上海港船舶排放控制區(qū)政策實(shí)施和效果分析

倪訓(xùn)鵬

一、引言

為貫徹實(shí)施《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》，推進(jìn)綠色航運(yùn)發(fā)展和船舶節(jié)能減排，減少船舶大氣污染物排放，2015年交通運(yùn)輸部發(fā)布了《珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)實(shí)施方案》和《船舶與港口污染防治專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案（2015—2020年）》，將珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海（京津冀）水域劃定為船舶排放控制區(qū)。上海港作為長(zhǎng)三角船舶排放控制區(qū)的核心港口，于2016年4月1日在全國(guó)率先實(shí)施了船舶排放控制的相關(guān)要求，至2021年3月31日，上海港實(shí)施排放控制區(qū)政策已滿(mǎn)五年。五年來(lái)，船舶大氣污染物的控制區(qū)域從碼頭延伸到領(lǐng)海基線(xiàn)以外12 n mile的水域，控制時(shí)間由靠岸1 h后要求船舶使用低硫燃油演變到進(jìn)入排放控制區(qū)即要求使用低硫燃油，污染物控制種類(lèi)由硫氧化物擴(kuò)展到氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物質(zhì)等。排放控制區(qū)政策實(shí)施以來(lái)，上海港在控制船舶大氣污染方面取得了比較好的效果，基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。

本文從上海港船舶排放控制區(qū)政策實(shí)施5年來(lái)的政策演變、監(jiān)督檢查情況和政策實(shí)施效果等方面進(jìn)行論述，提出進(jìn)一步有效推進(jìn)船舶排放控制區(qū)政策實(shí)施的具體建議，供主管機(jī)關(guān)和相關(guān)人員參考。

二、上海港實(shí)施船舶排放控制區(qū)政策的相關(guān)措施

2015年交通運(yùn)輸部發(fā)布了《珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)實(shí)施方案》后，上海市高度重視船舶排放控制區(qū)政策的實(shí)施，為具體落實(shí)國(guó)家有關(guān)政策和減少船舶污染，從船舶燃油硫含量、燃油供應(yīng)、岸電建設(shè)和使用、清潔能源布局等方面出臺(tái)了具體措施（詳見(jiàn)表1），推進(jìn)了船舶排放控制區(qū)政策的生效落實(shí)。

三、船舶排放控制區(qū)政策實(shí)施以來(lái)監(jiān)督檢查情況

為推進(jìn)船舶排放控制區(qū)政策能夠落地生效，海事主管機(jī)關(guān)根據(jù)排放控制區(qū)方案和船舶排放控制區(qū)監(jiān)督管理指南等文件的要求加強(qiáng)了船舶排放控制區(qū)監(jiān)督檢查力度。在船舶燃油硫含量控制方面，最初主要檢查證書(shū)配備、供油憑證、換油記錄等證書(shū)文書(shū)方面的內(nèi)容，同時(shí)對(duì)船舶靠泊期間使用的燃油進(jìn)行抽樣并送有資質(zhì)的第三方實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行化驗(yàn)；隨后，開(kāi)展了對(duì)船舶機(jī)器設(shè)備記錄中的燃油進(jìn)機(jī)溫度、黏度等歷史記錄的檢查；2018年初，交通運(yùn)輸部海事局為一線(xiàn)海事執(zhí)法人員配備了燃油硫含量快速檢測(cè)設(shè)備，執(zhí)法人員通過(guò)使用燃油硫含量快速檢

測(cè)設(shè)備對(duì)船上使用的燃油硫含量進(jìn)行快速檢測(cè)以判斷船舶使用的燃油是否合規(guī)；到2019年，海事主管機(jī)關(guān)逐步裝備了無(wú)人機(jī)載嗅探設(shè)備、艇載嗅探設(shè)備、岸基嗅探設(shè)備等遙測(cè)設(shè)備對(duì)船舶尾氣進(jìn)行監(jiān)測(cè)，從而判斷船舶使用的燃油硫含量是否合規(guī)。在船舶氮氧化物排放控制方面，主要通過(guò)提高柴油發(fā)動(dòng)機(jī)的性能、加裝尾氣后處理裝置、使用新能源或靠港使用岸電等方式實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查主要檢查船舶證書(shū)及相關(guān)設(shè)備是否符合要求。在揮發(fā)性有機(jī)物質(zhì)的控制方面，主要檢查船舶是否按政策要求配備了油氣回收裝置，但對(duì)油氣回收裝置的使用沒(méi)有強(qiáng)制要求。

表1 上海港實(shí)施船舶排放控制區(qū)政策的相關(guān)措施匯總表

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，自2016年4月1日至2021年3月31日，在船舶排放控制區(qū)實(shí)施5年內(nèi)，對(duì)于三種類(lèi)型的船舶，上海海事局共檢查國(guó)際航行船舶3 318艘次、國(guó)內(nèi)沿海航行船舶11 415艘次、內(nèi)河船舶和江海直達(dá)船舶9 325艘次，分別進(jìn)行燃油取樣檢測(cè)1 333艘次、3 993艘次、3 249艘次，發(fā)現(xiàn)使用燃油硫含量不達(dá)標(biāo)船舶42艘次、77艘次、616艘次（詳見(jiàn)表2）。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，使用燃油硫含量不達(dá)標(biāo)的船舶主要集中在內(nèi)河船舶和江海直達(dá)船舶，主要是因?yàn)榕欧趴刂茀^(qū)政策實(shí)施以來(lái)，內(nèi)河船舶和江海直達(dá)船舶使用燃油硫含量的控制標(biāo)準(zhǔn)從350 ppm迅速提高到了10 ppm。

表2 上海海事局船舶排放控制區(qū)監(jiān)管數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)（2016年4月—2021年3月） 單位：艘

四、船舶排放控制區(qū)政策實(shí)施效果

（一）上海港大氣環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善

船舶排放控制區(qū)政策實(shí)施以來(lái)，海船燃料油中的硫含量最高限值從3.5%下降到了0.5%，下降了約85%；內(nèi)河船舶燃料油中的硫含量最高限值從350 ppm下降到了10 ppm，下降了約97%，船舶使用燃油硫含量從源頭上得到了明顯的控制，進(jìn)而減少了船舶尾氣中硫氧化物和顆粒物的排放數(shù)量。上海市交通委副主任張林在上海市政府新聞發(fā)布會(huì)上介紹，上海港自2016年4月1日起率先實(shí)施船舶排放控制區(qū)第一階段控制措施后，2016年4月至12月，上海市SO2濃度同比下降15%，其中浦東高橋監(jiān)測(cè)站同比下降達(dá)52%，空氣質(zhì)量改善效果明顯[1]。2019年6月5日，在交通運(yùn)輸部主辦、中國(guó)交通報(bào)社承辦的“嚴(yán)控船舶排放，守護(hù)萬(wàn)里碧空”主題采訪(fǎng)活動(dòng)中，上海市生態(tài)環(huán)境局大氣環(huán)境與應(yīng)對(duì)氣候變化處工程師林立介紹：對(duì)比2018年和2019年1—5月外高橋港區(qū)站和全市的SO2平均濃度數(shù)據(jù)，港區(qū)站2019年SO2濃度為7μg/m3，2018年同期為15 μg/m3，同比下降了53%；全市2019年SO2為7 μg/m3，2018年同期為13 μg/m3，同比下降46%，表明船舶排放控制區(qū)第二階段措施繼續(xù)發(fā)揮成效[2]。上海市環(huán)境狀況公報(bào)數(shù)據(jù)顯示：2015年上海市PM2.5年均濃度為53μg/m3、PM10年均濃度為69 μg/m3、SO2年均濃度為17 μg/m3[3]；2019年上海市PM2.5年均濃度為35 μg/m3、PM10年均濃度為45 μg/m3、SO2年均濃度為7 μg/m3[4]；2019年與2015年相比，PM2.5、PM10、SO2分別下降34%、35%、59%。從以上數(shù)據(jù)分析可知港區(qū)硫氧化物的下降速度明顯高于全市下降的平均水平，表明船舶硫氧化物的減排為全市大氣環(huán)境質(zhì)量改善作出了較大的貢獻(xiàn)。

（二）促進(jìn)了船舶節(jié)能減排技術(shù)的加速應(yīng)用

船舶排放控制區(qū)政策實(shí)施后，為確保船舶尾氣排放合規(guī)，船東主要的解決方案有使用低硫燃料、安裝脫硫設(shè)備和使用LNG等清潔能源等方式。除了船舶改用低硫燃油外，安裝脫硫設(shè)備和到港使用岸電也是船東的優(yōu)先選擇。克拉克森研究數(shù)據(jù)顯示，至2019年底，安裝脫硫塔的船舶數(shù)量（包括已完成的改裝、在建和待改裝船舶）大約4 000艘，較2018年年初的400艘大幅增加，預(yù)計(jì)到2020年末，按總噸計(jì)算，全球?qū)⒂?5%的船舶配備脫硫塔[5]?？死松?019年發(fā)布的一份研究報(bào)告顯示全球從事脫硫裝置改裝業(yè)務(wù)最多的10家船廠(chǎng)全部來(lái)自中國(guó)，其中來(lái)自上海的上海中遠(yuǎn)海運(yùn)重工、華潤(rùn)大東、中船澄西三家修造船廠(chǎng)分別位列第一位、第三位和第七位[6]。在船舶岸電建設(shè)和使用方面，截至2020年底，上海共有68個(gè)專(zhuān)業(yè)化岸電泊位，覆蓋率達(dá)到79%，其中有集裝箱泊位31個(gè)、覆蓋率為74%，客貨滾裝泊位20個(gè)、覆蓋率為87%，郵輪泊位3個(gè)、覆蓋率為60%，3 000 t級(jí)以上客運(yùn)泊位3個(gè)、覆蓋率為100%， 5萬(wàn)t級(jí)以上干散貨泊位11個(gè)、覆蓋率為85%。2020年上海各類(lèi)泊位共使用岸電1 168次，累計(jì)用電量1 545萬(wàn)度[7]。此外，上海已有多家企業(yè)和科研單位參與到了船舶節(jié)能減排技術(shù)的研究和應(yīng)用之中，并取得了較好的成績(jī)，有力地推進(jìn)了船舶節(jié)能減排技術(shù)的加速應(yīng)用。

（三）船舶尾氣監(jiān)測(cè)技術(shù)取得突破性的進(jìn)展

船舶排放控制區(qū)政策實(shí)施以來(lái)，上海環(huán)境監(jiān)測(cè)中心聯(lián)合相關(guān)科研單位一起開(kāi)展了“船舶排放特征及其對(duì)大氣污染的影響研究”和“上海綠色港口評(píng)價(jià)系統(tǒng)和船舶氣態(tài)污染物快速監(jiān)測(cè)技術(shù)研究”的項(xiàng)目研究，浦東海事局聯(lián)合相關(guān)科研單位開(kāi)展了“上海自貿(mào)區(qū)船舶尾氣監(jiān)測(cè)監(jiān)控研究”和“上海自貿(mào)區(qū)船舶尾氣監(jiān)測(cè)與AIS融合研究與應(yīng)用”的項(xiàng)目研究。目前相關(guān)研究已結(jié)出了豐碩的成果，浦東海事局已探索出了一條使用嗅探設(shè)備監(jiān)測(cè)船舶尾氣繼而計(jì)算船舶燃油硫含量的新思路，并在2019年7月15日查處了全國(guó)首起在航船舶使用燃油硫含量超標(biāo)案件。

（四）船舶排放控制區(qū)政策實(shí)施過(guò)程中存在的不足

船舶排放控制區(qū)政策實(shí)施以來(lái)，上海港在控制船舶大氣污染方面取得了比較好的成績(jī)，大氣環(huán)境質(zhì)量得到明顯的改善，船舶節(jié)能技術(shù)得到快速推進(jìn)，船舶尾氣監(jiān)測(cè)技術(shù)也取得突破性進(jìn)展，基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。綜合分析，上海港船舶排放控制區(qū)政策的實(shí)施也存在一些問(wèn)題：一是在船舶污染物種類(lèi)的控制上存在不均衡，在制定具體的實(shí)施措施方面，明顯偏重于對(duì)船舶硫氧化物和顆粒物的污染控制，針對(duì)船舶氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)物質(zhì)污染控制的具體措施明顯偏少；在監(jiān)督檢查過(guò)程中，檢查重點(diǎn)和檢查措施主要集中在船舶燃油硫含量上，對(duì)其他船舶大氣污染物的監(jiān)督檢查措施有待進(jìn)一步加強(qiáng)。二是船舶使用岸電政策的推進(jìn)落實(shí)需要進(jìn)一步加強(qiáng)，截至2020年底上海港已有68個(gè)專(zhuān)業(yè)化岸電泊位，2020年全年實(shí)際使用岸電只有1 168次，每個(gè)岸電泊位年使用率只有17.2次，相較于每年進(jìn)出上海港的船舶達(dá)210萬(wàn)艘次，岸電的使用效率明顯偏低。

五、有效推進(jìn)船舶排放控制區(qū)政策實(shí)施的建議

（一）推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域船舶排放控制區(qū)政策落地

長(zhǎng)三角一體化發(fā)展已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，《長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》中將“合理打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)建設(shè)綠色美麗長(zhǎng)三角”作為長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容，交通運(yùn)輸部海事局發(fā)布的關(guān)于推進(jìn)長(zhǎng)三角海事一體融合發(fā)展的意見(jiàn)也將高質(zhì)量強(qiáng)化區(qū)域生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治作為一項(xiàng)重要工作任務(wù)。因此，應(yīng)在長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的大背景下，充分利用長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的政策紅利，有效推進(jìn)船舶排放控制區(qū)政策的實(shí)施，在船舶排放控制區(qū)區(qū)域政策制定、政策執(zhí)行、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署、同步推進(jìn)。

（二）提前謀劃船舶排放控制區(qū)政策設(shè)計(jì)

自2016年4月1日上海港率先實(shí)施船舶排放控制區(qū)政策以來(lái)，從國(guó)家層面的船舶排放控制區(qū)政策也已經(jīng)從1.0版本升級(jí)到了2.0版本。船舶排放控制區(qū)政策實(shí)施以來(lái)，在船舶大氣污染減排方面作出了較大的貢獻(xiàn)，但隨著“2020年全球限硫令”政策的實(shí)施，上海港船舶排放控制的相關(guān)要求基本上又回到與國(guó)際海運(yùn)行業(yè)減排要求相同的水平。因此，針對(duì)上海港下一步如何推進(jìn)船舶排放控制區(qū)政策的實(shí)施，需要提前謀劃船舶排放控制區(qū)政策設(shè)計(jì)，例如在航運(yùn)業(yè)“碳達(dá)峰”“碳中和”方面應(yīng)該制定哪些政策，在長(zhǎng)三角區(qū)域如何統(tǒng)一實(shí)施船舶排放控制區(qū)政策，是否實(shí)施更高水平的限硫要求，是否實(shí)施靠港船舶強(qiáng)制使用岸電，并針對(duì)船舶污染物排放控制種類(lèi)不均衡的問(wèn)題研究制定船舶氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物質(zhì)等污染物的控制等，為今后更有效地實(shí)施船舶排放控制政策、完成國(guó)家提出的減排目標(biāo)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）加大財(cái)政投入力度，推進(jìn)政策的落地生效

靠港船舶使用岸電是推進(jìn)船舶節(jié)能減排最有效的方式之一，上海港船舶排放控制區(qū)政策落實(shí)生效方面存在的最大問(wèn)題是船舶岸電的使用，從目前情況看，上海港碼頭岸電設(shè)施建設(shè)在進(jìn)度上超前完成了交通運(yùn)輸部下達(dá)的任務(wù)。但現(xiàn)實(shí)情況是由于現(xiàn)行政策等因素的影響，靠港船舶使用岸電既不能為航運(yùn)公司節(jié)省大量的成本，也不能為碼頭帶來(lái)相關(guān)利益，導(dǎo)致碼頭單位、航運(yùn)公司和船員也不愿意使用岸電。因此，需要政府在政策制定和財(cái)政投入上齊頭并進(jìn)，加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，有力引導(dǎo)碼頭單位、航運(yùn)公司和船員積極主動(dòng)地使用岸電，更有效地減少船舶排放對(duì)上海港乃至上海市的空氣污染。此外，還可以在船舶節(jié)能減排技術(shù)、尾氣監(jiān)測(cè)技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用等方面加大財(cái)政投入，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入，促進(jìn)相關(guān)技術(shù)的應(yīng)用和推廣。

六、結(jié)語(yǔ)

上海港自2016年4月1日提前實(shí)施船舶排放控制區(qū)政策以來(lái)，制定了一系列的具體實(shí)施措施，主管機(jī)關(guān)加大了對(duì)船舶大氣污染的監(jiān)督檢查力度，上海港空氣質(zhì)量取得明顯成效，促進(jìn)了船舶節(jié)能減排技術(shù)的加速應(yīng)用，在船舶尾氣監(jiān)測(cè)技術(shù)方面取得了突破性的進(jìn)展。在國(guó)家提出到2030年實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”、2060年實(shí)現(xiàn)“碳中和”的新目標(biāo)和長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略的大背景下，上海市不斷加強(qiáng)政策研究和財(cái)政投入，繼續(xù)領(lǐng)跑全國(guó)船舶排放控制區(qū)，為上海市空氣質(zhì)量改善和國(guó)家的減排目標(biāo)作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。