新中國經(jīng)濟恢復時期農(nóng)業(yè)稅在財政收入中的地位研究
——以河南省為例

程利英

一、導語

農(nóng)業(yè)稅,舊時稱貢、助、徹、田賦等,也稱公糧,是中國歷代政府以土地為對象所征的稅,是國家依法向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并取得農(nóng)業(yè)收入的單位和個人征收的一種稅。千百年來,農(nóng)業(yè)稅一直是國家財政收入的重要來源,是中國傳統(tǒng)的“皇糧國稅”。

農(nóng)業(yè)稅源于夏朝的貢賦制度。由奴隸向奴隸主“納貢”,實際就是上交農(nóng)作物。商朝的農(nóng)業(yè)稅采用“助”法,周朝實行“徹”法。春秋戰(zhàn)國時期,魯國采用初稅畝制度,按田畝的多少征收實物稅,這是我國歷史上農(nóng)業(yè)稅稅制的一次重要變革。[1]秦朝統(tǒng)一天下后向土地所有者收取田租。漢初輕徭薄賦,田租“十五稅一”,文景之治時期按產(chǎn)量三十稅一的稅率征收田賦。魏晉南北朝時期計丁征收租、計戶征收調(diào)以及力役或庸。隋朝采用均田租調(diào)制,把農(nóng)民與土地聯(lián)系在一起,以求征收更多的稅賦。唐初實行均田制和租庸調(diào)制,中期后改用“兩稅法”,以土地為征收對象、按財產(chǎn)主要是土地征稅[1],是我國賦稅史上的一次重要改革。宋代沿用“兩稅法”,但稅率有所提高。明初基本上繼承了唐代的兩稅法,萬歷九年(1581)推行“一條鞭法”,即不再區(qū)分官田和民田,一律按每畝計征一定的田賦。田賦的負擔面擴大了,使賦稅更趨于平均,激勵了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。清初基本上繼承了明代的賦役制度,康熙五十一年(1712)開始實行“攤丁入畝”,雍正元年(1723)正式頒發(fā)詔令在全國范圍內(nèi)推行,免除或減少了無地和少地農(nóng)民的賦稅負擔,使稅負平均,以利于國家經(jīng)濟的發(fā)展。從稅收制度上看,“攤丁入畝”實際上等于取消了從秦朝開始的“人頭稅”。直到清末,我國財政收入仍以農(nóng)業(yè)稅為主,農(nóng)業(yè)賦稅約占全部稅收收入的85%。[2]傳統(tǒng)社會中,農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟體系中的極其重要地位,決定了農(nóng)業(yè)稅在國家稅收體系中的重要地位。1928年,南京國民政府劃分了中央稅和地方稅,正式宣布田賦為地方稅,各省根據(jù)土地狀況進行差別征收。這一時期的農(nóng)業(yè)稅在整個稅收體系的地位與古代社會相比呈下降趨勢,但其主導地位仍不可忽視。

新中國成立初期,國家的財政收入主要來自稅收,尤其是農(nóng)業(yè)稅。1958年到1978年期間,隨著工商業(yè)的逐步發(fā)展和工商業(yè)稅收的增長,農(nóng)業(yè)稅收入占國家財政收入的比重呈下降趨勢。改革開放后,農(nóng)業(yè)稅地位進一步下降,到2005年,農(nóng)業(yè)稅占全國稅收收入的比例不到0.05%。[2]這種情況下,取消農(nóng)業(yè)稅對國家財政收入的影響微乎其微。因此,2005年12月29日,十屆全國人大常委會第19次會議決定,自2006年1月1日起廢止農(nóng)業(yè)稅條例,全國全部免征農(nóng)業(yè)稅。這標志著在我國延續(xù)了2 600年的“皇糧國稅”——農(nóng)業(yè)稅從此退出歷史舞臺。

回顧中國經(jīng)濟發(fā)展史,農(nóng)業(yè)為我國的經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻,農(nóng)業(yè)稅為國家經(jīng)濟建設及經(jīng)濟運行提供了基本保障。作為財政收入的重要組成部分,農(nóng)業(yè)稅每一步的發(fā)展都與特定時代的社會生產(chǎn)力息息相關(guān)。學者對農(nóng)業(yè)稅的地位和作用進行了比較深入的研究。例如,關(guān)于新中國經(jīng)濟恢復時期農(nóng)業(yè)稅在國家財政收入中的重要地位問題,趙云旗指出,財政是國家政權(quán)賴以存在的基礎,財政的興衰直接影響國家的強弱,歷來受到社會各界的關(guān)注和重視。[3]關(guān)于經(jīng)濟恢復時期(1949～1952)新中國財政收入狀況的研究,直接研究成果較少,相關(guān)的、間接涉及該問題的論著比較多①相關(guān)論著如,吳承明、董志凱的《中華人民共和國經(jīng)濟史1949—1952》(社會科學文獻出版社2010年版),趙德馨的《中華人民共和國經(jīng)濟史 1949—1966》(河南人民出版社1988年版),范守信的《中華人民共和國國民經(jīng)濟恢復史1949—1952》(求實出版社1988年版),孫文學的《中國財政史》(東北財經(jīng)大學出版社1997年版)等。,主要集中在面臨的困難、采取的措施、取得的成就及原因、財政管理體制等方面。對新中國成立初期的財政收入做系統(tǒng)的、專門探討的論著相對較少,對該期的河南省財政做研究的論著尚缺,故本文以河南省(以現(xiàn)在河南省區(qū)劃為準)的農(nóng)業(yè)稅為例,探討新中國經(jīng)濟恢復時期農(nóng)業(yè)稅在財政收入中的地位問題,希望對從事該領域研究的學者有所裨益。

二、新中國經(jīng)濟恢復時期農(nóng)業(yè)稅在財政收入中的地位

財政收入是國家控制市場的物質(zhì)基礎,是經(jīng)濟發(fā)展繁榮的體現(xiàn)和國家經(jīng)濟實力的重要標志。新中國成立初期,經(jīng)濟形勢十分困難,交通運輸梗阻,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟銳減,工廠礦山歇業(yè),投機猖狂,通貨膨脹劇烈,物價飆升,市場蕭條,財政收支失衡,赤字過大。面對這一局面,國家實行了高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制。新中國成立初期的財政收入類型,按財政收入形式可以分為各項稅收、企業(yè)收入、債務收入、其他收入等,按部門結(jié)構(gòu)可以分為工業(yè)部門收入、農(nóng)業(yè)部門收入、商業(yè)部門收入、交通運輸部門收入、建筑部門收入及其他部門收入。按財政收入形式劃分的財政收入狀況見表1、表2、表3。

表1 1950～1952年國家財政收入情況(單位:億元)

表2 1950～1952年國家財政收入分類比重(單位:%)

表3 1950～1952年各項稅收情況(單位:億元)

首先,從表1、表2可知,經(jīng)濟恢復的三年中,1950年的收入最低,之后國家的各項收入都在逐年增長,尤其是1951年和前一年比收入增長迅猛。在這些收入中,“各項稅收”占的比重最大,遠遠大于其他的收入數(shù)額,尤其是1950年更明顯?！案黜椂愂铡笔菄医?jīng)濟的重要工具,是全國財政開支、經(jīng)濟恢復所需現(xiàn)金的最大來源。稅收保證了國家的財政收入,平衡了收支。其次,從表2可知,企業(yè)收入、債務收入占的比重相對較小?？梢哉f,當時國家的財政收入主要來源于各項稅收。由表3可知,在各項稅收中,工商稅數(shù)額最高,農(nóng)牧業(yè)稅其次。二者都是國家稅收的主要構(gòu)成部分,地位比較重要,國家的財政收入也主要依賴工商稅收和農(nóng)牧業(yè)稅。1950年至1952年,國家的各項稅收數(shù)額都在逐年增長。

按部門劃分的財政收入狀況見表4、表5。

表4 國家財政收入分部門情況(單位:億元)

表5 國家財政收入分部門比重(單位:%)

首先,由表4、表5可知,1950～1952年,國家財政收入主要部門為工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、交通運輸、建筑及其他部門,各部門的收入都在逐年遞增。1950年是新中國成立的第二年,經(jīng)濟尚未恢復,財政總收入為65.19億元,是新中國歷史上最低的年份;1951年和1952年國家經(jīng)濟逐漸恢復,財政收入上升,超過100億元。財政收入的逐步增加是必然的, 因為隨著土改的發(fā)展和完成,以及工業(yè)、交通和內(nèi)外貿(mào)易的恢復,這兩方面的稅收都將有自然的適當增加。同時,國家用于恢復工業(yè)和交通的投資將要逐步取得利潤,以及國家的軍費支出逐漸減少等,都是國家財政狀況改善的原因。[4]6

其次,伴隨著經(jīng)濟的恢復發(fā)展,農(nóng)業(yè)收入在國家總收入中所占的比重逐漸減少。1950年,國家的主要財源還是來自農(nóng)業(yè)部門,為25.54億元,所占比重為39.2%,其他部門收入在財政總收入中占的比重較小。陳云在1950年11月講,因為財政預算赤字還很大,所以農(nóng)民的負擔,不但不能減少,還要增加一點,這都是不得已的辦法。[5]1151951年,情況有所變化,工業(yè)部門的收入超過了農(nóng)業(yè)部門,在國家財政總收入中所占的比重為31.3%,高于農(nóng)業(yè)部門(25.3%),商業(yè)部門收入(21.0%)正迎頭趕上。1952年,工業(yè)和商業(yè)發(fā)展越來越好,在國家財政收入中所占比重越來越大,尤其是工業(yè)部門,僅輕工業(yè)收入就超過了農(nóng)業(yè)收入,工業(yè)部門在國家財政總收入中所占比重為33.9%,其中輕工業(yè)比重為23.1%。農(nóng)業(yè)方面,為了使農(nóng)村能夠恰當?shù)氐玫叫蒺B(yǎng)生息,提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性,1952年國家降低農(nóng)業(yè)的稅率,農(nóng)業(yè)稅收在國家總收入中所占比重相對降低,所占比重為20.2%。總之,伴隨著經(jīng)濟的恢復發(fā)展,由于其他部門的發(fā)展形勢大好,農(nóng)業(yè)收入在國家總收入中所占的比重逐漸減少,取而代之的是工商業(yè)的繁榮及隨之而來的其他形式的財政收入的穩(wěn)步增長。

再次,通過對表1至表5的分析可以發(fā)現(xiàn),在三年經(jīng)濟恢復時期,國家的財政收入來源主要是各項稅收。這一時期,特別是1950年,國家總收入為65.19億元,各項稅收為48.98億元,占國家總收入的75.1%。在各項稅收中,如果工商稅收按工業(yè)部門和商業(yè)部門劃分的話,來自農(nóng)業(yè)部門的稅收是最多的。1951～1952年,來自工業(yè)部門和商業(yè)部門的稅收逐漸超過農(nóng)業(yè)稅收,尤其是來自工業(yè)部門的收入占的比重越來越大,但農(nóng)業(yè)稅依然具有舉足輕重的地位?？梢?在新中國經(jīng)濟恢復時期,農(nóng)業(yè)稅收入為國家的經(jīng)濟恢復發(fā)揮了巨大的作用。

三、新中國經(jīng)濟恢復時期河南省農(nóng)業(yè)稅在財政收入中的地位

在經(jīng)濟恢復時期,國家通過農(nóng)業(yè)稅和采購工作來掌握糧食,實際上農(nóng)業(yè)稅在掌握糧食方面所起的作用比采購工作更大。1950～1952年,在國家所掌握的全部糧食中,從農(nóng)業(yè)稅方面得到的平均約占57%,從采購方面得到的平均約占43%;而在1950年度,從農(nóng)業(yè)稅方面得到的約占70%,從采購方面得到的僅占30%。由于各年農(nóng)業(yè)稅征收工作的勝利完成,國家能夠及時滿足軍糧需要,有力地支援了解放戰(zhàn)爭和抗美援朝戰(zhàn)爭。同時,國家通過掌握農(nóng)業(yè)稅掌握了大量糧食,有了充足的物質(zhì)力量。[6]133這一時期,農(nóng)業(yè)稅對平衡國家財政收支也具有重要的意義。從1950年到1952年,國家預算中的農(nóng)業(yè)稅收入,按貨幣計算,共計67.82億元,這是一筆巨大的收入。如果各年的農(nóng)業(yè)稅征收任務不能勝利完成,要想達到國家的財政平衡是很困難的。[6]137-1381953年8月28日,政務院關(guān)于1953年農(nóng)業(yè)稅工作的指示指出:三年來農(nóng)業(yè)稅工作,是建立在土地改革和愛國增產(chǎn)運動的基礎之上的,因而獲得了廣大農(nóng)民的擁護。[7]123農(nóng)業(yè)稅征收任務的基本完成,對于國家預算平衡、市場調(diào)劑及保證軍需民食和救濟災荒等,作用極其重大。國家通過農(nóng)業(yè)稅掌握了大量糧食,有了充足的物質(zhì)力量保證革命和建設事業(yè)的順利進行,對于促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復和發(fā)展,保證國家所需要的糧食,組織財政收入,支援革命戰(zhàn)爭和社會主義經(jīng)濟建設,都發(fā)揮了重要的作用。[8]1總之,新中國經(jīng)濟恢復時期,農(nóng)業(yè)稅一直是國家最穩(wěn)定、最可靠的財政收入,它以實物形態(tài)對國民經(jīng)濟的恢復起了不可替代的作用。

河南省位于中國的中東部,地處華北平原南部,黃河中下游地區(qū),土地肥沃,氣候溫和,自然條件適宜多種農(nóng)作物生長,是中國農(nóng)業(yè)大省之一。中華人民共和國成立后,河南省制定了一系列發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的措施,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速恢復和發(fā)展。1952年,全省糧食總產(chǎn)達到100.7億公斤,比1949年增長41%,棉花總產(chǎn)量13 220萬公斤,比1949年翻一番。[9]4新中國經(jīng)濟恢復期,河南省財政收入主要集中在農(nóng)業(yè)稅、工商稅、企業(yè)收入和其他收入方面,詳見表6。

表6 1950～1952年河南省財政收入分類統(tǒng)計(單位:萬元)

1949年,為了保證解放戰(zhàn)爭的勝利,解決解放大軍及各級新政權(quán)人員機構(gòu)等的糧食供給問題,河南省共征收農(nóng)業(yè)稅相當于24.38億斤(小米),這是我省地方財政的主要收入。河南省財政收入的90%來自農(nóng)業(yè)稅。[8]57無論從絕對數(shù)額還是從實際負擔率來講,農(nóng)民的負擔都是比較重的。從表6可以得出:1950年,農(nóng)業(yè)稅占財政總收入的71%,工商稅占28.4%,企業(yè)收入和其他收入僅占0.6%;1951年,農(nóng)業(yè)稅占財政總收入的49.5%,工商稅占47.3%,企業(yè)收入和其他收入占3.2%;1952年,農(nóng)業(yè)稅占財政總收入的47.9%,工商稅占46.1%,企業(yè)收入和其他收入占6%?？梢钥吹?財政收入構(gòu)成中農(nóng)業(yè)稅比例第一,工商稅第二,企業(yè)收入和其他占第三,不過在各年的財政總收入中,農(nóng)業(yè)稅所占比重逐年下降,工商稅則明顯增長。究其原因,在于新中國成立后,河南省大力發(fā)展了工商企業(yè),使得農(nóng)民的負擔逐漸減輕。在這三年,河南省地市級及縣級地方政府的財政收入逐年遞增。例如,豫北滑縣,(1952年前,曾隸屬平原省,1952年平原省撤銷后,滑縣劃歸河南省)僅1952年的財政收入就由1949年的275.32萬元上升到384.77萬元,增長了39.8%。1950～1952年,共完成財政收入996.2萬元,年均332.1萬元,其中農(nóng)業(yè)稅年均316.97萬元,具體農(nóng)業(yè)稅征收數(shù)額為:1950年228.54萬元,1951年366.20萬元,1952年356.16萬元。[10]3,59,68(表7)可見農(nóng)業(yè)稅收入仍是縣級財政收入的主要來源。這一時期,農(nóng)業(yè)稅收入全部上解。

表7 1949～1952年滑縣財政收入情況表(單位:萬元)

農(nóng)業(yè)稅是以征收糧食為主的一種實物稅收,其基本職能如下:一是為國家積累資金;二是掌握全國軍民最基本的生活資料——糧食和棉花、油料等經(jīng)濟作物;三是調(diào)節(jié)經(jīng)濟。1952年5月22日,紀錦章廳長在河南省全省第七屆財政會議上的總結(jié)報告中指出:“1952年農(nóng)業(yè)稅收已降為全國三大收入的第三位,今后農(nóng)業(yè)稅收在國家三大收入中的比重,還會繼續(xù)降低。因此,從今后看問題,農(nóng)業(yè)稅收在財政上的意義上說,不如以往大了,但它的政治經(jīng)濟意義要超過它在財政上的意義。農(nóng)業(yè)稅工作方針的貫徹執(zhí)行,不僅可以做到負擔平衡合理,完成國家稅收任務,尤其重要者,它對促進農(nóng)業(yè)集體化,限制富農(nóng)發(fā)展,掌握糧食,穩(wěn)定物價,均將起到重大的政治經(jīng)濟作用?！盵8]398農(nóng)業(yè)稅收的基本職能使其成為國防建設與經(jīng)濟建設的重要財政來源之一。

四、以農(nóng)業(yè)稅為主的財政收入體制形成的特定歷史背景和發(fā)揮的作用

從財政收入狀況對經(jīng)濟發(fā)展的影響來看,財政是國民經(jīng)濟的綜合反映。新中國成立后,由于戰(zhàn)爭還在繼續(xù),軍政費用開支龐大。1949年,軍費開支高達財政收入的一半。[11]6當年的12月28日,陳云在他起草的文件《財政經(jīng)濟要統(tǒng)一管理》中指出:“五六百萬主力部隊與大行政區(qū)直屬部隊是必須按月由中央(通過大行政區(qū))開支的,其開支到今天為止主要靠貨幣發(fā)行。”[5]48這一時期,國家負擔的公教人員也急劇增加,國家財政開支增長很快,但是當時國家的財政收入?yún)s很少。1949年,財政收入只相當于303億斤小米,而財政支出卻達到 567 億斤小米,形成赤字,入不敷出的現(xiàn)實十分嚴峻。[12]當時,國家財政收入的大部分,如公糧、稅收等掌握在縣、市、省的手中,收入的多寡,中央無法確實掌握。而公糧變賣及現(xiàn)金稅收,又恰恰是今后按月按季回籠貨幣的主要手段。[5]481950年3月3日,政務院頒布《關(guān)于統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟工作的決定》,基本內(nèi)容有三條:第一是統(tǒng)一全國財政收支;第二是統(tǒng)一全國物資調(diào)度;第三是統(tǒng)一全國現(xiàn)金管理。[4]40在統(tǒng)一財政收支中,像公糧、稅收等收入是國家的主要收入,皆歸國庫。“舉凡動支,須有中央人民政府財政部的支付命令。如此,國家財政收入的統(tǒng)一使用得以保障。要把力量集中起來,用于必要的地方,決不應該把眼光放得很小,凌凌亂亂地去辦若干無計劃的事。反對百廢俱舉,應集中財力于軍事上消滅殘敵,經(jīng)濟上重點恢復?！盵5]70-71尤其在公糧收支方面,中央皆定有稅則和稅率,要求各級政府嚴格遵守,認真、正確地完成征收任務。如河南省,在解放以來的各個歷史時期,該省的農(nóng)業(yè)稅工作,在組織財政收入,掌握糧食和經(jīng)濟作物,調(diào)節(jié)不同地區(qū)、不同階層之間的經(jīng)濟收入,促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復和發(fā)展,保障革命戰(zhàn)爭供給和支援社會主義經(jīng)濟建設,以及鞏固工農(nóng)聯(lián)盟等方面,都發(fā)揮了重要的作用。[8]66財政收入高度集中、“統(tǒng)收統(tǒng)支”,即地方的財政收入全部上交,由中央統(tǒng)一調(diào)配國家主要財政收入,集中了分散的、有限的財力,適應了當時的政治經(jīng)濟形勢,保證了全局的需要,迅速改變了新中國成立初期資金和物資管理上的混亂狀況,增加了國家財政收入,穩(wěn)定了市場物價,在財政資金極其有限的情況下,有效地支持了解放戰(zhàn)爭,提高了經(jīng)濟建設的效率。保證了軍事上消滅殘敵、經(jīng)濟上重點恢復的需要,達到了集中財力辦大事的目的,促進了財政經(jīng)濟狀況的好轉(zhuǎn)。“隨著人民購買力的提高,到1950年9、10月,各城市都熱鬧起來,工商業(yè)開始活躍,稅收增加,一個錢頂一個錢用,市場物價穩(wěn)定,工人不需要救濟了,工商業(yè)家又喊‘毛主席萬歲’了?！盵5]113據(jù)不完全統(tǒng)計,全國人民1951年的購買力比1950年約提高25%左右。[13]1481949年到1952年間,國內(nèi)經(jīng)濟狀況逐年好轉(zhuǎn),國民收入逐年遞增,不管是農(nóng)業(yè)、工業(yè),還是建筑業(yè)、運輸業(yè)及商業(yè)等一年比一年發(fā)展得好。(見表8)歷史經(jīng)驗表明,適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求的合理財政政策和制度設計,有利于推動經(jīng)濟的平穩(wěn)健康發(fā)展。

表8 1949～1952年國民收入增長情況(單位:億元)

五、結(jié)論

在統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制下,1949～1952年,中國的財政狀況呈現(xiàn)逐漸好轉(zhuǎn)的態(tài)勢。新中國財政收入集中在各項稅收、企業(yè)收入、債務收入和其他收入,河南省的財政收入主要是農(nóng)業(yè)稅、工商稅、企業(yè)收入和其他收入四大類。從中央到地方,財政收入都在逐年增長,其中各項稅收是主要財源,在這些稅收中,農(nóng)業(yè)稅又占比重較大,發(fā)揮了巨大的作用。尤其是1950年,占的比重最大。就全國來說,1951年,工業(yè)稅收比重超過農(nóng)業(yè)稅收;1952年,工、商業(yè)稅收都超過了農(nóng)業(yè)部門收入。河南省的農(nóng)業(yè)稅所占比重在1951和1952年略高于工商稅收,基本持平。農(nóng)業(yè)稅收是中央和地方最穩(wěn)定、最可靠的財政收入,它以其實物形態(tài)在增加了國家財政收入的同時,對穩(wěn)定經(jīng)濟形勢、恢復發(fā)展國民經(jīng)濟,促進農(nóng)村經(jīng)濟的恢復,增強城鄉(xiāng)交流,發(fā)揮了不可替代的作用。在新中國的社會主義工業(yè)化建設及公益性建設中,農(nóng)業(yè)稅保障了國民經(jīng)濟的快速恢復和發(fā)展,穩(wěn)定了社會秩序,鞏固了人民民主政權(quán)。

新中國經(jīng)濟恢復時期農(nóng)業(yè)稅在財政收入中的特殊地位,發(fā)揮的特殊作用,對今天財政稅收體制的構(gòu)建與改革具有如下啟示:財政服務于國家經(jīng)濟,是一國經(jīng)濟體制的重要組成部分;危急關(guān)頭,財政穩(wěn),國家穩(wěn);中央政府在財政體制變遷中發(fā)揮著主導作用,只有中央政府有能力和條件對全國財力統(tǒng)籌安排,從而實現(xiàn)在全國范圍內(nèi)的資源合理配置;稅制改革應堅持以人民為中心,取之于民用之于民,考慮人民的利益;在稅務實踐中要從實際出發(fā),群策群力;充分調(diào)動中央和地方的積極性,發(fā)揮地方政府的創(chuàng)造性;政府性收費要規(guī)范、合理、公平;要重視法律法規(guī);要完善相關(guān)配套措施;等等。