社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式探究

□文/余 婧 麻樂(lè)樂(lè)

（寧夏大學(xué) 寧夏·銀川）

［提要］社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式作為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的新興模式，具備居家養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老以及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三者的優(yōu)勢(shì)，是我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)未來(lái)發(fā)展的必然選擇。然而，通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)典型地區(qū)的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)該模式在實(shí)踐中存在的問(wèn)題，并提出改進(jìn)路徑。

中國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，擁有龐大的人口基數(shù)，其人口老齡化形勢(shì)異常嚴(yán)峻。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)65歲及以上人口占總?cè)丝跀?shù)的8.87%，截至2019年底，中國(guó)65歲及以上老年人口數(shù)達(dá)到17，599萬(wàn)人，占我國(guó)總?cè)丝诘?2.6%。在此背景下，探索符合中國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老方式，積極應(yīng)對(duì)老齡化帶來(lái)的一系列問(wèn)題成為了重要民生議題。2019年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)［2019］5號(hào)）明確提出：“養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展要破除發(fā)展障礙，持續(xù)完善居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式作為一種新興模式，在滿足老年人對(duì)原有社區(qū)關(guān)系情感需求的基礎(chǔ)上，完美貼合了老年人對(duì)晚年美好生活的向往，具有廣闊的發(fā)展前景。

一、理論基礎(chǔ)與文獻(xiàn)綜述

（一）嵌入式理論基礎(chǔ)?！扒度搿边@一概念最早由卡爾·波蘭尼提出，他認(rèn)為經(jīng)濟(jì)嵌入在社會(huì)生活當(dāng)中且從屬于政治、宗教和社會(huì)關(guān)系。格蘭諾維特在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新性提出社會(huì)嵌入理論，該理論認(rèn)為人作為個(gè)體不是孤立存在的，而是嵌入在特定社會(huì)體系當(dāng)中，借助情感、服務(wù)等資源，取得廣泛的社會(huì)支持。一個(gè)人隨著年齡的增長(zhǎng)，其社會(huì)身份也在發(fā)生變化，當(dāng)進(jìn)入老年時(shí)期時(shí)，人在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的作用就會(huì)減弱，內(nèi)心會(huì)出現(xiàn)焦慮、孤獨(dú)等癥狀。社會(huì)嵌入理論提出將老年人重新“嵌入”到社會(huì)關(guān)系中，有利于消除消極情緒，為社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式提供了先進(jìn)的理論支撐。

（二）文獻(xiàn)綜述

1、社區(qū)嵌入式養(yǎng)老概念界定的研究。學(xué)者胡宏偉等（2015）認(rèn)為，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式結(jié)合了居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老以及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三種模式，以社區(qū)閑置資源為載體，以實(shí)現(xiàn)資源、功能和運(yùn)作方式等內(nèi)容的嵌入為理念，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在社區(qū)中嵌入一個(gè)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制的養(yǎng)老模式。周悅（2019）以北京養(yǎng)老服務(wù)驛站為研究對(duì)象，提出將養(yǎng)老服務(wù)嵌入在老年人的身邊、周邊和床邊，將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)嵌入在家庭、社區(qū)和街道，將養(yǎng)老體系嵌入到社會(huì)保障、民生工程和發(fā)展規(guī)劃中。因此，本文將社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式定義為：以社區(qū)為依托，由政府主導(dǎo)并整合各類養(yǎng)老資源，在老年人熟悉的環(huán)境與社會(huì)關(guān)系網(wǎng)中嵌入一個(gè)綜合性的服務(wù)機(jī)構(gòu)，以此為周邊的老年人提供專業(yè)化、便民化、個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)。

2、社區(qū)嵌入式養(yǎng)老發(fā)展優(yōu)勢(shì)的研究。學(xué)者們對(duì)于社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式優(yōu)勢(shì)的評(píng)價(jià)存在相似之處。胡宏偉等（2015）認(rèn)為社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式在地域、情感、資源、專業(yè)性、效率等方面具有較大的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了老年人在享受專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)的同時(shí)保持了與子女的密切聯(lián)系。章萍（2016）以上?！伴L(zhǎng)者照護(hù)之家”為研究對(duì)象，認(rèn)為該模式既能解決家庭養(yǎng)老與自己養(yǎng)老社會(huì)化不足的問(wèn)題，又可以避免機(jī)構(gòu)養(yǎng)老過(guò)度社會(huì)化的缺陷，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)體系的融合。劉亞晴（2016）認(rèn)為社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式主要以小微養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為依托，由專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，有利于其向規(guī)?；⑦B鎖化的方向發(fā)展。趙小蘭（2019）認(rèn)為社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式為居家養(yǎng)老提供了強(qiáng)有力的保障，有效滿足了老年人對(duì)于原居安老與持續(xù)照顧的雙重需要，緩解了老年人親屬的負(fù)擔(dān)與壓力。綜上所述，學(xué)者們普遍認(rèn)為社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式有便于維護(hù)親情關(guān)系、整合多方面養(yǎng)老資源、促使養(yǎng)老服務(wù)多樣化、多層次發(fā)展等優(yōu)勢(shì)。

二、典型地區(qū)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式發(fā)展現(xiàn)狀

（一）上海模式：長(zhǎng)者照護(hù)之家。上海市于2014年率先打破傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，以“長(zhǎng)者照護(hù)之家”為主要?jiǎng)?chuàng)新方式，開展了社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)工作。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐和努力，“長(zhǎng)者照護(hù)之家”得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，積累了諸多成功經(jīng)驗(yàn)，被作為典型在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。具體來(lái)說(shuō)，“長(zhǎng)者照護(hù)之家”主要具有以下特點(diǎn)：一是規(guī)模小型適度，便于嵌入。該養(yǎng)老模式利用了社區(qū)內(nèi)閑置的物業(yè)資源，與建設(shè)大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不同，它避免了場(chǎng)地、資金、建設(shè)時(shí)長(zhǎng)等方面的約束。二是具有政府建設(shè)、企業(yè)投資、社區(qū)負(fù)責(zé)的三方保障機(jī)制，有利于政府出面整合社區(qū)各種資源并發(fā)揮主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的平衡，充分激發(fā)了社會(huì)資源的活力。

（二）合肥模式：綜合養(yǎng)老服務(wù)。2015年以來(lái)，合肥市廬陽(yáng)區(qū)借鑒上海模式開展了“機(jī)構(gòu)+社區(qū)+居家”綜合性社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式的實(shí)踐。該模式具有下沉社區(qū)的特征并創(chuàng)新性增設(shè)了智慧養(yǎng)老綜合信息平臺(tái)，該平臺(tái)可以整合全區(qū)老年人口、養(yǎng)老服務(wù)資源、養(yǎng)老服務(wù)人才等數(shù)據(jù)資源，并統(tǒng)計(jì)轄區(qū)內(nèi)各類老年人的需求，有利于精準(zhǔn)地為老年人提供服務(wù)與幫助，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府、機(jī)構(gòu)、社區(qū)和公眾之間的資源共享、互聯(lián)共通。此外，該地區(qū)充分關(guān)切老年人“養(yǎng)老不離家”的情感依托，提出了“喘息”托養(yǎng)法，即當(dāng)家中親人有事外出，可就近臨時(shí)將老人安頓在社區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，一定程度上彌補(bǔ)了上海模式只照護(hù)失能、失智老人的不足。

（三）北京模式：社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站。北京市于2016年開始探索社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站，主要針對(duì)社區(qū)附近的失智、失能、獨(dú)居以及高齡老人等群體，具有福利性。與上海市政府吸引社會(huì)力量投資不同，北京市采用街道辦投資、其他機(jī)構(gòu)嵌入合作的方式。即在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站建設(shè)過(guò)程中，由街道辦先行選址建設(shè)，再由政府與專業(yè)機(jī)構(gòu)合作完善養(yǎng)老服務(wù)功能，最后由驛站提供養(yǎng)老服務(wù)。此后，依據(jù)建筑規(guī)模、設(shè)備配置等指標(biāo)，將養(yǎng)老服務(wù)驛站劃分為A、B、C三個(gè)層級(jí)，并依照層級(jí)配備相應(yīng)的服務(wù)人員，為老年人提供日間照料服務(wù)，同時(shí)也包括文化娛樂(lè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)功能的全方位覆蓋。

（四）石家莊模式：社區(qū)照護(hù)中心。石家莊市在2017年開始建設(shè)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式并取得較好成效。主要采用“公建公營(yíng)”與“民建公營(yíng)”兩種組建方式開展嵌入式社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)，“普愛(ài)e家社區(qū)長(zhǎng)者照護(hù)中心”是石家莊市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)踐試點(diǎn)，該中心自成立以來(lái)運(yùn)營(yíng)狀況較好，規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。石家莊市選擇在社區(qū)分布密集的地區(qū)，將專業(yè)化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)嵌入到社區(qū)中，避免了老年人因身體健康原因而被動(dòng)遠(yuǎn)離熟悉的養(yǎng)老環(huán)境的情況，充分展現(xiàn)“以老年人的需求為本”的服務(wù)宗旨的同時(shí)擴(kuò)大了服務(wù)的輻射范圍。

由于各地實(shí)際情況的不同，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老在實(shí)踐過(guò)程中形成了不同的模式，但這些模式普遍具有整合養(yǎng)老資源、滿足老人多樣化的養(yǎng)老需求等優(yōu)點(diǎn)，為我國(guó)養(yǎng)老行業(yè)未來(lái)的發(fā)展提供了方向。

三、社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式面臨的困境

經(jīng)過(guò)不斷的探索，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式頂層設(shè)計(jì)已趨于成熟，但由于多方因素的限制，在具體實(shí)踐中仍面臨諸多問(wèn)題。

（一）經(jīng)費(fèi)短缺。經(jīng)費(fèi)不足主要表現(xiàn)為財(cái)政資金投入少、經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一。以銀川市的“日間照料中心”為例，所謂“日間照料”就是在社區(qū)中“嵌入”一個(gè)為老年人提供日間托養(yǎng)、實(shí)施專業(yè)照護(hù)、提供多功能活動(dòng)的微型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。日間照料中心作為一種免費(fèi)為老年人提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)，其運(yùn)營(yíng)管理和設(shè)施維護(hù)經(jīng)費(fèi)全部由政府補(bǔ)貼承擔(dān)，但是由于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低，日間照料中心難以長(zhǎng)久運(yùn)營(yíng)。這就反映出政府對(duì)社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的全包攬，導(dǎo)致難以形成規(guī)?；?、日?；纳鐓^(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)體系。

（二）鄰避效應(yīng)明顯。嵌入式養(yǎng)老服務(wù)中存在鄰避沖突，例如上海市就曾出現(xiàn)某養(yǎng)老院項(xiàng)目被居民打出“死人院滾出去”的抗議標(biāo)語(yǔ)，合肥、武漢也相繼出現(xiàn)正在施工的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目因業(yè)主抵制被迫叫停的情況。究其原因，主要有以下三點(diǎn)：第一，社區(qū)其他居民擔(dān)心自己的健康安全問(wèn)題。他們認(rèn)為入住養(yǎng)老院的老人大多身體狀況較差，甚至患有傳染性疾病，擔(dān)心會(huì)傳染給自己，且因吃藥打針產(chǎn)生的醫(yī)療垃圾會(huì)造成環(huán)境污染。第二，居民認(rèn)為在小區(qū)里建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)會(huì)擠占公共空間。以“停車位”為例，部分居民認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入駐會(huì)讓本就不多的停車位變得更加緊張，造成“停車難”的問(wèn)題。第三，居民存在心理抵觸。一方面很多的嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在規(guī)劃建設(shè)時(shí)不征求居民的意見(jiàn)，這種突然入住會(huì)使居民心生反感；另一方面居民認(rèn)為社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)常有老人去世，殯儀車輛進(jìn)進(jìn)出出，進(jìn)而產(chǎn)生恐慌心理。

（三）相關(guān)配套政策不完善。在社區(qū)嵌入式養(yǎng)老實(shí)施后，相關(guān)的配套政策的制定卻未能跟進(jìn)。一方面引入社會(huì)組織參與的融資政策不夠細(xì)化。如，在支持民間資本在社區(qū)舉辦、運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)，相關(guān)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)參與機(jī)制不健全，政策法規(guī)的制定較滯后。又如，對(duì)于在社區(qū)提供日間照料、康復(fù)護(hù)理等服務(wù)的公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予的稅費(fèi)減免扶持政策，僅僅是一個(gè)指導(dǎo)性政策，沒(méi)有較為細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)。另一方面社會(huì)資本參與運(yùn)營(yíng)“嵌入式”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)，與社區(qū)的分工協(xié)作、聯(lián)系機(jī)制未能有明確的界定和引導(dǎo)。社區(qū)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間是合作關(guān)系，但雙方在運(yùn)營(yíng)與管理過(guò)程中常出現(xiàn)推諉現(xiàn)象，導(dǎo)致為老年人服務(wù)的質(zhì)與量難以達(dá)到預(yù)期要求。缺少多方主體的責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)政策導(dǎo)致“嵌入”式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)管理出現(xiàn)混亂。

（四）專業(yè)性人才隊(duì)伍建設(shè)不足。專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍是社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式長(zhǎng)效發(fā)展的重要保障。以上海市為例，上海市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式之所以能夠持續(xù)且有效地推進(jìn)，一定程度上離不開其專業(yè)人員的供給與培訓(xùn)。近年來(lái)，上海市通過(guò)開辦養(yǎng)老護(hù)理培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、制定養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)招生優(yōu)惠政策等方式，確保了該地區(qū)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式人才供給的穩(wěn)定性。目前，許多地區(qū)都未建立專門的養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)與獎(jiǎng)懲制度，導(dǎo)致這些地區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作者素質(zhì)層次不齊。以銀川市為例，該地護(hù)理人員大多為省內(nèi)外的務(wù)工人員，或是退休再就業(yè)者（如“4050”），他們并未接受過(guò)高等文化教育且年齡過(guò)大，難以達(dá)到專業(yè)化的服務(wù)水平。所以，如何培養(yǎng)人才、留住人才和吸引人才進(jìn)入該行業(yè)是社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式能否長(zhǎng)足發(fā)展的重要問(wèn)題。

四、完善社區(qū)嵌入式養(yǎng)老發(fā)展模式的現(xiàn)實(shí)路徑

（一）建立多元的融資體系。拓寬融資渠道、豐富資金來(lái)源、建立多元的融資體系是社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式的必經(jīng)之路?，F(xiàn)階段，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)在該模式的發(fā)展中大多是政府單一主體的資金支持，想要長(zhǎng)效發(fā)展該模式就必須鼓勵(lì)社會(huì)各界力量參與進(jìn)來(lái)，建立以社會(huì)力量為主導(dǎo)、政府補(bǔ)貼為輔助的融資渠道。一方面要建立健全政府財(cái)政補(bǔ)貼的?？詈藫軝C(jī)制。將居家養(yǎng)老保障經(jīng)費(fèi)列入市、縣區(qū)財(cái)政預(yù)算給予保障，當(dāng)年嵌入式社區(qū)養(yǎng)老保障經(jīng)費(fèi)的核撥納入轄區(qū)的民政局的年度劃撥預(yù)算，?？顚Ｓ?，并指定專人負(fù)責(zé)，為嵌入式社區(qū)養(yǎng)老提供穩(wěn)定、可靠的政府資金支持；另一方面暢通社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人參與投資的渠道。要大力支持民間資本在社區(qū)舉辦或運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，為高齡、空巢、獨(dú)居、生活困難的老人提供多樣化服務(wù)，可以采用股份制、PPP模式等運(yùn)用融資模式，多個(gè)主體參與嵌入式社區(qū)養(yǎng)老模式的運(yùn)營(yíng)之中。

（二）構(gòu)建鄰避沖突解決機(jī)制。針對(duì)該困境，一方面社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)選址要謹(jǐn)慎，注意建立與社區(qū)居民溝通的機(jī)制。即在嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入駐社區(qū)時(shí)，要多方考慮并積極走訪，以問(wèn)卷等形式了解居民的意見(jiàn)，發(fā)放到戶，并將居民意愿作為重要考量標(biāo)準(zhǔn)。在選址方面也要進(jìn)行合理的規(guī)劃，合理選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具體位置，盡量將醫(yī)療垃圾處理、救護(hù)車、殯儀車輛與居民日常出入通道相分離，盡量避開居民日?；顒?dòng)的時(shí)間。另一方面在宣傳嵌入式社區(qū)養(yǎng)老時(shí)要進(jìn)行正面反饋。在收集居民意見(jiàn)時(shí)，向他們說(shuō)明嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以為他們帶來(lái)的好處，進(jìn)而解除居民對(duì)該項(xiàng)目的誤解與顧慮，暢通溝通渠道，同時(shí)對(duì)居民提出的問(wèn)題進(jìn)行積極回應(yīng)，爭(zhēng)取他們的理解。

（三）增強(qiáng)服務(wù)人員的專業(yè)性與穩(wěn)定性。養(yǎng)老護(hù)理人員作為養(yǎng)老服務(wù)的直接提供者，其隊(duì)伍建設(shè)影響著社區(qū)嵌入養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)效果。因此，各地政府可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：一是建立養(yǎng)老服務(wù)能力考試考評(píng)制度，為考試合格者頒發(fā)相應(yīng)等級(jí)的從業(yè)證書，提升養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)水平，為建立專業(yè)的、規(guī)范化的服務(wù)人員隊(duì)伍提供保障；二是拓展養(yǎng)老服務(wù)人員的培訓(xùn)范圍，從心理咨詢到老年知識(shí)教育等多領(lǐng)域培訓(xùn)，促使養(yǎng)老服務(wù)人員全方位發(fā)展；三是保障并提高養(yǎng)老服務(wù)人員的工資待遇，建立合理且富有彈性的工資調(diào)整機(jī)制，吸引更多的人參與到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。

（四）加強(qiáng)管理規(guī)范與監(jiān)督力度。構(gòu)建政府引導(dǎo)、社區(qū)協(xié)同、企業(yè)運(yùn)營(yíng)、第三方監(jiān)督的多方聯(lián)合管理機(jī)制。首先，政府作為引導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)為社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式提供制度支持。其次，社區(qū)作為嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的載體，發(fā)揮著上承政府、下承居民、銜接機(jī)構(gòu)的作用，所以應(yīng)當(dāng)落實(shí)政府的各項(xiàng)規(guī)章制度，及時(shí)對(duì)轄區(qū)內(nèi)居民的數(shù)量、特點(diǎn)、需求進(jìn)行摸排，以確保養(yǎng)老服務(wù)的針對(duì)性。最后，在運(yùn)營(yíng)主體方面引入“第三方評(píng)估”機(jī)制，委托具有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)或由服務(wù)對(duì)象、社會(huì)愛(ài)心人士等組成的“第三方評(píng)估”組織，對(duì)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量與內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估，促使運(yùn)營(yíng)主體在日常服務(wù)中主動(dòng)規(guī)范自身行為。