市場機制越成熟，越要反壟斷

尹潔

黃勇

細心的人或許早已發(fā)現(xiàn)，2020年的“雙11”有些不同尋常。

就在“雙11”的前一天——11月10日，市場監(jiān)管總局發(fā)布了《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南（征求意見稿）》，其中關(guān)注、涉及的問題非常廣泛，包括電商平臺要求商家在不同平臺之間“二選一”、限流或者流量傾斜、低價虧本銷售等，都是目前被消費者、商家及其他小型競爭對手詬病較多的問題。

之后的一個多月，“反壟斷”一詞頻頻登上熱搜排行榜：12月11日，中央政治局會議首次明確要求“強化反壟斷和防止資本無序擴張”;12月14日，市場監(jiān)管總局依據(jù)《反壟斷法》，對阿里巴巴投資有限公司、閱文集團和深圳市豐巢網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司分別處以50萬元人民幣罰款的行政處罰;12月16日召開的中央經(jīng)濟工作會議，將“強化反壟斷和防止資本無序擴張”列為2021年的重點任務(wù)之一;12月24日，市場監(jiān)管總局對阿里巴巴集團控股有限公司實施“二選一”等涉嫌壟斷行為立案調(diào)查;12月27日，在被金融管理部門約談后，螞蟻集團發(fā)布公告，表示將成立整改工作組，規(guī)范金融業(yè)務(wù)的經(jīng)營和發(fā)展。

雖然最近的反壟斷執(zhí)法集中在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，但監(jiān)管部門明確表示，無論什么行業(yè)、什么性質(zhì)的企業(yè)，只要涉及壟斷行為，就屬于反壟斷管轄的對象。市場監(jiān)管總局近日發(fā)布的十大典型案例中，也包括了傳統(tǒng)汽車制造企業(yè)、資產(chǎn)管理企業(yè)和事業(yè)單位。種種信號表明，政府反壟斷的目的是要創(chuàng)造一個更加公平、健康的市場環(huán)境，保障各類市場主體平等參與市場競爭、保持創(chuàng)新活力。

不過，對于大眾來說，反壟斷仍然是一個既熟悉又陌生的概念，熟悉是因為它經(jīng)常出現(xiàn)在國內(nèi)外的媒體報道中，陌生則是對于它的界定、性質(zhì)、適用范圍等還缺乏清晰的、法律性的認知。圍繞這些話題，《環(huán)球人物》記者專訪了國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組成員、對外經(jīng)濟貿(mào)易大學競爭法中心主任黃勇。

作為《反壟斷法》起草專家組的成員，當年正是在他和其他專家的呼吁和爭取下，競爭政策被明確寫入《反壟斷法》第九條。一晃12年過去了，時代的發(fā)展呼喚著法律法規(guī)的新變革。

2020年9月，上海首屆“外灘大會”創(chuàng)新展區(qū)現(xiàn)場，參觀者在支付寶展位體驗“數(shù)字生活”游戲。

反壟斷不是必須拆分大企業(yè)

《環(huán)球人物》：各國政府制定反壟斷法的宗旨和目的是什么？

黃勇：我最早接觸到反壟斷的相關(guān)法律，是上世紀90年代中期在美國訪學期間。我發(fā)現(xiàn)在成熟的市場經(jīng)濟體中，一定有被稱作“經(jīng)濟憲法”或者叫“企業(yè)自由大憲章”的反壟斷規(guī)則。隨著學習的不斷深入，我理解了反壟斷法的宗旨并不是要限制甚至拆分大企業(yè)，而是通過預(yù)防和制止具有排除、限制競爭效果的壟斷行為，保護市場的競爭機制不受侵害，進而依靠市場的競爭和創(chuàng)新，為消費者提供更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品、更低的價格。從全球各個國家和地區(qū)的反壟斷法實施經(jīng)驗中可以總結(jié)出這樣一條規(guī)律：市場機制越是成熟，反壟斷法能夠發(fā)揮的作用就越大。

《環(huán)球人物》：最近的反壟斷執(zhí)法主要集中在互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)行業(yè)，數(shù)字經(jīng)濟的迅猛發(fā)展是否也帶來了新的監(jiān)管挑戰(zhàn)？

黃勇：的確，目前中國與其他國家和地區(qū)共同面臨著數(shù)字經(jīng)濟帶來的反壟斷監(jiān)管挑戰(zhàn)。最近一段時間，國內(nèi)外都可以看到一些觀點，認為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)規(guī)模過大，需要拆分，但是如果真的拆分大型科技企業(yè)，會經(jīng)歷一個漫長的過程，反而可能增加更多風險和不確定性。更重要的是，反壟斷法對數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域同樣適用，同樣要遵循其立法宗旨和一般原則。

《環(huán)球人物》：在原則上，我國的《反壟斷法》是如何界定一家互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)涉嫌壟斷的呢？

黃勇：對排除、限制競爭效果的判斷，在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段、不同的市場結(jié)構(gòu)、不同的行業(yè)甚至不同的商業(yè)模式之下，都會存在細微而復雜的差別，不能僅僅根據(jù)數(shù)字經(jīng)濟平臺規(guī)模的大小就下結(jié)論，而是要具體判斷商業(yè)行為的反競爭效果。

由于互聯(lián)網(wǎng)平臺是多邊共生的經(jīng)濟，相關(guān)部門既要充分評估其商業(yè)模式涉及的消費者利益、商戶利益、平臺利益，也要考慮社會和國家利益。不同的平臺往往有著迥異的數(shù)據(jù)、算法、隱私和商業(yè)架構(gòu)，所以還要遵循個案處理、尊重平臺經(jīng)濟特性的原則。

2010年—2014年，騰訊與奇虎360之間的“3Q大戰(zhàn)”就是一個典型案例。從長達7.4萬字的判決書中可以看到，最高人民法院詳細闡述了相關(guān)市場界定標準、市場支配地位認定標準、濫用市場支配地位行為的分析原則與方法等一系列具有重要意義的法律問題，同時也明確了《反壟斷法》適用的多個重要裁判標準。

“3Q大戰(zhàn)”和最高人民法院的判決書在當時引起了國內(nèi)外學者的廣泛關(guān)注，判決書中的許多內(nèi)容放到現(xiàn)在依然不過時?？傊瑪?shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷規(guī)則和反壟斷執(zhí)法、司法，無論是借鑒國外經(jīng)驗、取長補短，還是自主探索，都要堅持法治原則，并遵循反壟斷法的基本規(guī)律。

亞馬遜、蘋果、臉書、谷歌等科技巨頭，一直是美國政府反壟斷監(jiān)管的重點對象。

監(jiān)管專業(yè)性和程序同樣重要

《環(huán)球人物》：在數(shù)字經(jīng)濟的反壟斷方面，發(fā)達國家是怎么做的？

黃勇：全球競爭執(zhí)法機構(gòu)對數(shù)字經(jīng)濟給反壟斷法律提出的挑戰(zhàn)存在共識，但對于問題如何解決，目前很難說達成了一致，甚至還存在不少爭議。

以美國和歐盟為例，二者在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)達程度和監(jiān)管方面都存在差異。美國的數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)在全球居于領(lǐng)先地位，歐盟則相對不夠發(fā)達，但歐盟對數(shù)字經(jīng)濟平臺的監(jiān)管比美國更為主動。歐盟除了對谷歌等大型數(shù)字經(jīng)濟平臺企業(yè)做出反壟斷處罰之外，還制定和實施了限制數(shù)據(jù)收集、傳輸、存儲和處理的《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）。但有歐洲經(jīng)濟學家提出，GDPR的實施對歐盟數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的投資產(chǎn)生了不良影響。

至于美國，2020年10月其眾議院司法委員會下轄機構(gòu)發(fā)布了一份長達400頁的反壟斷調(diào)查報告，重點針對美國的互聯(lián)網(wǎng)科技巨頭，包括谷歌、蘋果、臉書和亞馬遜，認為這些企業(yè)在操作系統(tǒng)、搜索引擎、智能硬件、云計算、社交網(wǎng)絡(luò)等相關(guān)市場實施了壟斷行為。不久之后，美國司法部與多個州的共和黨檢察長針對谷歌在搜索市場中的反競爭、排他性行為，向法院提起了反壟斷訴訟。

《環(huán)球人物》：這對中國數(shù)字經(jīng)濟平臺的反壟斷監(jiān)管是否有借鑒意義？

黃勇：是的，美國監(jiān)管部門除了敢于出手之外，還具備專業(yè)性和完善的程序。其反壟斷調(diào)查報告長達400頁，在報告形成過程中，國會、參議院、眾議院都進行了反復聽證。完善的程序進一步保障了反壟斷調(diào)查和司法的專業(yè)性、權(quán)威性、準確性。

除了監(jiān)管要發(fā)揮作用外，企業(yè)自身的反壟斷合規(guī)機制建設(shè)、反壟斷專業(yè)技術(shù)交流平臺的搭建同樣重要。在美國互聯(lián)網(wǎng)科技公司中，反壟斷部門通常是獨立的，其負責人屬于高管層，這可以促使企業(yè)主動合規(guī)、降低執(zhí)法成本。

《環(huán)球人物》：相比發(fā)達國家，中國的反壟斷立法和監(jiān)管起步較晚，但中國的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟水平目前處于世界前列，很多商業(yè)模式往往走在法規(guī)和監(jiān)管前面，您如何看待數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和政府監(jiān)管之間的“時差”？

黃勇：正因為看到西方發(fā)達國家在數(shù)字經(jīng)濟反壟斷領(lǐng)域存在的經(jīng)驗和爭議，我國對數(shù)字經(jīng)濟平臺的反壟斷監(jiān)管才更容易具有后發(fā)優(yōu)勢。中國的經(jīng)濟體制、市場機制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等與歐美均存在差異，因此在監(jiān)管時需要考慮更深層次的社會背景。

與此同時，我們也在不斷完善相關(guān)法律法規(guī)、出臺更有前瞻性的競爭政策。比如市場監(jiān)管總局近日發(fā)布的《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南（征求意見稿）》，就為互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的競爭提供了更加細致的指引。未來，我們在加強反壟斷執(zhí)法的同時，也要更加關(guān)注司法的作用。

2008年頒布實施的《反壟斷法》。

《反壟斷法》承載著特殊的初心使命

《環(huán)球人物》：中國的《反壟斷法》頒布已經(jīng)有12年了，您覺得實施效果如何？

黃勇：自誕生以來，《反壟斷法》一直成長得很快，這與我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的持續(xù)推進、競爭政策地位逐漸提升是密切相關(guān)的?！斗磯艛喾ā冯m然條文不多，卻能隨著市場的發(fā)展不斷煥發(fā)生機。在全球100多個反壟斷法域中，我們的立法時間雖然不長，卻與歐盟、美國這些有著上百年反壟斷法實施經(jīng)驗的國家和地區(qū)一起，被稱為全球三大反壟斷司法轄區(qū)，這也是我十幾年前參與立法時不曾想到的。

《環(huán)球人物》：中國有自己的國情和制度，在借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗的同時，我們的《反壟斷法》有什么獨特之處？

黃勇：中國的《反壟斷法》與成熟市場經(jīng)濟體的反壟斷法有著不同的生長環(huán)境。中國市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，并不是西方那樣自下而上的自發(fā)過程，而是不斷地通過經(jīng)濟體制改革，將政府公權(quán)力讓渡給市場，引導市場逐漸形成自發(fā)調(diào)節(jié)機制。

因此，中國的《反壟斷法》承載著特殊的初心使命，除了維護競爭機制外，還要主動“創(chuàng)造”競爭，擴展市場競爭機制發(fā)揮作用的范圍，防止公權(quán)力侵蝕市場空間。正是基于這樣的認識，當初在立法時才專章規(guī)定了“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”條文。

“競爭政策”這個概念明文寫入法律，也是中國《反壟斷法》的一大特色。在成熟市場經(jīng)濟體中，競爭政策已經(jīng)融入了國家治理體系的方方面面，無需在法律中明文規(guī)定。但在《反壟斷法》通過的2007年，“市場在資源配置中起決定性作用”的表述尚未出現(xiàn)在中共中央全會的文件中，整個社會和市場缺乏關(guān)于競爭的綱領(lǐng)性行動指引。

2015年以來，中央先后發(fā)布的幾個政策性文件中都提到了“競爭政策”。2016年，國務(wù)院建立了旨在“防止出臺排除、限制競爭的政策措施”的公平競爭審查制度。黨的十九屆四中全會明確提出“強化競爭政策基礎(chǔ)地位”，競爭政策開始正式進入國家經(jīng)濟政策頂層設(shè)計的視野。

《環(huán)球人物》：在“雙循環(huán)”的大背景下，《反壟斷法》能發(fā)揮怎樣的促進作用？

黃勇：2020年是極不平凡的一年。新冠肺炎疫情對經(jīng)濟的沖擊，使依靠競爭思維恢復經(jīng)濟增長顯得尤為重要，以避免大水漫灌式的產(chǎn)業(yè)政策對經(jīng)濟長遠發(fā)展造成的結(jié)構(gòu)性影響。

“十四五”規(guī)劃對改革開放的新步伐做出了明確部署，要使社會主義市場經(jīng)濟體制更加完善，高標準市場體系基本建成，市場主體更加充滿活力，產(chǎn)權(quán)制度改革和要素市場化配置改革取得重大進展，公平競爭制度更加健全，更高水平開放型經(jīng)濟新體制基本形成。隨著今后“十四五”規(guī)劃的逐步完成，中國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，《反壟斷法》和競爭政策的潛力還能夠得到更大發(fā)揮。

目前，在構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局背景下，暢通國內(nèi)大循環(huán)需要依托強大的國內(nèi)市場，這恰恰符合《反壟斷法》的發(fā)展規(guī)律。未來，《反壟斷法》的發(fā)展離不開市場機制的完善，反過來也會促進競爭政策和市場機制走向成熟。

黃勇

1962年出生，祖籍廣東，法學博士。國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組成員，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學競爭法中心主任、法學院經(jīng)濟法系主任。