”的轉(zhuǎn)變。我國完全可以借鑒西方的成功做法，進一步推動以職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)為目的大部制改革和行政審批制度改革，從而大幅壓縮行政支出，有效緩解財政支出壓力，整合并充分發(fā)揮財政專項資金效益，最終建成黨的十八屆二中全會提出的“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。

（2）管理方式的“企業(yè)化”。由于我國長期實行計劃經(jīng)濟體制，政府權(quán)力高度集中，政府職能多有重疊交叉，機構(gòu)運行效率不高，人浮于事現(xiàn)象普遍且仍然過多的采用行政手段管理，造成地方承擔(dān)的事項過多而相應(yīng)的財權(quán)過少，支出的內(nèi)容過多而支出的規(guī)?？偭科。С霰Ｕ系闹攸c與政府決策事項不相統(tǒng)一，崗位與權(quán)利和責(zé)任不相匹配，重視支出進度和程序而忽視內(nèi)容和績效和部門間相互推諉、扯皮，互相掣肘的問題。新公共管理注重的企業(yè)化管理方式，恰恰為解決這一類問題提供了一種新方式。企業(yè)化管理方式更加注重工作效率，強調(diào)項目預(yù)算、成本核算、成本-效益分析和產(chǎn)出與結(jié)果的控制，因事定崗設(shè)部門確保了部門、崗位與權(quán)利責(zé)任的匹配，對全過程進行全面質(zhì)量管理，對結(jié)果開展目標(biāo)管理和績效評估，對個人進行考核激勵。因而，盡管企業(yè)管理與政府管理的目的、對象和方法不盡相同，全部照搬使用并不可行。但對于政府管理改革而言，通過借鑒企業(yè)化的管理方式，建立權(quán)責(zé)明確、分工合理的政府機構(gòu)，確保地方政府財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，時刻注重行政效率的提高，通過考核激勵相結(jié)合的方式激發(fā)員工的工作積極性，推動財政資金的集中集聚使用，優(yōu)先保障支出重點事項和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更加注重支出結(jié)構(gòu)、內(nèi)容和績效等，對推動當(dāng)前我國政府管理改革，實現(xiàn)財政專項資金管理的提升和強化，仍然具有較好的借鑒意義。

（3）在公共服務(wù)領(lǐng)域中引入競爭機制。一方面長期以來，政府幾乎壟斷了公共服務(wù)的提供，客觀上為私營部門進入公共服務(wù)領(lǐng)域設(shè)置了進入壁壘，形成了事實上的壟斷，因為缺少競爭，政府缺乏進一步豐富公共服務(wù)供給內(nèi)容、改善供給服務(wù)質(zhì)量和提高供給效率的動要和意識，最終造成公共服務(wù)在完全由政府供給時出現(xiàn)內(nèi)容單調(diào)、質(zhì)量較差和效率低下的問題。另一方面，由于政府缺乏足夠的公共服務(wù)投入，造成公共產(chǎn)品的供給總量長期處于不足的狀態(tài)，公共服務(wù)設(shè)施陳舊落后，公共服務(wù)內(nèi)容空乏單調(diào)，已遠遠不能滿足廣大人民群眾不斷增長的復(fù)雜化、多樣化的社會公共需求。借鑒新公共管理的做法，將市場化手段和競爭機制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，在公共服務(wù)領(lǐng)域吸引更多的私營部門和個人進入并參與其中，有利于改變政府提供公共服務(wù)的一系列弊端，推動公共服務(wù)的社會化和市場化，豐富公共服務(wù)提供手段、方式和內(nèi)容，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，也能反向推動政府主動進行改革，通過政府與私營部門之間“競爭-合作”型伙伴關(guān)系的建立，增強政府自身的危機意識、效率意識和競爭意識，不斷豐富公共服務(wù)提供的內(nèi)容和方式，不斷改善政府公共服務(wù)質(zhì)量，不斷提高政府公共服務(wù)效率，從而有效解決公共服務(wù)領(lǐng)域的服務(wù)差、效率低的問題。

（4）鼓勵社會組織和公民參與公共事務(wù)管理。一方面，由于我國社會組織、中介機構(gòu)等發(fā)展滯后，導(dǎo)致其在政府職能轉(zhuǎn)變和整合后的管理空白區(qū)域難以有效的發(fā)揮填補管理空白的作用;另一方面，受到公民參政渠道過窄和缺乏相應(yīng)的制度性保障的影響，公民的參政意識還比較薄弱，參政議政的能力和業(yè)務(wù)水平還有待提高，導(dǎo)致其對事關(guān)切身利益的公共管理事務(wù)缺乏必要的關(guān)注和參與，因而造成政府人員往往憑借以往的經(jīng)驗來做出行政決策，導(dǎo)致行政決策與公眾的需求出現(xiàn)偏差甚至是背離。新公共管理則大力提倡和鼓勵社會組織和公眾對公共事務(wù)管理活動的積極參與，并支持發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)和專家團體的作用，通過社會組織和公眾的廣泛介入，推動政府內(nèi)部管理體制改革，提升公共事務(wù)管理水平和效益，實現(xiàn)行政決策對公眾需求的針對性回應(yīng)，推動政府由管制型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。

總之，新公共管理理論對于我國行政管理體制改革的深化、財稅體制改革的推進和市場經(jīng)濟的發(fā)展，對于在市場經(jīng)濟條件下如何更好的處理政府與市場、企業(yè)與社會的關(guān)系，推動政府職能轉(zhuǎn)變，有效運用市場化手段，進一步提升財政專項資金管理水平和效益，都具有一定的參考價值。在當(dāng)前乃至今后相當(dāng)一個階段，我們都應(yīng)當(dāng)對新公共管理理論的一些成功經(jīng)驗和做法認真加以總結(jié)、研究和學(xué)習(xí)借鑒。

（作者單位：1.江蘇財會職業(yè)學(xué)院;2.連云港市財政局）

江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究項目：《新公共管理視角下的地方財政專項資金管理模式研究——以連云港市商務(wù)發(fā)展專項資金為例》。項目批準(zhǔn)號：2020SJA1750。