基于全球治理五要素的“海事治理”內(nèi)涵分析

宋 山

一、引言

黨的十九屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，將系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理列入新時(shí)代推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求，明確了其全局性、全方位的指導(dǎo)作用，中國國家治理開啟了新的發(fā)展歷程。[1]中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》中將“基本實(shí)現(xiàn)交通治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為重要的發(fā)展目標(biāo)，而海事作為交通運(yùn)輸行業(yè)的監(jiān)管部門之一，也提出了“交通強(qiáng)國，海事一流”的目標(biāo)，并將推進(jìn)海事治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)作為今后工作的重要內(nèi)容。然而，海事治理雖然進(jìn)行了系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，但并沒有很好地融入海事基層，海事基層工作者對海事治理的內(nèi)涵沒有深入理解和領(lǐng)會(huì)。這不僅不利于海事治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，還可能帶來思想上的混亂，對基層工作質(zhì)量和效率產(chǎn)生不利影響。

在全球治理理論中，五個(gè)基本組成要素是最基礎(chǔ)也是最重要的理論要素，即治理的價(jià)值、治理的規(guī)制、治理的主體、治理的客體、治理的效果。五大基本要素理順了為什么治理、如何治理、誰治理、治理什么、治理得怎樣等問題。[2]五要素理論既構(gòu)成了全球治理理論的基本框架，也回答了全球治理的基本問題。本文借助全球治理五要素理論，從全球治理的高度審視中國海事治理，在分析治理和管理的區(qū)別的基礎(chǔ)上，回答了中國海事治理的五個(gè)基本問題，并對構(gòu)建中國海事治理體系提出了建議。

二、治理與管理的概念淺析

在討論“海事治理”之前，首先要了解什么是治理，以及傳統(tǒng)的海事管理和海事治理到底有什么區(qū)別。這是一個(gè)基礎(chǔ)性卻是根本性的問題。從管理到治理，不僅是監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，更是監(jiān)管理念的變革。

管理和治理有著明顯的區(qū)別：管理是政府主導(dǎo)的一元模式，而治理是政府、市場、社會(huì)組織、個(gè)人等社會(huì)廣泛參與的多元模式[3]；管理是自上而下的垂直監(jiān)管，而治理則是扁平化的，既有自上而下的政府模式，也有自下而上的個(gè)體模式，甚至是中間開花、上下延伸的社會(huì)模式[4]；管理帶有很大的隨意性，人的主觀因素比例較大，而治理則是法制化的，法治國家、法治政府、依法治國、依法行政是其主要特點(diǎn)，簡單命令式、完全行政化的管控將被摒棄；管理是單向度的，主要依靠政府對相對人的行政管控，而治理則是體系化的，在國家治理體系目標(biāo)下形成政府治理、社會(huì)治理、生態(tài)治理等全面的治理體系[5]。

三、海事治理五要素分析

（一）海事治理的價(jià)值

價(jià)值是全球治理的核心要素，即為什么要治理，治理要達(dá)到一個(gè)什么目的。明確治理的價(jià)值和意義不僅是制訂治理方案的理論基礎(chǔ)，而且是實(shí)施治理的第一步，是最基礎(chǔ)但最重要的一項(xiàng)內(nèi)容和步驟。[6]就海事治理而言，其價(jià)值就是中國海事的核心價(jià)值觀，即“航行安全，水域清潔，服務(wù)交通，貢獻(xiàn)社會(huì)”。

“航行安全，水域清潔”，這是海事工作的基本要求，也是海事的基本價(jià)值追求。通過對船舶進(jìn)行安全檢查，盡可能地消除安全隱患；通過通航環(huán)境和通航秩序治理，盡可能地減少通航的不利影響；同時(shí)，根據(jù)國際公約和國內(nèi)法律法規(guī)對船舶進(jìn)行防污染治理，盡可能地減輕船舶污染排放對水域環(huán)境的影響?！胺?wù)交通，貢獻(xiàn)社會(huì)”，這是海事治理價(jià)值的升華，也是海事社會(huì)價(jià)值的重要體現(xiàn)。海事的服務(wù)對象是船舶（包括與船舶相關(guān)的人、物、組織等），而船舶是水上交通的基本載體。我們通過海事治理保障船舶航行安全，保障水上環(huán)境清潔，維護(hù)廣大船員利益，就是服務(wù)交通、貢獻(xiàn)社會(huì)的重要體現(xiàn)。

（二）海事治理的規(guī)制

規(guī)制是全球治理的規(guī)則，即如何治理，依據(jù)什么規(guī)則進(jìn)行治理。規(guī)制可以是法律法規(guī)，可以是行業(yè)規(guī)則，也可以是相關(guān)規(guī)范。規(guī)制的基本作用就是為治理提供一個(gè)基本框架、一個(gè)基本路徑和一個(gè)規(guī)則體系。[7]簡而言之，規(guī)制即規(guī)則。就海事治理而言，規(guī)制就是海事治理所依據(jù)的相關(guān)國際公約以及國內(nèi)法律法規(guī)。

以《聯(lián)合國海洋法公約》為基礎(chǔ)，以SOLAS、MAPROL、STCW、MLC四大公約為核心的國際公約體系和以《海上交通安全法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)為基礎(chǔ)的國內(nèi)法律體系共同構(gòu)成了中國海事治理的基本規(guī)制。國際公約體系方面，在四大公約之下，還有各項(xiàng)具體的規(guī)則、規(guī)范，這些公約、規(guī)則和規(guī)范不僅來自政府間國際組織IMO，而且來自各相關(guān)的國際行業(yè)組織。經(jīng)過幾十年的發(fā)展和完善，國際海事公約體系已經(jīng)成為一個(gè)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)系統(tǒng)的治理體系。而國內(nèi)法律體系方面，雖然相關(guān)法律法規(guī)的研究和制定起步較晚，但在遵守和借鑒相關(guān)國際公約和規(guī)則的基礎(chǔ)上逐步改進(jìn)和完善，也已經(jīng)形成完整的體系。從兩者的關(guān)系來看，當(dāng)前海事治理的主要依據(jù)仍然是國際公約和規(guī)則，中國在遵守相關(guān)國際規(guī)則的基礎(chǔ)上，發(fā)揮中國智慧，通過越來越多的中國方案影響著國際規(guī)制的發(fā)展方向。

（三）海事治理的主體

治理的主體，即治理應(yīng)該由誰來進(jìn)行實(shí)施。厘清治理主體，對于掌握治理的主動(dòng)性、發(fā)揮主觀能動(dòng)性具有全局性意義。當(dāng)前對全球治理的探討是一大熱點(diǎn)，整體而言，多層次、多維度、多樣性、多元化是其主要特點(diǎn)。對于中國海事治理而言，形成了政府監(jiān)管服務(wù)、企業(yè)安全主體責(zé)任、相關(guān)組織發(fā)揮行業(yè)作用的多元治理格局。這是一個(gè)包括政府和非政府在內(nèi)的多元綜合治理模式。

政府主體主要是指海事管理機(jī)構(gòu)、海上搜救中心等相關(guān)政府部門，依據(jù)相關(guān)國際公約和法律法規(guī)承擔(dān)船舶航行安全治理、船舶防污染治理、船員監(jiān)管治理以及海事調(diào)查等方面的工作，其治理屬性主要表現(xiàn)為監(jiān)管和服務(wù)。企業(yè)的主體屬性是由企業(yè)在安全生產(chǎn)的主體責(zé)任決定的。企業(yè)在追求利潤最大化的同時(shí)，必須根據(jù)法律法規(guī)和公司章程進(jìn)行自我治理，夯實(shí)安全基礎(chǔ)，消除安全隱患，其治理屬性是自我監(jiān)管。行業(yè)組織的作用是利用行業(yè)規(guī)則和行業(yè)規(guī)范自發(fā)地規(guī)范相關(guān)海事行為，行業(yè)組織可以是政府指導(dǎo)下自上而下形成的，也可以是企業(yè)自主聯(lián)合自下而上組建的，其形成的行業(yè)規(guī)范往往不具有強(qiáng)制性，或者必須經(jīng)過政府或企業(yè)確認(rèn)之后才具有一定強(qiáng)制性，其治理屬性為行業(yè)監(jiān)督。個(gè)人也是海事治理的重要主體，而且是基本的主體單位。個(gè)人的作用主要體現(xiàn)在個(gè)人遵守相關(guān)法律法規(guī)，提高自身素質(zhì)和修養(yǎng)，充當(dāng)其他主體的組成要素，因此其治理屬性為基礎(chǔ)組成。

（四）海事治理的客體

治理的客體，即海事治理的對象，也就是治理什么的問題。治理的客體是一個(gè)根本性問題，也是治理的來源和目標(biāo)。只有弄清楚了治理什么，才能繼續(xù)下一步的治理。因此，準(zhǔn)確把握治理的客體是推進(jìn)海事治理的根本問題。對于海事治理而言，治理的客體就是船舶相關(guān)的事務(wù)。具體而言，可以概括為以下四個(gè)方面：一是船舶航行安全治理；二是船舶防污染治理；三是船員權(quán)益保護(hù)治理；四是其他方面的治理。其中前三項(xiàng)可以認(rèn)為是海事治理的核心內(nèi)容。

船舶航行安全治理包括通航管理、船舶管理、船員管理等相關(guān)業(yè)務(wù)。海事航行安全治理的主要任務(wù)就是在保障船舶航行安全的前提下，提高船舶通行效率，即“保安全，保暢通”。船舶防污染治理可以分為船舶水污染治理和船舶大氣污染治理兩大部分，通過對船舶廢棄物排放控制以及危險(xiǎn)貨物的防護(hù)控制最大限度地保護(hù)環(huán)境免遭破壞。船舶防污染治理的根本任務(wù)就是保護(hù)生態(tài)環(huán)境。船員權(quán)益保護(hù)是海事治理社會(huì)效益的體現(xiàn)形式，其主要任務(wù)就是保障船員權(quán)益。

（五）海事治理的效益

全球治理的效益，可以理解為治理的效果和成效，也就是治理得怎么樣的問題，這也是全球治理的最終目標(biāo)。效益的衡量可以從定性和定量兩個(gè)方面進(jìn)行，科學(xué)地對治理的效益進(jìn)行衡量和分析，及時(shí)總結(jié)治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為后續(xù)的治理提供模板和借鑒，使治理形成一個(gè)系統(tǒng)的閉環(huán)。對于海事治理而言，效益應(yīng)該是多方面、多層次的，本節(jié)將從安全效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益四個(gè)方面進(jìn)行討論。

1.安全效益

安全效益是海事治理的核心效益。作為保障海事安全的職能機(jī)構(gòu)，海事的首要任務(wù)就是保安全。安全效益衡量的標(biāo)準(zhǔn)就是通過海事治理，海上安全形勢發(fā)生了哪些變化，變化的幅度有多少，有哪些指標(biāo)可以證明。這些問題，可以從定性和定量兩個(gè)方面進(jìn)行探討。定性方面包括對海事治理及各要素的分析及定義、海上整體安全形勢分析、海上安全風(fēng)險(xiǎn)排查及隱患治理情況分析等。通過安全隱患排查消除可能帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而達(dá)到降低事故發(fā)生率，并使安全效益達(dá)到最大。定性評估主要是符合性評估，即海事治理的措施是否符合海上安全保障的需要，是否能夠帶來安全效益。定量評估是衡量海事治理安全效益最直接、最科學(xué)的手段和方法。其中人命搜救成功率和水上交通事故四項(xiàng)指標(biāo)是重要的量化指標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年，海事管理部門組織開展搜救行動(dòng)1 662起，救助遇險(xiǎn)船舶1 065艘，遇險(xiǎn)人員10 350人，人命搜救成功率為96.0%?！笆濉逼陂g，水上交通事故件數(shù)、死亡失蹤人數(shù)、沉船艘數(shù)、直接經(jīng)濟(jì)損失等四項(xiàng)指標(biāo)較“十二五”期間分別下降34.8%、26.1%、50.0%、34.4%，每億噸吞吐量死亡人數(shù)下降37.9%。

2.經(jīng)濟(jì)效益

經(jīng)濟(jì)效益是海事治理的基本效益。保安全是海事治理的最主要目標(biāo)，然而，保障船舶安全，使船舶安全航行于港口大洋之間，其目的就是保障海上貿(mào)易往來，為國家?guī)斫?jīng)濟(jì)效益，因此，保暢通是海事治理的基本目標(biāo)。海事治理的經(jīng)濟(jì)效益不能單純地去衡量，是與港口貨物吞吐量、船舶進(jìn)出口艘次、港口施工項(xiàng)目數(shù)量等一系列港口指標(biāo)掛鉤。同時(shí)，通過及時(shí)有效的搜救，減少人命財(cái)產(chǎn)損失，這也是經(jīng)濟(jì)效益的最好體現(xiàn)。因此，經(jīng)濟(jì)效益的體現(xiàn)形式是間接的，然而卻是巨大的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年海事管理部門安全保障國內(nèi)航行船舶進(jìn)出港2 256.8萬艘次、國際航行船舶進(jìn)出口岸41.3萬艘次、水上貨物運(yùn)輸187.3億t、水上客運(yùn) 3.3億人次。

3.生態(tài)效益

生態(tài)效益主要是通過船舶防污染治理減少船舶對海洋、大氣環(huán)境的污染。生態(tài)效益的衡量應(yīng)以定量為主，定性為輔。定量的標(biāo)準(zhǔn)是通過海事防污染治理，船舶對海洋環(huán)境的污染量降低，帶來的生態(tài)損失和其他損失下降了多少。從當(dāng)前來看，船舶因事故造成的污染物泄漏量，船舶違法排放污染物量是兩個(gè)可以掌握的重要指標(biāo)。船舶事故排放的控制需要減少事故發(fā)生率，這就需要航行安全治理、防污染治理以及船員管理等海事治理的各方面共同努力，船舶違法排放的控制需要海事安全檢查（PSC和FSC）及時(shí)發(fā)現(xiàn)并有效制止違法行為，實(shí)施提高船舶防污染意識(shí)等方面的措施。同時(shí)，在發(fā)生污染物泄漏或違法排放之后，對污染物擴(kuò)散進(jìn)行有效遏制和及時(shí)回收，避免因大規(guī)模擴(kuò)散引起的海洋環(huán)境污染也是保障生態(tài)效益的重要內(nèi)容。海事正在推行的“藍(lán)天碧水”保衛(wèi)戰(zhàn)等行動(dòng)都是為保障生態(tài)效益而進(jìn)行的努力。

4.社會(huì)效益

社會(huì)效益是一個(gè)多層次的概念，有廣義和狹義之分。廣義上的社會(huì)效益可以理解為對社會(huì)的貢獻(xiàn)，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等各個(gè)方面。狹義上的社會(huì)效益是相對于政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等效益而言的，主要表現(xiàn)為對民生建設(shè)、社會(huì)生活、文明風(fēng)俗等社會(huì)要素的影響，本文將從狹義角度討論海事治理的社會(huì)效益。從海事工作的實(shí)際出發(fā)，簡單總結(jié)為兩個(gè)方面，一是通過為船公司和船員服務(wù)保障民生建設(shè)，二是通過通航秩序、通航環(huán)境治理以及海上搜救保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。第一方面會(huì)帶來直接社會(huì)效益，通過保障船舶和船員合法權(quán)益，為船舶和船員帶來實(shí)實(shí)在在的利益，從而在廣大船舶和船員之中形成良好的聲譽(yù)，這是海事社會(huì)效益的最有效體現(xiàn)。第二方面則會(huì)帶來間接社會(huì)效益，通過保安全，保暢通，減少海上事故，在發(fā)生事故后進(jìn)行有效搜救，從而減少人命財(cái)產(chǎn)損失，這有利于在整個(gè)社會(huì)中展現(xiàn)海事的良好形象，展現(xiàn)海事為人民服務(wù)的初心使命。在武漢抗擊新冠疫情中，海事管理部門保障了2 403艘次向武漢運(yùn)輸防疫和生產(chǎn)生活物資船舶的安全，制定患病船員緊急救助處置指南，妥善處置多艘涉疫船舶船員離船入境等事件，保障船員換班超14萬人次，救助傷病船員800余人，實(shí)現(xiàn)中國籍船員國內(nèi)港口換班“應(yīng)換盡換”，國際航行船舶船員有序換班，贏得廣大船員“回家真好，衷心感謝”的稱贊。中國海事防抗疫情的經(jīng)驗(yàn)做法被IMO采納并向全球航運(yùn)界推薦共享。

四、基于五要素理論構(gòu)建海事治理體系

（一）完善以“海事核心價(jià)值體系”為核心的海事治理價(jià)值體系

海事核心價(jià)值體系作為海事治理的核心價(jià)值，必須加以完善和發(fā)展才能發(fā)揮其生命力。海事治理價(jià)值的完善主要從三個(gè)方面進(jìn)行：一是海事基層實(shí)踐，二是國家大政方針，三是學(xué)術(shù)理論研究。海事基層實(shí)踐為價(jià)值體系提供理論創(chuàng)新的源泉，國家大政方針為海事治理價(jià)值體系提供理論支持，學(xué)術(shù)理論研究為海事治理價(jià)值體系提供學(xué)術(shù)支撐。另外，要關(guān)注治理價(jià)值體系的時(shí)代性和穩(wěn)定性的關(guān)系，與時(shí)俱進(jìn)，形成具有時(shí)代意義的海事價(jià)值體系，同時(shí)要保證海事治理價(jià)值體系的穩(wěn)定性和權(quán)威性，形成長期性、可持續(xù)性的價(jià)值理念，這對于海事文化體系的完善及海事業(yè)務(wù)的發(fā)展都會(huì)大有裨益。

（二）完善以“國際公約、國內(nèi)法規(guī)”為基礎(chǔ)的海事治理規(guī)制

對于國際海事公約，我們一方面積極跟蹤，并完善國內(nèi)法轉(zhuǎn)換機(jī)制，使之更加有效、更加通暢地向國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)轉(zhuǎn)換，另一方面結(jié)合中國海事的實(shí)踐，積極撰寫相關(guān)議案，向國際海事組織提出中國方案，以此影響國際海事公約和規(guī)則的制定和完善。對于國內(nèi)法律法規(guī)，一是要繼續(xù)推動(dòng)《海上交通安全法》等法律法規(guī)的實(shí)施，繼續(xù)完善以海事信用監(jiān)管為核心的新興監(jiān)管機(jī)制的法律基礎(chǔ)。二是對海事法律體系進(jìn)行再梳理，重點(diǎn)厘清與其他涉海行政執(zhí)法主體的監(jiān)管邊界，明確監(jiān)管責(zé)任，促進(jìn)依法行政。

（三）強(qiáng)化以“船舶相關(guān)”為基礎(chǔ)的海事治理主體權(quán)責(zé)機(jī)制

在上文中我們分析了海事治理的主體，也就明確了海事治理由誰來治理的問題。海事治理主體的多元性要求我們必須進(jìn)一步厘清主體之間的關(guān)系，對其權(quán)責(zé)進(jìn)行更加清晰的認(rèn)定，構(gòu)建海事治理主體權(quán)責(zé)機(jī)制。政府、企業(yè)、行業(yè)組織以及個(gè)人在海事治理中扮演什么樣的角色，他們之間的權(quán)責(zé)邊界在哪里，這些都是我們必須思考的問題。權(quán)責(zé)機(jī)制的構(gòu)建必須以法律法規(guī)為根本依據(jù)，尤其是嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院關(guān)于職責(zé)分工的相關(guān)規(guī)定，在此基礎(chǔ)上根據(jù)工作性質(zhì)對模糊地帶、空白區(qū)域的權(quán)責(zé)進(jìn)行明確，各主體內(nèi)部還要進(jìn)一步明確，例如在政府主體內(nèi)部，海事還要厘清與海洋漁業(yè)部門的職能關(guān)系等。

（四）構(gòu)建“共建共治共享”為核心的海事治理合作機(jī)制

在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記明確要求：“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局?！焙Ｊ轮卫硪嘁小肮步ü仓喂蚕怼钡睦砟?，強(qiáng)化海事治理合作機(jī)制，打造海事治理新格局。各級(jí)海事部門要強(qiáng)化與各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、涉海管理部門以及港航企業(yè)的合作交流，共建水上交通安全治理長效機(jī)制。在信息共享、執(zhí)法互助、聯(lián)合打私、打非治違等方面深化合作，探索統(tǒng)一窗口、聯(lián)合懲戒機(jī)制建設(shè)，共治難點(diǎn)問題，共商發(fā)展大計(jì)，使海事治理以合力促成效。同時(shí)，要推動(dòng)信用監(jiān)管機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)海事治理主客體之間和諧關(guān)系構(gòu)建，在全行業(yè)實(shí)現(xiàn)“要我安全”到“我要安全”理念的轉(zhuǎn)變，共享海事治理的豐碩成果。

（五）構(gòu)建“治理效能”為基礎(chǔ)的海事治理評價(jià)機(jī)制

效果是評價(jià)一個(gè)機(jī)制的重要參考依據(jù)，對于海事治理而言，必須形成以“治理效能”為基礎(chǔ)的治理評價(jià)機(jī)制。上文論述中，我們提到了海事治理效能的四個(gè)方面，這也是海事治理評價(jià)機(jī)制的四大要素，即安全效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益。評價(jià)機(jī)制可由定性分析和定量分析組成，對關(guān)鍵理論和概念進(jìn)行嚴(yán)格定性，而對機(jī)制運(yùn)行要進(jìn)行定量分析，制定一個(gè)科學(xué)系統(tǒng)的模型或體系。評價(jià)的結(jié)果要分層級(jí)呈現(xiàn)，好的部分要繼續(xù)推行，差的部門要進(jìn)行反饋，在治理理念、治理規(guī)制和治理主體中進(jìn)行修正。尤其是對于治理主體而言，評價(jià)機(jī)制是其提高治理能力和水平的重要參考，是第一手資料的來源。評價(jià)機(jī)制的構(gòu)建使海事治理成為一個(gè)閉環(huán)的系統(tǒng)，在自我優(yōu)化和調(diào)整中實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。