審計監(jiān)督與全面深化改革

□文/沈東燕

（江蘇海門農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司 江蘇·海門）

［提要］ 在深化政治體制改革中，審計成為政治體制改革堅定的捍衛(wèi)者，履行審計監(jiān)督職能。通過創(chuàng)新審計理念與方法，完善審計對策與措施，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的職能作用，推動改革的不斷深化與拓展，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會的高效發(fā)展。促使審計干部正確認(rèn)識審計監(jiān)督與全面深化改革的關(guān)系，在全面深化改革中切實發(fā)揮審計監(jiān)督的重要作用，同時以全面深化改革為統(tǒng)領(lǐng)，認(rèn)真履行職責(zé)，加大審計力度，創(chuàng)新方式方法，在促進(jìn)全面深化改革中發(fā)揮積極作用。

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”），是我們黨在新的歷史起點上全面深化改革的行動綱領(lǐng)?！稕Q定》涵蓋了15個領(lǐng)域、60個具體任務(wù)，開啟了我國改革開放的新征程。全方位、深層次、多角度推進(jìn)改革，必將為審計工作帶來許多新挑戰(zhàn)、新要求。全面認(rèn)真履行審計監(jiān)督職責(zé)，充分發(fā)揮審計監(jiān)督在全面深化改革中的促進(jìn)和保障作用。本文主要根據(jù)當(dāng)前審計工作面臨的新形勢，闡述了審計監(jiān)督對全面深化改革重要性以及如何做好全面深化改革的護(hù)航者，同時展望審計監(jiān)督下的全面深化改革。

一、審計監(jiān)督與深化改革的關(guān)系

（一）推動深化體制改革是審計機關(guān)的重要使命。唯物主義歷史觀認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，同時上層建筑對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有反作用。全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一就是行政體制改革，是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求。審計機關(guān)推動深化行政體制改革既有充分的理論依據(jù)，也有適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求。

1、符合審計機關(guān)的職責(zé)定位。審計機關(guān)推動深化行政體制改革，符合法律精神的內(nèi)在要求。國家審計的立法宗旨，就是維護(hù)國家財政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)。國家審計根據(jù)法律授權(quán)，監(jiān)督政府及其組成部門的預(yù)算執(zhí)行情況，規(guī)范其決策行為、執(zhí)行行為和裁決行為等，確保掌握并支配著大量公共資源的行政機關(guān)，在履行職責(zé)過程中遵守國家財經(jīng)紀(jì)律、提高資源使用效益和建設(shè)廉潔政府。審計機關(guān)規(guī)范行政機關(guān)行為的過程，實際上就是推動深化行政體制改革的過程。因此，審計機關(guān)推動深化行政體制改革旨在規(guī)范行政行為，實現(xiàn)審計法賦予審計機關(guān)的基本職責(zé)。

2、符合國際慣例。隨著全球民主化浪潮的興起，世界各國審計機關(guān)開始監(jiān)督行政機關(guān)權(quán)力運行，推動深化行政機關(guān)改革。世界審計組織1953年召開大會主議題為“審計機關(guān)代表民眾監(jiān)督行政機關(guān)”，1998年為“最高審計機關(guān)在預(yù)防和偵查舞弊和腐敗方面的作用和經(jīng)驗”，2001年為“最高審計機關(guān)對推動行政和政府改革的貢獻(xiàn)”。世界審計組織與聯(lián)合國1994年聯(lián)合召開“公共部門結(jié)構(gòu)改革”，1996年的“最高審計機關(guān)在預(yù)防腐敗和防止管理不善過程中的作用”等研討會。世界審計組織召開這些會議，有力地推進(jìn)了成員國最高審計機關(guān)監(jiān)督和制約本國行政權(quán)力運行，關(guān)注行政體制存在的問題。美國審計署近年來高度關(guān)注聯(lián)邦政府行政體制存在的問題，發(fā)布了一系列關(guān)于聯(lián)邦政府及其機構(gòu)“職能重疊、內(nèi)容重復(fù)和項目碎片化”的報告，揭示了加強機構(gòu)合作存在的障礙，提出了實現(xiàn)跨部門合作的路徑。

從世界審計組織和美國審計署的審計實踐活動可以看出，他們雖然在不同的歷史發(fā)展時期，關(guān)注行政體制改革的內(nèi)容有所不同，但均是圍繞推進(jìn)行政體制的改革和完善，來開展審計工作。

3、符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀需要。國家審計的職責(zé)之一就是改進(jìn)政府績效，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。不適當(dāng)?shù)男姓w制有礙政府績效的改進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展?，F(xiàn)階段，我國行政體制存在著與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)的方面，如部門職責(zé)交叉、政府機構(gòu)設(shè)置不盡合理、行政運行和管理制度不健全等。為此，審計機關(guān)需要推動深化行政體制改革，重新界定政府、市場和社會的邊界，轉(zhuǎn)變計劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境下全能行政、權(quán)力行政的執(zhí)政觀念，建立職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效的服務(wù)型政府，為社會的良性發(fā)展提供動力支持和制度保障。

（二）探索審計監(jiān)督全覆蓋，服務(wù)全面深化改革

1、明確審計工作目標(biāo)，把握全覆蓋基本原則。審計全覆蓋是提高審計監(jiān)督層次和水平的重要途徑。新形勢下，審計工作必須以促進(jìn)全面深化改革為總目標(biāo)，以監(jiān)督檢查財政財務(wù)收支的真實合法效益為基礎(chǔ)，著力反映公共資金使用、公共權(quán)力運行和公共部門履職盡責(zé)情況，促進(jìn)理好財、用好權(quán)、盡好責(zé)，努力實現(xiàn)對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的審計監(jiān)督全覆蓋。

2、著力加強審計監(jiān)督，把握改革重點。實現(xiàn)審計全覆蓋應(yīng)繼續(xù)堅持“依法審計，服務(wù)大局，圍繞中心，突出重點，求真務(wù)實”的工作方針，把握重要性、系統(tǒng)性、協(xié)同性原則，逐步擴(kuò)大審計監(jiān)督覆蓋面，使審計全覆蓋成為有深度、有重點、有步驟、有成效的全覆蓋。把握重要性原則，即緊密圍繞黨政工作中心，找準(zhǔn)與深化改革密切相關(guān)的重大政策、重點資金、重大項目，首先做到對重點改革任務(wù)的全覆蓋，與全面深化改革步驟、措施保持一致。把握系統(tǒng)性原則，即以某一重點任務(wù)、重點領(lǐng)域全覆蓋為基礎(chǔ)，揭示普遍性、系統(tǒng)性問題和風(fēng)險，推動破除體制機制弊端，并由此領(lǐng)域拓展到其他相關(guān)領(lǐng)域，形成從局部到整體的全覆蓋。把握協(xié)同性原則，即綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌規(guī)劃同一機關(guān)內(nèi)部、上下級審計機關(guān)的工作任務(wù)，盡量避免項目重復(fù)和內(nèi)容交叉，并綜合運用內(nèi)部審計、社會審計力量和成果，為提高審計效率、深化審計監(jiān)督服務(wù)。

二、以加大審計監(jiān)督力度來促進(jìn)改革的全面深化

（一）當(dāng)好財政資金“監(jiān)督員“，促進(jìn)財政資金安全有效使用。李克強指出，審計機關(guān)要切實保障財政資金的安全和效益，發(fā)揮好“守護(hù)者”和“安全員”的作用，推動用好增量，盤活存量資金，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮作用。審計機關(guān)按照“財政資金運用到哪里，審計就跟進(jìn)到哪里”的思路，采取有力有效措施加大對財政資金的審計監(jiān)督。

1、審計監(jiān)督全覆蓋，切實保障財政資金安全。審計機關(guān)要進(jìn)一步擴(kuò)大審計覆蓋面，盡可能減少盲區(qū)和死角，實現(xiàn)對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源審計監(jiān)督的全覆蓋。要審深審?fù)该總€項目，把審計對象的底數(shù)摸清楚，把每筆資金、每個疑點搞明白。抓好每個項目的每個細(xì)節(jié)，做到審計過程精細(xì)化、組織程序規(guī)范化、人員分工科學(xué)化、審計責(zé)任明確化。

2、維護(hù)好最廣大人民群眾的根本利益。審計監(jiān)督要堅持把維護(hù)人民群眾的根本利益作為出發(fā)點和落腳點，圍繞“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，對關(guān)系民生的教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、文化、扶貧、救災(zāi)等，緊盯民生資金的投向，拓寬領(lǐng)域，找準(zhǔn)項目，連年安排，全程跟蹤，持續(xù)推進(jìn)，確保納稅人的每一分錢都用在老百姓身上。

3、嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費及會議費支出。堅持把政府所有支出全部納入預(yù)算管理，做到收入一個“籠子”、預(yù)算一個“盤子”、支出一個“口子”。針對中央八項規(guī)定、國務(wù)院有關(guān)要求和厲行節(jié)約反對浪費等規(guī)定的貫徹落實情況，審計監(jiān)督要重點組織對“三公”經(jīng)費、會議費和樓堂館所清理情況的專項審計，促進(jìn)降低行政成本，從根本上鏟除“四風(fēng)”問題滋生的土壤。

（二）當(dāng)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展“安全員”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行。當(dāng)前深化改革中可能帶來的不確定因素，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險和問題，都需要我們高度重視、時刻提防。審計機關(guān)要圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局和重大決策部署，圍繞中心，服務(wù)大局，發(fā)揮作用，促進(jìn)發(fā)展。

1、促進(jìn)重大政策落實。把促進(jìn)重大政策落實作為審計的重中之重，加大對重大政策執(zhí)行情況的審計力度，確保政令暢通；加強對重大政策執(zhí)行過程的全過程審計跟蹤，及時糾正問題，提出有價值的意見和建議；關(guān)注政策執(zhí)行的效果，不斷總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，完善政策，增強政策的針對性、有效性，使得政策效益得到更大的發(fā)揮。

2、加強經(jīng)濟(jì)運行監(jiān)控。審計機關(guān)要不斷增強敏感性和預(yù)見性，全方位、多角度監(jiān)控經(jīng)濟(jì)運行全過程，不僅要揭示問題，而且還要分析、研究、處理問題和完善政策；要及時揭示和反映經(jīng)濟(jì)運行、財政、金融、政府債務(wù)中的各類風(fēng)險隱患，促進(jìn)風(fēng)險防范和化解，發(fā)揮審計的預(yù)防、揭示和抵御功能。

3、充分發(fā)揮建設(shè)性作用。審計是經(jīng)濟(jì)運行的感知器，對經(jīng)濟(jì)運行情況進(jìn)行把脈，就發(fā)現(xiàn)的問題認(rèn)真分析，從支持改革、促進(jìn)發(fā)展的角度揭示和反映經(jīng)濟(jì)運行中的問題，站在更高層面上提出有價值、有針對性、有建設(shè)性的對策建議，努力維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定。

（三）當(dāng)好深化改革“催化劑”，促進(jìn)改革目標(biāo)和任務(wù)的實現(xiàn)。圍繞“六位一體”的改革目標(biāo)，各級黨委、政府解放思想、振奮精神，完善新政策、新措施，結(jié)合各地實際確定具體的改革任務(wù)。審計機關(guān)要發(fā)揮好深化改革“催化劑”的作用，以高度的政治責(zé)任感加強審計監(jiān)督，切實擔(dān)負(fù)起新時期國家賦予的新使命。

1、確保改革政策的落實。圍繞深化改革的一系列舉措，審計機關(guān)要不等不靠、積極適應(yīng)、緊密跟進(jìn)，從反腐、改革、發(fā)展的高度謀劃審計工作、加大審計監(jiān)督，推進(jìn)簡政放權(quán)，推行權(quán)力清理制度，及時發(fā)現(xiàn)、糾正影響改革進(jìn)行的問題，提高宏觀把握和統(tǒng)籌分析的能力，積極提出深化改革的建議，促進(jìn)改革目標(biāo)任務(wù)的順利實現(xiàn)。

2、著力解決屢審屢犯的問題。屢審屢犯的問題是審計面臨的一個頑疾，也是影響改革的一道障礙。審計機關(guān)要對屢審屢犯的問題進(jìn)行深入分析，從制度層面分析原因，找準(zhǔn)解決的對策，著力在糾正突出問題、在解決深層次矛盾、在構(gòu)建長效機制上見成效，為改革營造良好的環(huán)境。

3、圍繞改革重點安排審計項目。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，涵蓋15個領(lǐng)域、60項具體任務(wù)。審計機關(guān)要圍繞這些改革任務(wù)，制定服務(wù)改革的中長期審計工作規(guī)劃和近期審計工作計劃，著眼財稅體制、金融體制、民生等方面的改革確定審計重點、安排審計項目，深入揭示體制機制性問題，推動深化改革和制度創(chuàng)新，為推動完善國家治理和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)。

三、加強審計監(jiān)督，做好全面深化改革的護(hù)航者

（一）樹立科學(xué)審計理念，推進(jìn)審計工作創(chuàng)新，更好地服務(wù)改革創(chuàng)新大局。要按照十八屆三中全會對全面深化改革的部署，全力服務(wù)于改革創(chuàng)新大局。關(guān)鍵是要處理好“三個關(guān)系”，即依法審計與服務(wù)發(fā)展的關(guān)系、查處問題與鼓勵創(chuàng)新的關(guān)系、處理處罰與寬容失敗的關(guān)系；核心是要規(guī)范、審慎進(jìn)行審計評價，做到審計結(jié)論有充分依據(jù)、經(jīng)得起檢驗。同時，我們也要積極發(fā)揮審計的“體檢診斷”功能，幫助相關(guān)單位總結(jié)提高，做深化改革的“催化劑”和“助推器”。

（二）加強審計監(jiān)督體系建設(shè)，提升審計監(jiān)督整體效果。加強審計監(jiān)督體系建設(shè)，一是要完善審計業(yè)務(wù)指導(dǎo)體系，加強各條線審計業(yè)務(wù)的對接和日常交流，促進(jìn)審計工作能力和水平的更好提升。二是要進(jìn)一步推進(jìn)內(nèi)部審計工作，推動各單位繼續(xù)加強內(nèi)部審計機構(gòu)和內(nèi)部審計人員隊伍建設(shè)，完善內(nèi)部審計工作體系。同時，加強對內(nèi)部審計機構(gòu)開展新型審計業(yè)務(wù)的指導(dǎo)，提升內(nèi)部審計工作質(zhì)量和水平，發(fā)揮好內(nèi)部審計在提升單位管理水平方面的重要作用。三是要整合各單位的監(jiān)督資源，重點對審計部門與相關(guān)監(jiān)督管理部門之間，進(jìn)行計劃整合、成果共享，更好地形成部門間監(jiān)督工作合力，從而提升審計監(jiān)督的整體效果。

（三）推進(jìn)審計整改閉環(huán)管理，發(fā)揮審計監(jiān)督效力。推進(jìn)審計整改管理，一是進(jìn)一步明確審計整改工作聯(lián)席會議成員單位的職責(zé)，使各單位在督促落實審計整改時有所遵循，形成各單位督查審計整改的合力。二是細(xì)化審計整改措施和流程，重點對審計整改聯(lián)動制度和問責(zé)制度、審計結(jié)果和審計整改結(jié)果運用制度要進(jìn)行細(xì)化，實現(xiàn)審計整改閉環(huán)管理。三是依托經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作聯(lián)席會議和審計整改工作聯(lián)席會議，逐步推動解決審計發(fā)現(xiàn)的普遍性問題。四是強化綜合分析，對審計揭示的普遍性、傾向性問題分類開展研究，提出政策性建議，“倒逼”相關(guān)體制機制制度的健全和完善，強化源頭治理。發(fā)揮審計監(jiān)督效力，促進(jìn)全面深化改革效果。

四、結(jié)語

本文主要通過研究全面深化改革的新要求、新政策對審計監(jiān)督帶來的影響和挑戰(zhàn)；審計機關(guān)面對全面深化改革的新要求，如何當(dāng)好改革的“護(hù)航者”，完善審計對策與措施，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的職能作用，推動改革的不斷深化與拓展，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會的高效發(fā)展。通過研究，促使審計干部正確認(rèn)識審計監(jiān)督與全面深化改革的關(guān)系，提高工作的積極性和主動性，在全面深化改革中切實發(fā)揮審計監(jiān)督的重要作用。