審計(jì)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的機(jī)制與路徑探討

曾靜盈

一、前言

“三農(nóng)”一直以來都是民生關(guān)注的焦點(diǎn)，黨在十九大報(bào)告中第一次提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。到2020 年為止，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本框架已經(jīng)形成。審計(jì)作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要一環(huán)，在戰(zhàn)略中發(fā)揮著重要的作用。

二、審計(jì)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論依據(jù)

黨的十九大報(bào)告中首次提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，同時(shí)對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題進(jìn)行了具體定義，該問題是關(guān)系到我國國計(jì)民生的根本性問題。2018 年出臺(tái)的中央1號(hào)文件，對“三農(nóng)”工作的開展提出了具體的要求，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的里程碑[1]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國的一項(xiàng)長期規(guī)劃，涉及到與鄉(xiāng)村振興有關(guān)的一系列政策。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的審計(jì)動(dòng)因主要是源于委托代理關(guān)系而形成的受托責(zé)任。委托代理關(guān)系包括政策制定者與政策制定委托人之間的關(guān)系，政策制定者與政策執(zhí)行者之間的關(guān)系，以及政策執(zhí)行者上下級(jí)之間的關(guān)系。正常情況下，委托人都會(huì)希望代理人能夠按照經(jīng)濟(jì)有效的方式展開政策的執(zhí)行和制定，并找尋政策制定和執(zhí)行中存在的問題。但受到主客觀因素的影響，也就是人的自利性以及環(huán)境的不確定性，代理人的制定和執(zhí)行政策時(shí)經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為，例如政策執(zhí)行不全面。為了避免這類情況的出現(xiàn)，委托人需要建立制衡、監(jiān)督、評估機(jī)制，審計(jì)便是其中的一環(huán)。通過我國政策能發(fā)現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)對政策制定無權(quán)展開審計(jì)，因此鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行審計(jì)便成為了眾人關(guān)注的焦點(diǎn)。政策執(zhí)行過程中，審計(jì)的工作內(nèi)容主要包括政策落實(shí)、資金流動(dòng)、項(xiàng)目開展情況等等[2]。

三、審計(jì)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必要性與可行性

（一）必要性

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該常態(tài)化的檢查工作，除檢查之外，更要預(yù)防審計(jì)問題的出現(xiàn)。審計(jì)工作正常開展，能有效保證我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康平穩(wěn)運(yùn)行。作為社會(huì)主義新時(shí)代背景下黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，審計(jì)要強(qiáng)化自身責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，明確個(gè)人政治地位，堅(jiān)決服從與遵循中國共產(chǎn)黨的指導(dǎo)，以維護(hù)人民大眾根本利益為己任。審計(jì)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對于提高我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，優(yōu)化農(nóng)村供給側(cè)改革，加強(qiáng)農(nóng)村反腐倡廉都有著重要的意義與作用。

（二）可行性

自黨的十八大以來，“三農(nóng)”工作一直是我國政府的重要工作內(nèi)容，為了推動(dòng)“三農(nóng)工作”的開展，黨和政府相繼出臺(tái)了與三農(nóng)有關(guān)的政策和建議。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在2017 年被我國正式提出。2018 年中央一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》正式出臺(tái)，其中對于“三農(nóng)工作”以及鄉(xiāng)村振興都提出了具體的科學(xué)論斷。同年9月份?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》以及《關(guān)于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的意見》相繼出臺(tái)，這兩項(xiàng)政策分別表達(dá)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃性的建設(shè)意義、鄉(xiāng)村振興的階段性建設(shè)目標(biāo)以審計(jì)工作在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的實(shí)施意見。

四、審計(jì)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的機(jī)制

（一）機(jī)制揭示

審計(jì)人員在鄉(xiāng)村振興政策開展和落實(shí)過程中，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中潛在的風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)并記錄鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中存在的違法違規(guī)行為、補(bǔ)助資金流動(dòng)狀況以及效益、鄉(xiāng)村環(huán)境的改變情況等等。通過審計(jì)人員的揭示，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興政策中存在的“病情”，避免因個(gè)人私利存在的騙取涉農(nóng)資金、資金利益輸送等問題的出現(xiàn)。揭示機(jī)制意味著審計(jì)人員在工作過程中要格外關(guān)注鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)中最易出現(xiàn)的貪污腐敗、懈怠懶政現(xiàn)象，也不能走形式的對鄉(xiāng)村振興政策重點(diǎn)工作進(jìn)行簡單審閱。根據(jù)這一內(nèi)容得知揭示機(jī)制對審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性以及審計(jì)人員的專業(yè)性提出了較高的要求與標(biāo)準(zhǔn)。揭示機(jī)制并不是某個(gè)單一存在的工作內(nèi)容或環(huán)節(jié)，而是一個(gè)具備全面部署層層分配的整體。為了保證揭示機(jī)制的順利開展，審計(jì)機(jī)關(guān)要提前了解到審計(jì)對象的情況，把握審計(jì)工作重點(diǎn)，對人員進(jìn)行合理安排，提高審計(jì)效率。對審計(jì)人員而言，要提前熟悉與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有關(guān)的政策與法律法規(guī)，定期向上級(jí)匯報(bào)審計(jì)工作中遇到的新問題、新情況，根據(jù)上級(jí)指示及時(shí)調(diào)整審計(jì)方法和審計(jì)策略，確保審計(jì)工作與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)方向一致。在監(jiān)督的時(shí)間過程中，資金始終是審計(jì)重點(diǎn)。審計(jì)人員須時(shí)刻關(guān)注項(xiàng)目資金的落實(shí)情況，監(jiān)督項(xiàng)目落實(shí)中是否存在挪用公款、冒領(lǐng)資金、優(yōu)親厚友等問題的出現(xiàn)。此外審計(jì)人員還要從整體層面進(jìn)行考量，判斷資金是否存在重投放輕績效的現(xiàn)象。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的審計(jì)工作量化并不容易，受到環(huán)境的限制，政策落實(shí)中出現(xiàn)的問題非常容易被掩蓋[3]。這就要求審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員必須建立起完整有效的審計(jì)方案，提高審計(jì)服務(wù)水平。

（二）機(jī)制威懾

審計(jì)工作中的調(diào)查取證、資料提交、處理處罰等權(quán)利的存在會(huì)對鄉(xiāng)村振興政策的落實(shí)起到威懾作用。這些職責(zé)的存在不僅能幫助審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題，保證審計(jì)工作的順利開展，還能對被審計(jì)單位進(jìn)行威懾，減少政策落實(shí)中投機(jī)取巧，心存僥幸的情況的出現(xiàn)。同樣能夠遏制不良之風(fēng)的盛行。在審計(jì)監(jiān)督工作開展落實(shí)過程中，審計(jì)人員要堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向的審計(jì)原則，向農(nóng)民群眾心中最關(guān)心的現(xiàn)實(shí)利益問題展開重點(diǎn)審計(jì)，揭示和打擊鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)中存在的腐敗不良風(fēng)氣。這有利于幫助人民群眾提高權(quán)利意識(shí)，提高人們的問題舉報(bào)率，增強(qiáng)對被審計(jì)對象的震懾力度。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開展過程中必然會(huì)對涉農(nóng)項(xiàng)目展開資金支持，以這方面為例，涉及到產(chǎn)業(yè)融合、綠色發(fā)展方面的都屬于“軟?？睢?，這一方面非常容易出現(xiàn)“硬腐敗”問題。審計(jì)人員要對極易發(fā)生腐敗現(xiàn)象的項(xiàng)目展開重點(diǎn)審計(jì)，審計(jì)人員的高效率能讓人員對項(xiàng)目資金的落實(shí)始終心存敬畏，幫助提高鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施質(zhì)量，增加違法成本[4]。

（三）機(jī)制創(chuàng)新

根據(jù)各地區(qū)審計(jì)人員得出的結(jié)果，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將政績優(yōu)異、表現(xiàn)突出的地區(qū)進(jìn)行上報(bào)表彰，這有利于提高該地區(qū)審計(jì)工作人員以及政策落實(shí)人員的工作熱情，也為其它地區(qū)提供了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展創(chuàng)新思路、方法。審計(jì)人員開展工作過程中，一定要嚴(yán)格遵守人民群眾的首要意愿，堅(jiān)持實(shí)事求是，正確看待審計(jì)工作中存在的問題，并根據(jù)人民群眾的實(shí)事行為對項(xiàng)目作出客觀、有效的評價(jià)與結(jié)論。創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制有利于讓審計(jì)人員更好的從人民群眾的角度出發(fā)，做對人民群眾有利的實(shí)事。創(chuàng)新審計(jì)評價(jià)激勵(lì)機(jī)制能對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的資金分配、使用、管理等方面進(jìn)行全面監(jiān)督，推動(dòng)深度貧困地區(qū)的脫貧速度機(jī)制的創(chuàng)新對審計(jì)人員的專業(yè)性要求非常多，除此之外，審計(jì)人員還必須具有良好的職業(yè)道德。

（四）機(jī)制抵御

機(jī)制抵御是指審計(jì)人員分析審查過程中存在問題的原因，并對后續(xù)工作的開展提供有效指引。從宏觀角度來看，審計(jì)工作的重點(diǎn)是對方案不明確、不具體所造成的隱患提出具體建議，促進(jìn)審計(jì)工作的順利開展。從微觀角度來看，審計(jì)人員的主要工作重點(diǎn)是通過建立機(jī)制保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利開展。為了提出合理有效的審計(jì)建議，審計(jì)人員不僅僅要擁有豐富的專業(yè)知識(shí)，更要熟知與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有關(guān)的法律法規(guī)、被審計(jì)單位的實(shí)際情況以及審計(jì)政策的執(zhí)行可行性。為了提高被審計(jì)對象的配合度，審計(jì)單位要采取合理的方式和態(tài)度，與被審計(jì)單位進(jìn)行良好溝通[5]。審計(jì)工作任務(wù)繁重，時(shí)間緊迫，因此審計(jì)人員不可能長期呆在同一個(gè)地方，這就要求審計(jì)人員在審計(jì)工作開展前對工作內(nèi)容進(jìn)行明確計(jì)劃，根據(jù)審計(jì)實(shí)際進(jìn)度調(diào)整計(jì)劃內(nèi)容。

五、審計(jì)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的途徑

（一）落實(shí)政策，跟蹤審計(jì)

為了保障鄉(xiāng)村振興政策的落實(shí)，審計(jì)工作要與政策的落實(shí)進(jìn)度保持一致。審計(jì)工作開展過程中，工作人員應(yīng)著重關(guān)注鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的任務(wù)、重點(diǎn)以及相關(guān)措施，根據(jù)實(shí)際落實(shí)情況建立評估機(jī)制。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，與農(nóng)村綠色發(fā)展、產(chǎn)業(yè)融合、新型主體培育以及環(huán)境整治這四項(xiàng)內(nèi)容有關(guān)的項(xiàng)目非常多，資金規(guī)劃、項(xiàng)目落實(shí)之間很容易出現(xiàn)銜接不緊密，城鄉(xiāng)規(guī)劃不合理的情況。為了改善這一問題，審計(jì)機(jī)關(guān)要實(shí)施跟進(jìn)政策的落實(shí)情況，根據(jù)政策項(xiàng)目的計(jì)劃性、科學(xué)性、合理性開展有效審計(jì)，著重反映項(xiàng)目的資金流動(dòng)情況。

審計(jì)工作在服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，審計(jì)單位要根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求展開審計(jì)工作，主要有以下兩點(diǎn)內(nèi)容。第一，審計(jì)機(jī)關(guān)要時(shí)刻注意是否存在著政策有令不行，有禁不止的情況。第二，審計(jì)機(jī)關(guān)要著重了解是否政策執(zhí)行過程中存在較大偏差，或者政策范圍被縮小或擴(kuò)大的情況，這兩種情況會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行機(jī)制缺失，影響政策的有效落實(shí)。

（二）資金管理使用情況專項(xiàng)審計(jì)

資金是審計(jì)機(jī)關(guān)的重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容，審計(jì)人員應(yīng)著重關(guān)注財(cái)政支出是否符合三農(nóng)問題的實(shí)際需要，并針對涉農(nóng)資金開展經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性審計(jì)。涉農(nóng)資金涉及到的日常內(nèi)容非常多，數(shù)額也非常大，因此存在著資金和項(xiàng)目分散的問題，對審計(jì)人員來說，很難對所有的涉農(nóng)資金進(jìn)行詳細(xì)審計(jì)。因此審計(jì)人員要抓重點(diǎn)內(nèi)容，例如政府和社會(huì)普遍關(guān)注的大型資本項(xiàng)目、與人民利益息息相關(guān)的資金項(xiàng)目等等。涉農(nóng)資金大多與農(nóng)民的實(shí)際利益掛鉤，若審計(jì)人員只是單純的對資金報(bào)表和賬簿進(jìn)行簡單審計(jì)，很難揭示涉農(nóng)資金中存在的問題，因此審計(jì)人員應(yīng)利用計(jì)算機(jī)技術(shù)對涉農(nóng)資金的流動(dòng)方向、管理效率、使用情況開展詳細(xì)審計(jì)。

（三）加強(qiáng)對環(huán)境保護(hù)的審計(jì)

審計(jì)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略包括對鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)的審計(jì)，審計(jì)工作要貫徹落實(shí)綠色可持續(xù)發(fā)展理念，加強(qiáng)鄉(xiāng)村的環(huán)境保護(hù)與治理。首先，鄉(xiāng)村內(nèi)部應(yīng)合理布局發(fā)展產(chǎn)業(yè)，了解內(nèi)部產(chǎn)業(yè)是否符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有關(guān)的中小企業(yè)應(yīng)優(yōu)化內(nèi)部生產(chǎn)工藝，杜絕將高污染和高能耗產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村中。其次，轉(zhuǎn)變農(nóng)村的生產(chǎn)模式。當(dāng)前農(nóng)村生產(chǎn)模式大多為資源依賴型，這種生產(chǎn)模式不利于鄉(xiāng)村的長久發(fā)展，轉(zhuǎn)化為綠色環(huán)保型有利于推進(jìn)農(nóng)村清潔產(chǎn)業(yè)和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步。最后，審計(jì)農(nóng)村的土壤與水體，在生產(chǎn)養(yǎng)殖中，土壤和水體是最容易受到污染的兩個(gè)部分。定期審計(jì)能防止存在以破壞環(huán)境為代價(jià)的養(yǎng)殖專業(yè)，建立多元化的生態(tài)機(jī)制。另外，對于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共衛(wèi)生建設(shè)也要定期展開審計(jì)和管理，推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村的發(fā)展。

（四）加強(qiáng)對民生保障制度的審計(jì)

民生保障工作是當(dāng)前鄉(xiāng)村審計(jì)的短板內(nèi)容，加強(qiáng)鄉(xiāng)村內(nèi)部的公共服務(wù)以及社會(huì)事業(yè)能力，有利于提高農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障的覆蓋區(qū)域，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城鎮(zhèn)均等化發(fā)展。第一，利用政策鼓勵(lì)農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)民提供就業(yè)扶持和子女福利待遇，將農(nóng)民的就業(yè)情況落到實(shí)處。第二，關(guān)注農(nóng)村教育薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對農(nóng)村地區(qū)的教育扶持力度，為農(nóng)村教師以及貧困學(xué)生提供相應(yīng)的政策支持。第三，落實(shí)農(nóng)村醫(yī)療狀況，加強(qiáng)與加速基層醫(yī)療衛(wèi)生能力的發(fā)展，在農(nóng)村內(nèi)部開展分級(jí)診療。第四，完善農(nóng)村地區(qū)人民的醫(yī)保、養(yǎng)老保險(xiǎn)等政策，為農(nóng)村人民提供基層社會(huì)保障。第五，農(nóng)村若想實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，必須加強(qiáng)水利、道路、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向農(nóng)村地區(qū)下?lián)苋瞬拧①Y本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)的雙向流動(dòng)。

（五）深化脫貧攻堅(jiān)審計(jì)

審計(jì)部門與單位要深入農(nóng)村內(nèi)部展開脫貧攻堅(jiān)審計(jì)，緊抓扶貧資金的使用方向與使用效率，切實(shí)提高脫貧攻堅(jiān)政策的建設(shè)性作用。第一，精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的兩個(gè)重要內(nèi)容，有關(guān)單位須根據(jù)農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀，確定精準(zhǔn)扶持對象以及精準(zhǔn)扶持策略，確保扶持資金到戶。加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的審計(jì)工作，避免出現(xiàn)虛假脫貧、數(shù)字脫貧的情況。第二，嚴(yán)格審計(jì)脫貧資金，杜絕虛假冒領(lǐng)以及利益輸送現(xiàn)象。一旦被查到存在違法違紀(jì)問題，要立即采取嚴(yán)厲的懲罰措施。在扶貧資金運(yùn)用過程中，學(xué)校、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目的管理也要展開審計(jì)。第三，扶貧資金的應(yīng)用范圍還包括農(nóng)村地區(qū)的公路建設(shè)、水電建設(shè)、燃?xì)饨ㄔO(shè)等等，只有基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目得到完善才能切實(shí)看到扶貧資金的應(yīng)用效果。

（六）強(qiáng)化人力資源制度審計(jì)

審計(jì)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要以吸引人才，激發(fā)人才活力，以及提高農(nóng)村的人才創(chuàng)新力為核心，因此，加強(qiáng)人力資源制度的審計(jì)工作尤為重要。第一，對農(nóng)村內(nèi)部職業(yè)建設(shè)體系展開審計(jì)，人力資源部門應(yīng)適當(dāng)放權(quán)，根據(jù)崗位開發(fā)以及崗位利用情況讓農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r，了解農(nóng)村是否實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)對接就業(yè)。第二，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略項(xiàng)目中人才與項(xiàng)目的互動(dòng)，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民返鄉(xiāng)就業(yè)與創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)民提供相應(yīng)的就業(yè)補(bǔ)貼以及就業(yè)獎(jiǎng)金。除此之外，給予農(nóng)民適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)補(bǔ)貼，更有利于加強(qiáng)農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)以及就業(yè)的信心。第三，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投資力度，提高農(nóng)村職業(yè)技能培訓(xùn)以及創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)水準(zhǔn)，增強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)能力。

六、結(jié)語

綜上所述，審計(jì)人員應(yīng)將重點(diǎn)聚焦到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)項(xiàng)目，以農(nóng)民最關(guān)心的實(shí)際問題以及利益問題為基礎(chǔ)開展工作。對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的涉農(nóng)資金，審計(jì)人員要重點(diǎn)審查涉農(nóng)資金的管理、核算、報(bào)銷、招標(biāo)等制度是否健全，并根據(jù)結(jié)果得出涉農(nóng)資金是否得到有效落實(shí)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的審計(jì)管理是一項(xiàng)非常嚴(yán)格的規(guī)范，審計(jì)人員在工作中應(yīng)避免重復(fù)交叉、重復(fù)投資、管理不善等情況的出現(xiàn)，從而落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。除此之外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的審計(jì)機(jī)構(gòu)還要對與鄉(xiāng)村振興有關(guān)政策的執(zhí)行與落實(shí)展開調(diào)查，評價(jià)與反饋政策執(zhí)行與落實(shí)的具體現(xiàn)狀，找出政策落實(shí)中存在的問題，并以此為基礎(chǔ)給出相應(yīng)的建議，為有關(guān)部門的決策提供參考。