社會(huì)組織審計(jì)的重塑與創(chuàng)新

高芙蓉

一、引言

社會(huì)組織有“民間組織”“非政府組織”“非營(yíng)利組織”等不同稱謂。我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展迅速,截至2020年年底,全國(guó)共有社會(huì)組織89萬(wàn)個(gè),是2010年的2倍。新型社會(huì)組織也出現(xiàn)了裂變式增長(zhǎng)。據(jù)估計(jì),未經(jīng)登記的新型社會(huì)組織約是在冊(cè)社會(huì)組織的10倍以上。[1]與社會(huì)組織蓬勃發(fā)展相伴而生的,是社會(huì)組織違法違規(guī)案件的攀升?！吨袊?guó)社會(huì)組織報(bào)告(2019)》的數(shù)據(jù)表明,2019年全國(guó)共查處社會(huì)組織違法違規(guī)案件7 142起,行政處罰6 695起,相比2011年增加7.21倍。當(dāng)前,社會(huì)組織所需資金多通過(guò)政府資助、慈善捐贈(zèng)方式獲得,若社會(huì)組織提供的信息失真或刻意隱瞞,無(wú)論政府還是公眾都難以獲得真實(shí)信息。因此,財(cái)務(wù)審計(jì)成為必然。

目前,學(xué)界對(duì)社會(huì)組織審計(jì)進(jìn)行了較為深入的研究。一是研究審計(jì)對(duì)社會(huì)組織監(jiān)管的重要性。有學(xué)者指出非營(yíng)利組織監(jiān)管審計(jì)部門(mén)具有核心作用。[2]科琴等認(rèn)為規(guī)模大、獲贈(zèng)額較高的非營(yíng)利組織更愿意聘請(qǐng)審計(jì)機(jī)構(gòu)、提供年度審計(jì)報(bào)告。[3]二是研究社會(huì)組織審計(jì)方法的改進(jìn)。蓋拉特提出非營(yíng)利組織DADS模型,從提高信息透明度(disclosure)、分析信息(analysis)、發(fā)布活動(dòng)成果(dissemination)、懲罰違規(guī)行為(sanction)等方面加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督,有助于提高其公信力。[4]1-20三是信息披露角度的研究。非營(yíng)利組織審計(jì)是信息披露真實(shí)性與準(zhǔn)確性的保證、公信力建設(shè)的依據(jù)、健康發(fā)展的保障。鄧蕊竺等研究了新冠肺炎疫情中接受捐款的慈善組織,認(rèn)為信息披露質(zhì)量整體不佳。[5]樊子君等分析了紐約非營(yíng)利組織振興法案,認(rèn)為中國(guó)應(yīng)借鑒域外經(jīng)驗(yàn),建立審計(jì)委員專家?guī)?、設(shè)立包括審計(jì)委員會(huì)在內(nèi)的監(jiān)事會(huì)。[6]國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)從技術(shù)、微觀層面研究社會(huì)組織審計(jì)公信力,有一定參考價(jià)值,但對(duì)于規(guī)模偏小、發(fā)展不成熟的社會(huì)組織,還要結(jié)合我國(guó)國(guó)情從中觀層面探討如何提高社會(huì)組織內(nèi)生動(dòng)力、促進(jìn)社會(huì)組織有序發(fā)展。

二、社會(huì)組織審計(jì)存在的問(wèn)題解析

(一)社會(huì)組織財(cái)會(huì)專業(yè)人才嚴(yán)重不足

2004年頒布的《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》對(duì)于規(guī)范社會(huì)組織會(huì)計(jì)行為、提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量、促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展起著積極作用。社會(huì)組織存在財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)不健全、會(huì)計(jì)從業(yè)人員不足、財(cái)務(wù)實(shí)踐能力不高等問(wèn)題,雖然有財(cái)務(wù)信息編制依據(jù),但實(shí)際執(zhí)行中仍存在執(zhí)行會(huì)計(jì)制度不統(tǒng)一、會(huì)計(jì)信息核算口徑不一致、財(cái)務(wù)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)不真實(shí)等現(xiàn)象。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因在于薪酬缺乏競(jìng)爭(zhēng)力,對(duì)財(cái)務(wù)人員吸引力低,難以與營(yíng)利性企業(yè)抗衡。財(cái)會(huì)專業(yè)人才的匱乏,會(huì)計(jì)信息計(jì)量、記錄、報(bào)告等環(huán)節(jié)不能順利實(shí)施,導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息化應(yīng)用程度偏低,進(jìn)而影響會(huì)計(jì)信息披露質(zhì)量。

(二)審計(jì)披露信息難以反映服務(wù)成效優(yōu)劣

《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》是對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行審計(jì)的依據(jù)。它要求從會(huì)計(jì)信息角度強(qiáng)制披露社會(huì)組織的資產(chǎn)負(fù)債、業(yè)務(wù)活動(dòng)以及現(xiàn)金流量。這樣的制度規(guī)范只要求從數(shù)據(jù)層面反映社會(huì)組織會(huì)計(jì)信息的準(zhǔn)確性與專業(yè)性,而無(wú)法反映受益對(duì)象服務(wù)獲得感、志愿者主觀感受、捐贈(zèng)者愛(ài)心體現(xiàn)等社會(huì)效益。會(huì)計(jì)制度要求提供的信息,只是從內(nèi)容與形式上給以概括性描述,沒(méi)有針對(duì)具體的業(yè)務(wù)做出詳盡規(guī)定,而社會(huì)組織與營(yíng)利性企業(yè)所展示的成效差異很大,許多信息無(wú)法僅僅通過(guò)資金、數(shù)據(jù)來(lái)展示,致使披露信息的可比性不高。

(三)社會(huì)組織缺乏自身內(nèi)部控制的監(jiān)管

近年來(lái),基金會(huì)、慈善組織內(nèi)部財(cái)務(wù)舞弊、捐贈(zèng)款項(xiàng)被侵占等情況屢見(jiàn)不鮮,社會(huì)組織違法違規(guī)問(wèn)題不斷增多。這表明,社會(huì)組織內(nèi)部控制較弱。按照社會(huì)組織章程的相關(guān)規(guī)定,組織內(nèi)不僅要設(shè)立理事會(huì),還要設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)事會(huì)。但社會(huì)組織的出資人同時(shí)也是理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)成員,這就使得日常內(nèi)部監(jiān)管難以起到應(yīng)有作用。這樣的管理漏洞給社會(huì)組織內(nèi)部工作人員挪用捐款提供了便利。

(四)新型社會(huì)組織外部監(jiān)督動(dòng)力不足、內(nèi)部治理率性而為

新型網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織中“騰訊樂(lè)捐”“百度慈善”等平臺(tái),多是小額捐贈(zèng),難以讓公眾產(chǎn)生監(jiān)督動(dòng)力。監(jiān)督新型組織的社會(huì)力量中,捐贈(zèng)者普遍缺乏監(jiān)管意識(shí),受助者因心存感激而缺乏監(jiān)督意識(shí),媒體監(jiān)督往往只關(guān)注熱點(diǎn)事件,第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)監(jiān)管尚處于探索階段。利益相關(guān)方未能形成合力,外部監(jiān)督的缺失,使得新型社會(huì)組織出現(xiàn)各種亂象。新型社會(huì)組織的內(nèi)部治理不同于傳統(tǒng)組織,其組織管理往往讓位于個(gè)人治理,缺乏穩(wěn)定的組織章程,沒(méi)有正式的決策機(jī)構(gòu)。由于內(nèi)外監(jiān)督缺失,新型社會(huì)組織出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用、財(cái)務(wù)報(bào)告混亂等現(xiàn)象便在所難免。

三、社會(huì)組織審計(jì)的重塑與改革

(一)設(shè)立社會(huì)組織財(cái)會(huì)人才引薦平臺(tái)

社會(huì)組織吸引財(cái)會(huì)人才的能力不強(qiáng),除自身實(shí)力弱外,也與公眾對(duì)其認(rèn)知度不高、社會(huì)宣傳力度不夠相關(guān)。社會(huì)組織只是近些年來(lái)才進(jìn)入人們視線,人們對(duì)它的認(rèn)知度低,更談不上認(rèn)同,所以它對(duì)財(cái)務(wù)人才吸引力不強(qiáng)。當(dāng)前大學(xué)畢業(yè)生數(shù)量日益增多,應(yīng)屆生就業(yè)難成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn),尤其是會(huì)計(jì)專業(yè)人才需求日趨飽和。在這種情況下,在社會(huì)組織與會(huì)計(jì)專業(yè)畢業(yè)生之間搭建人才供需平臺(tái),實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織與會(huì)計(jì)人才的有效對(duì)接,既可以解決社會(huì)組織財(cái)會(huì)人才匱乏問(wèn)題,也可以解決大學(xué)生就業(yè)難題,是兩全其美的解決問(wèn)題方案。

(二)規(guī)范不同類型社會(huì)組織審計(jì)信息披露要求

社會(huì)組織的規(guī)模大小與會(huì)計(jì)信息披露的質(zhì)量高度相關(guān)。對(duì)大型組織,政府監(jiān)管嚴(yán)格,其信息披露一般較為真實(shí)、及時(shí)。規(guī)模較小的組織因信息披露成本超出其承受能力,往往選擇不披露或披露失真信息。因此,針對(duì)不同規(guī)模的社會(huì)組織,政府應(yīng)制定不同的財(cái)務(wù)信息披露準(zhǔn)則和規(guī)范。在條件許可的情況下,政府主管部門(mén)可委托第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)直接披露相關(guān)財(cái)務(wù)信息。當(dāng)前第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)只是選擇性地審計(jì),對(duì)社會(huì)組織信息披露較為有限。因此,有必要設(shè)立特定信息披露平臺(tái),對(duì)各類社會(huì)組織的財(cái)務(wù)信息進(jìn)行統(tǒng)一披露。這樣可保證社會(huì)組織財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性和可獲得性,方便公眾做出比較,促進(jìn)社會(huì)組織提高管理效率,同時(shí),為政府決策提供參考。

(三)強(qiáng)化外部管控機(jī)制、彌補(bǔ)內(nèi)部控制短板

社會(huì)組織內(nèi)部控制存在漏洞時(shí),需要加大外部監(jiān)督管理的力度。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)狀,可考慮從信息披露、分析解讀、懲罰懲戒等方面著手。政府主管部門(mén)可將信息披露作為績(jī)效考核指標(biāo),提高社會(huì)組織的積極性。對(duì)披露專業(yè)性較強(qiáng)的財(cái)務(wù)信息,政府部門(mén)可聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行解讀,形成大眾化、平民化的數(shù)據(jù),以方便公眾了解其運(yùn)營(yíng)狀況。信息發(fā)布環(huán)節(jié)要關(guān)注發(fā)布內(nèi)容和發(fā)布渠道,發(fā)布內(nèi)容包括服務(wù)成效、組織信息、高管薪資等,發(fā)布渠道包括社交媒體、審計(jì)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織自身等,以方便相關(guān)利益方知悉。懲罰措施主要針對(duì)虛假信息報(bào)告、運(yùn)營(yíng)效率低下這兩種情況,視情節(jié)輕重分別給予不同程度的懲處。

(四)外部評(píng)估鑒別與內(nèi)部加強(qiáng)黨建相結(jié)合

新型社會(huì)組織發(fā)展良莠不齊,僅用注冊(cè)方式很難規(guī)范管理,但可借鑒評(píng)估方法實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。評(píng)估可從性質(zhì)和等級(jí)兩方面進(jìn)行。在性質(zhì)方面,屬于公益性的,通過(guò)政府資助扶持;屬于營(yíng)利性的,責(zé)令其進(jìn)行工商登記;屬于非法組織則予以取締。在等級(jí)評(píng)估方面,可參照傳統(tǒng)組織的1A～5A級(jí)管理方式進(jìn)行分類指導(dǎo)。對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間中的新型組織,既不能實(shí)行統(tǒng)一管理,也不能一刀切取締,可通過(guò)對(duì)人的管理實(shí)現(xiàn)對(duì)新型社會(huì)組織的間接管理,較為可行的方式是在新型網(wǎng)絡(luò)組織中靈活設(shè)置黨組織,充分發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)監(jiān)督作用。

四、結(jié)論與啟示

社會(huì)組織在中國(guó)的發(fā)展尚處于起步階段,需要從搭建人才吸納平臺(tái)、規(guī)范信息披露要求、強(qiáng)化外部管控機(jī)制、彌補(bǔ)內(nèi)部控制不足等方面著手引導(dǎo)、規(guī)范。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅速普及孕育了大量新型社會(huì)組織,它給監(jiān)管乏力的社會(huì)組織審計(jì)帶來(lái)了極大挑戰(zhàn)。社會(huì)組織審計(jì)的本意在于通過(guò)放、管、服系列組合,以“培育扶持”政策引導(dǎo)社會(huì)組織健康發(fā)展,以“放寬資格、強(qiáng)化管理”思路確保社會(huì)組織有序運(yùn)行。因此,對(duì)于新型社會(huì)組織,可本著承認(rèn)既定事實(shí)、降低登記門(mén)檻原則,加大管理力度。具體方法為:通過(guò)外部評(píng)估方法,結(jié)合中國(guó)國(guó)情循序漸進(jìn)地弱化登記制,推行備案制;通過(guò)對(duì)新型組織黨員的管理,實(shí)現(xiàn)對(duì)新型社會(huì)組織的間接管控;通過(guò)內(nèi)外結(jié)合,強(qiáng)化過(guò)程控制,嚴(yán)懲違法活動(dòng)。