政策跟蹤審計(jì)促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧淺議

□文/汪慧研 周鈺瑩 戴君朔 王彤昱 張舒涵 夏 寒

（ 南京審計(jì)大學(xué) 江蘇·南京）

［ 提要］ 精準(zhǔn)扶貧概念的提出契合我國(guó)社會(huì)發(fā)展的需要，各項(xiàng)扶貧政策的實(shí)施改善了人民生活水平，促進(jìn)我國(guó)地區(qū)之間的平衡發(fā)展。 本文將南京市浦口區(qū)經(jīng)濟(jì)薄弱村的精準(zhǔn)扶貧政策具體落實(shí)情況作為研究基礎(chǔ)，調(diào)查研究政策跟蹤審計(jì)在精準(zhǔn)扶貧落實(shí)過(guò)程中發(fā)揮的作用和具體作用機(jī)理。 通過(guò)實(shí)地走訪，深入了解具體情況，采用歸納分析法，研究得出審計(jì)工作通過(guò)構(gòu)建監(jiān)督體系發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，更加全面地落實(shí)政策。

一、引言

自2013 年實(shí)施精準(zhǔn)扶貧以來(lái)，我國(guó)的扶貧工作取得了巨大成效，期間8，249 萬(wàn)貧困農(nóng)村人口成功脫貧，精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)成為我國(guó)的重要國(guó)策。

精準(zhǔn)扶貧政策是傳統(tǒng)扶貧的一種突破，在扶貧工作中表現(xiàn)突出。但精準(zhǔn)扶貧政策在落實(shí)過(guò)程中尚且存在的一系列問(wèn)題：地方政府在執(zhí)行中央精準(zhǔn)扶貧政策時(shí)所表現(xiàn)出來(lái)的政策宣傳不到位，執(zhí)行不徹底，職責(zé)不明確的問(wèn)題；扶貧資金被個(gè)人或單位侵占、扶貧資金非法挪用、規(guī)劃使用不合理的問(wèn)題；扶貧對(duì)象的偏差問(wèn)題。這些問(wèn)題阻礙著精準(zhǔn)扶貧的良好運(yùn)作，國(guó)家審計(jì)深入調(diào)查扶貧過(guò)程中存在的問(wèn)題，探究問(wèn)題的根本原因，致力于突破脫貧攻堅(jiān)最后一塊瓶頸。

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的基石，國(guó)家審計(jì)有義務(wù)通過(guò)審計(jì)方法落實(shí)精準(zhǔn)扶貧在各個(gè)地區(qū)脫貧摘帽工作順利完成。政策跟蹤審計(jì)對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的貫徹和落實(shí)有促進(jìn)和制約作用，本文以政府跟蹤審計(jì)促進(jìn)扶貧的落實(shí)情況為例，研究其作用機(jī)理。

二、文獻(xiàn)綜述

近年來(lái)，精準(zhǔn)扶貧政策的成果得到社會(huì)各界的認(rèn)可，學(xué)術(shù)界也因此產(chǎn)出許多高質(zhì)量的論文：何柳認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧是對(duì)原扶貧機(jī)制的反思與改進(jìn)，是現(xiàn)階段扶貧開(kāi)發(fā)的重大創(chuàng)新；李鵾等人認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)過(guò)往扶貧的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是當(dāng)前扶貧困境的必要之舉；但依舊有學(xué)者認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧存在弊端，邢成舉提出精準(zhǔn)扶貧存在扶貧對(duì)象偏離，精英俘獲等問(wèn)題；周常春等人提出精準(zhǔn)扶貧政策有“內(nèi)卷化”特征。

政策跟蹤審計(jì)對(duì)精準(zhǔn)扶貧的促進(jìn)作用也逐漸被學(xué)者們注意到。其中，陸垚、王帆提出審計(jì)監(jiān)督具備“二次監(jiān)督”的作用，“二次監(jiān)督”的模式可以有效地解決在精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)監(jiān)督過(guò)程中職能分工不明確和重復(fù)監(jiān)督的問(wèn)題。李紅易指出政策跟蹤審計(jì)可以提高扶貧資金的運(yùn)用效益性，可以避免“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象，讓每一筆資金運(yùn)用合理到位。

有學(xué)者從審計(jì)方法和監(jiān)管層面對(duì)扶貧政策跟蹤審計(jì)做了研究：陳偉等人提出運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)提高審計(jì)效率。彭磊在平衡計(jì)分卡思想基礎(chǔ)上建立績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。王善平將無(wú)影燈效應(yīng)原理用在扶貧資金監(jiān)管上。同時(shí)，有學(xué)者提出扶貧政策跟蹤審計(jì)尚不完善，胡東蘭提出“四輕一薄弱”觀點(diǎn)。劉靜認(rèn)為目前的審計(jì)對(duì)資金的監(jiān)督和成果的利用尚有提升空間。徐向真等認(rèn)為應(yīng)當(dāng)首先關(guān)注審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建和落實(shí)。殷正馨認(rèn)為跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的建立應(yīng)綜合考量，從不同維度去思考。

以往文獻(xiàn)肯定精準(zhǔn)扶貧政策積極意義的同時(shí)也指出精準(zhǔn)扶貧在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，學(xué)者們肯定了審計(jì)在促進(jìn)政策落實(shí)進(jìn)而提高國(guó)家治理中發(fā)揮的積極作用，同時(shí)對(duì)審計(jì)實(shí)施的方法和流程方面提出了建設(shè)性的意見(jiàn)。但是，過(guò)往文獻(xiàn)只肯定了政策跟蹤審計(jì)對(duì)精準(zhǔn)扶貧的促進(jìn)作用，卻鮮少研究其促進(jìn)作用的作用機(jī)理，故筆者以浦口區(qū)經(jīng)濟(jì)薄弱村的調(diào)研結(jié)果為依據(jù)，研究其作用機(jī)理。

三、精準(zhǔn)扶貧基本情況及精準(zhǔn)扶貧審計(jì)現(xiàn)狀

（ 一）精準(zhǔn)扶貧發(fā)展歷程。 2013 年底，習(xí)近平首次提出了精準(zhǔn)扶貧。次年，我國(guó)明確提出建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。國(guó)家的精準(zhǔn)扶貧斗爭(zhēng)真正拉開(kāi)了帷幕。2015 年習(xí)近平提出“六個(gè)精準(zhǔn)”，分別在政策執(zhí)行的前期、中期、后期做下了詳細(xì)指示，為國(guó)家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略提供了方向。2015 年底，中央和國(guó)務(wù)院明確了我國(guó)“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”方略，同時(shí)確定了脫貧攻堅(jiān)的總目標(biāo)，即在2020 年底實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下全脫貧的任務(wù)目標(biāo)。2017 年，習(xí)近平指出：三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵在于精準(zhǔn)扶貧，要有扶貧大格局，脫貧攻堅(jiān)是國(guó)家發(fā)展的生命線。

（ 二）精準(zhǔn)扶貧取得的成效。 2012～2018 年中國(guó)貧困人口從9，899 萬(wàn)人減少到1，660 萬(wàn)人，平均每年脫貧1，600 萬(wàn)人。貧困農(nóng)村居民人均可支配收入保持快速增長(zhǎng)，年均實(shí)際增長(zhǎng)約達(dá)到10.7%。到2017 年，已有貧困區(qū)93.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和70.8%的建制村公路暢通。農(nóng)村用電、飲水以及醫(yī)療問(wèn)題都得到了改善。新農(nóng)合參保率達(dá)98%以上，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生費(fèi)用減免和補(bǔ)貼政策全覆蓋，職業(yè)教育和成人教育發(fā)展迅速。832 個(gè)貧困縣中，2016 年脫貧28 個(gè)，2017 年脫貧摘帽125 個(gè)。至此，我國(guó)832 個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣脫貧摘帽工作順利完成。

（ 三）精準(zhǔn)扶貧存在的問(wèn)題。 精準(zhǔn)扶貧突破了原有“抽象”、“局部”、“輸血式”的扶貧方式，在扶貧問(wèn)題中取得了巨大成效；但精準(zhǔn)扶貧政策在落實(shí)的過(guò)程中仍舊存在以下三個(gè)層面的問(wèn)題：一是政策執(zhí)行層面。地方政府在執(zhí)行政策時(shí)表現(xiàn)出來(lái)的政策宣傳不到位，執(zhí)行不徹底，職責(zé)不明確，監(jiān)管不到位等問(wèn)題。二是資金使用層面。扶貧資金是扶貧事故的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，“扶貧資金被個(gè)人或單位侵占”、“扶貧資金發(fā)放滯后”、“扶貧資金非法挪用”、“扶貧資金規(guī)劃使用不合理”等問(wèn)題層出不窮。三是扶貧對(duì)象的偏離。政策落實(shí)到基層后所體現(xiàn)出的問(wèn)題在于扶貧對(duì)象與需要幫助對(duì)象的偏差，具體表現(xiàn)為“精英捕獲”、“貧困戶參與不足”等現(xiàn)象。精準(zhǔn)扶貧政策在落實(shí)過(guò)程中存在一系列漏洞導(dǎo)致其實(shí)際發(fā)揮的效力大打折扣，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)的介入成為必然。國(guó)家審計(jì)是保障國(guó)家正常運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，有義務(wù)也有責(zé)任對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)起到監(jiān)督作用。

（ 四）精準(zhǔn)扶貧審計(jì)現(xiàn)狀。 近年來(lái)，隨著全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國(guó)的扶貧工作已經(jīng)到了決勝的關(guān)鍵時(shí)期。為了能進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧資金監(jiān)管，提高資金的使用效益，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)積極開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧審計(jì)工作。精準(zhǔn)扶貧審計(jì)是督促精準(zhǔn)扶貧工作順利開(kāi)展的主要步驟。精準(zhǔn)扶貧審計(jì)和傳統(tǒng)扶貧審計(jì)相對(duì)比，更加關(guān)注政策跟蹤審計(jì)和績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展，黨的十八大將精準(zhǔn)扶貧審計(jì)作為新時(shí)代發(fā)展的重要舉措，是實(shí)現(xiàn)全面富裕與有效改善民生的必經(jīng)之路。

但由于目前精準(zhǔn)扶貧審計(jì)正處于開(kāi)展進(jìn)程中，沒(méi)有完整的完成一個(gè)周期的精準(zhǔn)扶貧審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)在事中審計(jì)時(shí)要切實(shí)落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)，全力服務(wù)于精準(zhǔn)扶貧。對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，審計(jì)人員在精準(zhǔn)、安全、績(jī)效等扶貧審計(jì)方面面臨著工作量大、審計(jì)目標(biāo)、方法等一系列挑戰(zhàn)。如何發(fā)現(xiàn)扶貧審計(jì)過(guò)程中的問(wèn)題并解決問(wèn)題，最終推動(dòng)扶貧機(jī)制不斷前進(jìn)，實(shí)現(xiàn)貧困人口真正意義上的脫貧？精準(zhǔn)扶貧審計(jì)開(kāi)展時(shí)期短，發(fā)展經(jīng)驗(yàn)少，但決定著精準(zhǔn)扶貧最終的順利完成，是扶貧過(guò)程中不可忽視的關(guān)鍵步驟。

四、政策跟蹤審計(jì)對(duì)精準(zhǔn)扶貧的促進(jìn)作用

（ 一）政策跟蹤審計(jì)促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)。審計(jì)監(jiān)督對(duì)精準(zhǔn)扶貧的落實(shí)有重要作用，有效的監(jiān)督是完善權(quán)力制約機(jī)制，保證稅務(wù)機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦事的關(guān)鍵。審計(jì)監(jiān)督能夠有效地解決扶貧過(guò)程中情況不明、針對(duì)性不強(qiáng)、扶貧資金和項(xiàng)目指向不準(zhǔn)的問(wèn)題。

在扶貧政策落實(shí)的過(guò)程中，大量扶貧根本性問(wèn)題得到解決。以南京市浦口區(qū)為例，浦口區(qū)審計(jì)局在審計(jì)該區(qū)域精確扶貧時(shí)發(fā)現(xiàn)：經(jīng)濟(jì)薄弱村（欠發(fā)達(dá)村）村級(jí)經(jīng)營(yíng)性收入偏低，達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)主要依靠區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入，脫貧村自身造血功能不強(qiáng)。經(jīng)脫貧認(rèn)定的低收入農(nóng)戶存在返貧風(fēng)險(xiǎn)。具體表現(xiàn)為：發(fā)現(xiàn)2018 年已脫貧的4 個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村（欠發(fā)達(dá)村）的34 戶低收入農(nóng)戶，雖然已100%脫貧，但其家庭成員中存在殘疾的有12戶、重大疾病的有8 戶、需要長(zhǎng)期吃藥的有5 戶，仍存在因大病返貧的風(fēng)險(xiǎn)。

針對(duì)以上情況，南京市浦口區(qū)審計(jì)局督促整改。針對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱村及村民返貧風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，審計(jì)局采取了扶持發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)、積極建設(shè)低收入項(xiàng)目區(qū)帶動(dòng)增收和加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方法，解決了經(jīng)濟(jì)薄弱村自身造血功能不強(qiáng)，低收入農(nóng)戶存在返貧風(fēng)險(xiǎn)等根本性問(wèn)題，最終使得浦口區(qū)陳莊、周營(yíng)、劉公、王村4 個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村（欠發(fā)達(dá)村）全部完成脫貧目標(biāo)。

（ 二）政策跟蹤審計(jì)促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的作用機(jī)理。通過(guò)整理調(diào)查研究成果，筆者總結(jié)歸納出政策跟蹤審計(jì)促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策的作用機(jī)理。首先，審計(jì)工作的開(kāi)展促進(jìn)扶貧政策的落實(shí)。通過(guò)調(diào)查與監(jiān)督的手段，審計(jì)人員可以追蹤某項(xiàng)特定的政策，檢查其落實(shí)情況。在這個(gè)過(guò)程中判斷是否得到全方位落實(shí)，是否達(dá)到預(yù)定程度的落實(shí)，以及政策落實(shí)的可持續(xù)性。其次，審計(jì)工作可以保證相關(guān)信息的真實(shí)性，確保資金使用的真實(shí)性、合法性和效益性。審計(jì)人員針對(duì)扶貧資金使用情況展開(kāi)調(diào)查，核查記錄中的明細(xì)與現(xiàn)實(shí)使用情況是否相一致，資金的使用是否符合相關(guān)法律法規(guī)。最后，扶貧審計(jì)具備一定的反饋政策效果。審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)落實(shí)整改情況并且總結(jié)問(wèn)題流程，為相應(yīng)政策執(zhí)行的方式方法提出合理的建議，促進(jìn)政策的調(diào)整，讓扶貧政策體系更加完善，促進(jìn)國(guó)家治理。

審計(jì)免疫系統(tǒng)與人體的免疫系統(tǒng)相似，針對(duì)審計(jì)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題做到：對(duì)能夠立刻消除的問(wèn)題絕不姑息，對(duì)不能夠解決的問(wèn)題集中力量對(duì)癥下藥，保證我國(guó)財(cái)政情況的穩(wěn)定與安全，促進(jìn)民生健康發(fā)展。將跟蹤審計(jì)扶貧政策的理論內(nèi)容應(yīng)用于實(shí)踐，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出建議，及時(shí)對(duì)相關(guān)政策做出調(diào)整，保證相關(guān)信息的真實(shí)性，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的項(xiàng)目、資金的真實(shí)、合法合規(guī)，使得精準(zhǔn)扶貧政策得到貫徹落實(shí)。

國(guó)家審計(jì)對(duì)下屬審計(jì)機(jī)關(guān)具有內(nèi)生性的威懾作用，因此在某些問(wèn)題出現(xiàn)苗頭時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)能夠立刻發(fā)出警報(bào)，遏止問(wèn)題的嚴(yán)重化，體現(xiàn)了免疫系統(tǒng)強(qiáng)有力的預(yù)防功能。浦口區(qū)通過(guò)梳理鄉(xiāng)村組織層級(jí)，建立了系統(tǒng)的鄉(xiāng)村振興政策體系，保證了審計(jì)過(guò)程中的規(guī)范性與完整性。針對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱村收入到達(dá)標(biāo)準(zhǔn)但是自身發(fā)展能力存在不足的情況，督促相關(guān)部門進(jìn)行扶持發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)、積極建設(shè)低收入項(xiàng)目區(qū)帶動(dòng)增收和積極落實(shí)黨費(fèi)扶貧項(xiàng)目的整改，加快了政策落實(shí)，預(yù)先規(guī)避了扶貧資金錯(cuò)用、亂用等問(wèn)題的出現(xiàn)，保證扶貧資金的真實(shí)合法。同時(shí)，審計(jì)免疫系統(tǒng)還可以依法對(duì)違法違規(guī)等行為做出嚴(yán)懲，對(duì)扶貧中存在障礙的體制、管理漏洞進(jìn)行揭發(fā)，合理利用免疫系統(tǒng)的揭露功能能夠保護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的安全健康。浦口區(qū)審計(jì)局在2019 年上半年的審計(jì)活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)，浦口區(qū)在鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)和資金的使用過(guò)程、區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)工作方面以及村集體“三資”管理方面存在著不少問(wèn)題，其中違規(guī)發(fā)放各類扶貧資金、未按照規(guī)定發(fā)揮扶貧項(xiàng)目效益的情況居多。而通過(guò)“回頭看”等專項(xiàng)行動(dòng)，強(qiáng)化了審計(jì)的監(jiān)督功能，審計(jì)局能夠做到及早通知相關(guān)部門進(jìn)行整改，規(guī)范財(cái)政收支管理并加大問(wèn)責(zé)力度，保證精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)。抵御功能也是保證免疫系統(tǒng)正常運(yùn)行的重要功能，能夠幫助審計(jì)機(jī)關(guān)層層深入問(wèn)題的本質(zhì)。浦口區(qū)審計(jì)局自2016 年以來(lái)實(shí)行由上而下的精確識(shí)別工作，將村級(jí)集體穩(wěn)定性收入均低于120 萬(wàn)元的19 個(gè)村作為“十三五”期間經(jīng)濟(jì)薄弱村和欠發(fā)達(dá)村幫扶對(duì)象，建檔立卡，使全區(qū)低收入人口生產(chǎn)生活水平明顯提高，經(jīng)濟(jì)薄弱村（欠發(fā)達(dá)村）發(fā)展能力全面提升。

政策跟蹤審計(jì)促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策在執(zhí)行過(guò)程中，通過(guò)預(yù)防苗頭性問(wèn)題出現(xiàn)、揭露潛在的可能威脅到經(jīng)濟(jì)安全的行為以及由內(nèi)而外剖析問(wèn)題，及時(shí)調(diào)整相關(guān)政策，抵御各方面可能出現(xiàn)的狀況，促進(jìn)了我國(guó)扶貧政策與項(xiàng)目的落實(shí)，保證了扶貧資金的合理使用，監(jiān)督了扶貧項(xiàng)目的合法合規(guī)，審計(jì)成果也能幫助國(guó)家更好地制定相關(guān)政策，有利于改善人民的生活水平，對(duì)我國(guó)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的順利完成具有重要的戰(zhàn)略意義。

五、結(jié)論

通過(guò)查閱資料和實(shí)地走訪，筆者發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策在落實(shí)時(shí)依舊存在政策執(zhí)行不徹底，精英俘獲，扶貧資金被單位和個(gè)人占有等一系列問(wèn)題，政策跟蹤審計(jì)作為國(guó)家監(jiān)督治理的重要方式，在監(jiān)督和整改精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)過(guò)程中的不正當(dāng)行為時(shí)表現(xiàn)突出，從而對(duì)政策的落實(shí)起到促進(jìn)作用。筆者認(rèn)為，其作用機(jī)理主要有以下幾點(diǎn)：政策跟蹤審計(jì)與審計(jì)全覆蓋和“兩統(tǒng)籌”相結(jié)合，促進(jìn)政策的落實(shí)；政策跟蹤審計(jì)通過(guò)監(jiān)督政策落實(shí)情況，找到政策的薄弱之處，通過(guò)不斷完善政策，進(jìn)而促進(jìn)相關(guān)政策的落實(shí)；政策跟蹤審計(jì)通過(guò)免疫系統(tǒng)發(fā)揮“預(yù)防”、“揭露”、“抵御”三個(gè)功能，進(jìn)而促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)。