基層檢察機(jī)關(guān)財務(wù)省級統(tǒng)管運行狀況探析

張超　雷正偉

摘 要：推動基層檢察院財務(wù)制度省級統(tǒng)管是深化檢察機(jī)關(guān)司法體制改革的重要內(nèi)容，某直轄市Y縣人民檢察院在實行財務(wù)省級統(tǒng)管后，實現(xiàn)了經(jīng)費保障增加、“財”和“物”統(tǒng)一管理等效果。但也存在激勵財務(wù)人員的配套政策和措施落后、省級財政指導(dǎo)力度不夠、項目經(jīng)費申報和統(tǒng)籌不科學(xué)等問題，需要在推動財會隊伍專業(yè)化建設(shè)、強(qiáng)化省級指導(dǎo)等方面予以完善。

關(guān)鍵詞：司法體制改革 檢察機(jī)關(guān) 財務(wù)管理 省級統(tǒng)管

本輪司法體制改革的重點內(nèi)容之一，就是將地方法院檢察院的人財物決定權(quán)上收并進(jìn)行統(tǒng)一管理，以此來實現(xiàn)司法的“去地方化”與統(tǒng)一實施，提升司法公信力。[1]司法體制改革后，省級財政對檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費保障進(jìn)行統(tǒng)籌預(yù)算，給予基層檢察院財力保障，有效地防止過去受地方財政影響出現(xiàn)保障標(biāo)準(zhǔn)不一的情況。特別是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對較為薄弱的區(qū)縣人民檢察院，解決了與該省其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)縣同工不同酬的問題，有助于檢察隊伍的穩(wěn)定和檢察事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。但財務(wù)省級統(tǒng)管制度運行中出現(xiàn)的一些問題，需要重視并盡快解決。下文以某直轄市Y縣人民檢察院為例，分析省級統(tǒng)籌管理的改革狀況以及運行中存在的問題，提出一些建議。

一、某直轄市Y縣人民檢察院財務(wù)市級統(tǒng)管運行基本情況

（一）相關(guān)經(jīng)費保障問題

司法體制改革人財物省級統(tǒng)管，區(qū)縣人民檢察院總體保障經(jīng)費出現(xiàn)了一定幅度增長并實現(xiàn)了“司法獨立預(yù)算”，有利于基層檢察院擺脫地方黨政的司法干預(yù)。2016年，Y縣人民檢察院有政法專項編制94個，實有政法專項編制干警84人，地方縣級財政預(yù)算總指標(biāo)為1582.87萬元，其中人均公用經(jīng)費保障為2萬元，項目經(jīng)費保障為498.82萬元。2017年，Y縣人民檢察院人財物市級統(tǒng)管后，該年下達(dá)預(yù)算總指標(biāo)為2345.82萬元，同比上升48%；人均公用經(jīng)費保障4.3萬元，同比上升了115%；項目經(jīng)費保障為462.62萬元，同比下降了7%。2018年，市級財政下達(dá)預(yù)算總指標(biāo)2316.95萬元，與2017年基本無變化，人均經(jīng)費保障4.3萬元，項目經(jīng)費保障419萬元，同比下降了10%。

（二）資產(chǎn)管理模式

按照人財物市級統(tǒng)管要求，除對財力的統(tǒng)一管理，同時也對物進(jìn)行統(tǒng)一管理。市級以下檢察機(jī)關(guān)需對房屋建筑物、土地、車輛、設(shè)備、裝備等資產(chǎn)進(jìn)行上劃，房屋建筑物、土地、車輛由市機(jī)關(guān)事務(wù)局進(jìn)行統(tǒng)一管理，防止資產(chǎn)閑置和重復(fù)建設(shè)。家具、書籍、電腦等日常辦公設(shè)備，由區(qū)縣人民檢察院進(jìn)行管理，登記造冊，落實到責(zé)任人，加強(qiáng)日常管理和維護(hù)，有效地保護(hù)了日常物品的完整性，提高了物品的使用價值和使用年限，節(jié)省了機(jī)關(guān)單位開支。

（三）內(nèi)部控制機(jī)制運行

內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控。[2]Y縣人民檢察院在重大資金支出過程中，對報銷開支要求有相關(guān)部門審簽的申請書、黨組會議研究記錄、重大項目逐級審簽表（含紀(jì)檢監(jiān)督）、固定資產(chǎn)管理登記、報銷票據(jù)審簽等審批流程，明確相關(guān)權(quán)限和責(zé)任，避免了責(zé)任不清和推諉扯皮的現(xiàn)象發(fā)生。建立重大項目建設(shè)事中、事后效率和成本的合理性評價機(jī)制，防止貪污和國有資產(chǎn)流失，不斷提高財務(wù)管理水平和風(fēng)險防控能力。

二、基層檢察院財務(wù)省級統(tǒng)管存在的問題

（一）激勵財務(wù)人員的配套政策和措施滯后

司法體制改革后，財務(wù)人員以司法行政人員身份參與檢察工作，為檢察業(yè)務(wù)持續(xù)健康發(fā)展提供了堅強(qiáng)保障。但作為司法行政人員，財務(wù)人員面臨著領(lǐng)導(dǎo)力量削弱和職級待遇的困擾，如Y縣人民檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革完成后，以前的檢察技術(shù)、司法警察兩個部門整合到辦公室，基于領(lǐng)導(dǎo)干部職級職數(shù)和行政人員比例等問題考慮，辦公室僅配有1名出納和1名會計，相對改革前人員減少了1名辦公室副主任，導(dǎo)致財務(wù)人員的職級和待遇得不到有效保障，工作積極性受到一定程度的影響。

（二）省級財政機(jī)關(guān)指導(dǎo)力度不夠

司法責(zé)任制改革后，區(qū)縣人民檢察院財務(wù)管理上劃省級統(tǒng)管，由省級財政機(jī)關(guān)相關(guān)處室（某直轄市為市財政局政法處）負(fù)責(zé)對各區(qū)縣人民檢察院財務(wù)管理的指導(dǎo)和對接聯(lián)絡(luò)工作。由于省級財政機(jī)關(guān)對應(yīng)管理處室編制和人員沒有增加，而管理行政單位增多、“盤子拉大”，工作任務(wù)加重；另外，因財務(wù)省級統(tǒng)管不久，省級財政機(jī)關(guān)對各區(qū)縣人民檢察院情況掌握還不夠熟悉，對下悉心指導(dǎo)的力度和管理的質(zhì)效普遍偏低。

（三）項目經(jīng)費申報和統(tǒng)籌不科學(xué)

從目前運行情況來看，基層檢察院預(yù)算編制還不夠科學(xué)，部分項目經(jīng)費的申報未納入編制預(yù)算或預(yù)算金額統(tǒng)籌考慮不足，年中再進(jìn)行項目經(jīng)費追加難以通過省級財政機(jī)關(guān)的審批，就會造成項目擱淺、延期或從公用經(jīng)費中抽出部分資金進(jìn)行填充，導(dǎo)致人均公用經(jīng)費保障下降，不能充分保障檢察業(yè)務(wù)工作高效開展。上級檢察機(jī)關(guān)要求基層檢察院普遍實施的個別項目缺乏統(tǒng)籌性安排，在項目推動實施過程中基層檢察院公用經(jīng)費無力承擔(dān)，需向省級財政機(jī)關(guān)申請追加項目及經(jīng)費，但省級財政機(jī)關(guān)考慮申報項目具有系統(tǒng)性的問題，要求基層檢察院提供省級發(fā)改委立項審批性資料，因基層檢察院無資格向省級發(fā)改部門提請立項審批而最終導(dǎo)致上級部署安排無法落實落地。

（四）資產(chǎn)管理制度不健全

省級統(tǒng)管模式下，筆者發(fā)現(xiàn)，部分區(qū)縣人民檢察院因人員變動、專業(yè)性不強(qiáng)、機(jī)制不健全等歷史遺留問題，資產(chǎn)管理有些混亂，大型的房屋產(chǎn)權(quán)、車輛、裝備等固定資產(chǎn)還沒有及時上劃，存在區(qū)縣和省級兩頭重復(fù)管理的情況。固定資產(chǎn)管理缺乏健全機(jī)制，存在國有資產(chǎn)的范圍界定不清、管理責(zé)任落實不到位、核銷核減處置難以及家具、書籍、電腦等日常辦公設(shè)備、環(huán)境布置則由會計人員兼管等問題。國有資產(chǎn)政府采購程序容易出現(xiàn)同等質(zhì)量采購成本偏高的問題，特別是電子技術(shù)設(shè)備產(chǎn)品市場競爭開放程度不高，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在購置許多專業(yè)裝備和涉密設(shè)備時需要從特定廠家和具有行業(yè)保密資質(zhì)的廠家采購，在采購這些設(shè)備時要求必須通過政府采購程序，造成出現(xiàn)價格高、使用性能不強(qiáng)等情況。

（五）隊伍專業(yè)素能匹配度不高

區(qū)縣人民檢察院財務(wù)人員普遍存在專業(yè)素養(yǎng)不扎實的問題，甚至還有部分人員屬于非財會專業(yè)人員從事財務(wù)工作，這對準(zhǔn)確執(zhí)行財經(jīng)法律法規(guī)有一定的負(fù)面效應(yīng)。司法體制改革后，基層檢察院財務(wù)省級統(tǒng)管對財務(wù)管理科學(xué)技術(shù)運用和規(guī)范性提出了新的要求，經(jīng)費預(yù)算、國庫支付、非稅管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、工資報送、財政供養(yǎng)人員報送、政法經(jīng)費報表、決算報表均由電子數(shù)據(jù)進(jìn)行交換，有些系統(tǒng)已經(jīng)與財政機(jī)關(guān)專線鏈接進(jìn)行財務(wù)工作管理。但是現(xiàn)實工作中，財務(wù)人員忙于各項工作，難以及時熟悉新的會計管理制度、政府電子采購平臺、操作流程、網(wǎng)上簽批OA流程等，容易導(dǎo)致管理不規(guī)范或出現(xiàn)疏漏，不利于全盤考量和管理、使用資金。

三、加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)財務(wù)管理工作的建議

（一）推動財務(wù)隊伍專業(yè)化建設(shè)

工作人員素質(zhì)決定單位財務(wù)管理水平，財務(wù)管理需要專業(yè)的知識和技能，所以要加強(qiáng)財務(wù)管理人員的綜合素質(zhì)和專業(yè)技術(shù)水平。[3]在招錄檢察人員時，注重招錄具有財會專業(yè)知識的人才，做到人崗相適，嚴(yán)把“入口關(guān)”。加強(qiáng)對財務(wù)人員綜合素質(zhì)和專業(yè)知識培訓(xùn)，每年可由省級檢察機(jī)關(guān)組織開展針對檢察財務(wù)管理業(yè)務(wù)的專項培訓(xùn)，增強(qiáng)財務(wù)管理的實際操作性。鼓勵財務(wù)人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)，對符合工作實際需要的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，單位應(yīng)給予支持。此外，需加強(qiáng)財務(wù)人員職業(yè)道德教育，開展各項專題教育活動，樹立宗旨意識、責(zé)任意識和服務(wù)意識，提高財務(wù)人員專業(yè)水平。

（二）加強(qiáng)對基層檢察院項目經(jīng)費申報的統(tǒng)籌和指導(dǎo)

除年底按照規(guī)定申報項目經(jīng)費預(yù)算外，對于涉及到最高人民檢察院和省級檢察機(jī)關(guān)要求在全國或全省實施的項目，筆者認(rèn)為可以考慮“一盤棋”統(tǒng)籌安排，由文件擬定部門牽頭協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門，統(tǒng)一意見建議或制定方案后再行文要求基層落實，盡量避免資源浪費和基層檢察院推動難等情況發(fā)生。比如，智慧檢務(wù)系統(tǒng)建設(shè)項目，財務(wù)統(tǒng)管單位結(jié)合工作安排，可以適度加強(qiáng)對基層檢察院財務(wù)管理情況的調(diào)研指導(dǎo)，了解和掌握基層檢察院經(jīng)費保障使用、財務(wù)管理規(guī)范化建設(shè)方面存在的問題，便于后期財務(wù)預(yù)算統(tǒng)籌和項目經(jīng)費保障管理，增強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)的針對性。

（三）完善省級財務(wù)統(tǒng)管模式下國有資產(chǎn)管理方式

為了減輕省級財政機(jī)關(guān)面對基層檢察院龐大的資產(chǎn)管理壓力，提升其管理效能，筆者認(rèn)為，由省級機(jī)關(guān)事務(wù)局按照省級機(jī)關(guān)單位固定資產(chǎn)管理方式，加快對基層檢察院房屋、土地等固定資產(chǎn)上劃和進(jìn)行有效管理，徹底解決“橫縱兩頭管理”的情況。對車輛、裝備等動產(chǎn)按要求由省級財政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)動態(tài)監(jiān)督管理，及時提供有效費用保障；對其他涉及到檢察機(jī)關(guān)日常裝備和辦公性用品的財物實行存貨管理，讓其符合一般性物品的特性和使用價值，便于檢察機(jī)關(guān)正常辦案使用和管理。另外，隨著政府會計制度改革的推進(jìn)，權(quán)責(zé)發(fā)生制核算的推行，各級基層檢察院至少還應(yīng)配備1名專職資產(chǎn)管理員，加強(qiáng)對機(jī)關(guān)單位固定資產(chǎn)的管理。

（四）建立完善檢察機(jī)關(guān)財務(wù)管理內(nèi)控制度

檢察機(jī)關(guān)財務(wù)管理工作關(guān)系到整體運行，具有十分重要的意義，應(yīng)作為“一把手”工程進(jìn)行加強(qiáng)。[4]通過內(nèi)部控制制度建設(shè)，從項目立項審批、票據(jù)審簽、資金撥付等多級流程進(jìn)行監(jiān)督，推動形成院領(lǐng)導(dǎo)重視、財務(wù)人員監(jiān)督、紀(jì)檢參與的監(jiān)督模式，杜絕“一支筆”審簽報賬，有效降低財務(wù)管理風(fēng)險。如Y縣人民檢察院內(nèi)控管理制度具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性和監(jiān)督的實效性，可以結(jié)合實際情況進(jìn)行借鑒。定期或不定期加強(qiáng)對統(tǒng)管后基層檢察院財務(wù)運行的監(jiān)督，重點檢查財務(wù)管理風(fēng)險易發(fā)或重點環(huán)節(jié)，及時要求整改落實，防止財務(wù)管理因疏于監(jiān)管而引發(fā)國有資產(chǎn)流失。

檢察機(jī)關(guān)財務(wù)省級統(tǒng)管是一個系統(tǒng)性工程，需要統(tǒng)籌考慮各方面的因素，持之以恒促創(chuàng)新、抓落實，才能形成完備的檢察財務(wù)管理制度保障體系。隨著司法體制改革逐步深入推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)財務(wù)省級統(tǒng)管與檢察權(quán)運行將更加協(xié)調(diào)、高效，有助于推動檢察機(jī)關(guān)獨立行使檢察權(quán)，彰顯新時代中國特色社會主義檢察制度的優(yōu)越性，更好地滿足人民群眾對法治、公平、正義等方面新的、更高要求。

注釋：

[1]參見陳杭平：《“人才物省級統(tǒng)管”改革的成效與完善》，在第十二屆中國法學(xué)青年論壇上的報告。

[2]參見財政部以財會〔2012〕21號印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，該文件自2014年1月1日起施行。

[3]參見尚維珊：《淺談司法機(jī)關(guān)財務(wù)管理存在的問題及對策》，載《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)論壇——中國改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展學(xué)術(shù)討論會文集》2015年12月5日。

[4]參見袁媛：《省統(tǒng)管模式下檢察機(jī)關(guān)財務(wù)管理制度研究》，載《法制與社會》2016年第28期。