運(yùn)動式治理在扶貧領(lǐng)域中的困境探析

藍(lán)婷

摘 要：精準(zhǔn)扶貧作為一項政治任務(wù)，其實是一種運(yùn)動式治理手段，在科層體制下引入運(yùn)動式治理，國家通過委派第一書記下鄉(xiāng)的方式，推行向上負(fù)責(zé)制，彌補(bǔ)科層制體制下扶貧的弊端。當(dāng)運(yùn)動式治理嵌入到科層體制中，體現(xiàn)為又紅又專，從黨建抓扶貧可以略窺一二，此時卡理斯瑪權(quán)威也能夠發(fā)揮出來，也就是中國執(zhí)政黨的權(quán)威。然而運(yùn)動式治理是短期的，每個人的身份都是臨時的，而且政策執(zhí)行下達(dá)到基層中，有可能會背離政策制定的初衷，關(guān)系運(yùn)作、施政倫理、數(shù)字扶貧、精英捕獲、弱者吸納等問題可能依舊無法克服，其自身還會產(chǎn)生新的尋租和腐敗問題。分析發(fā)現(xiàn)這些問題可能是由于制度缺陷造成的，也就是消息閉塞或者錯誤解讀。但是不可否認(rèn)，運(yùn)動式治理的嵌入，在一定程度上解決了科層制體制僵硬、固化的問題，緩解了政策性沖突和政策阻滯等體制結(jié)構(gòu)問題。運(yùn)動式治理嵌入后，部分舊的問題依然存在、新的問題不斷滋生，可能是由于缺乏監(jiān)督機(jī)制和評價機(jī)制造成的，目前的績效考核方式流于形式，會帶來數(shù)字扶貧等負(fù)面影響。

關(guān)鍵詞：運(yùn)動式治理;制度缺陷;督查機(jī)制;精準(zhǔn)扶貧

中圖分類號 F323 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2021）24-0007-05

公共政策被認(rèn)為是政府運(yùn)用國家權(quán)力進(jìn)行社會資源的整合、分配、協(xié)調(diào)以及實施的策略方式。目前，我國社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)體制結(jié)構(gòu)都在發(fā)生著深刻變革，各種社會矛盾和問題不斷涌現(xiàn)。然而，政策沖突和制度缺陷問題在政策執(zhí)行中常態(tài)化、普遍化，嚴(yán)重影響了社會各階層政治訴求的合理表達(dá)，導(dǎo)致各公共政策落實受阻和削弱。在目前充滿變化和矛盾的經(jīng)濟(jì)社會中，基層政府貫徹執(zhí)行上級政策的情況和效果，直接體現(xiàn)了國家政策落地和落實的情況?；鶎诱ǔＪ堑谝粫r間直觀了解到最基層民眾的意見，基層政府通過意見的收集和反饋，會對上級政府制定政策起到良好的促進(jìn)作用，更貼近實際，更具有適應(yīng)性，更能解決實際問題，也更利于政策的落地和落實。本文通過對基層政府政策執(zhí)行的實證分析，總結(jié)了基層政府的行為邏輯，分析了基層治理中扶貧政策執(zhí)行受阻或打折、貪污腐敗、追求面子工程的深層原因，從而引出政策沖突和制度缺陷所帶來的影響，并思考改進(jìn)的方式和措施。這樣既可以從理論上指導(dǎo)基層政府開展治理工作，還可以保障和提升民眾對黨和政府公信度的認(rèn)可和擁護(hù)，穩(wěn)定社會關(guān)系。

1 關(guān)于運(yùn)動式治理的研究

1.1 國外 國外對于運(yùn)動式治理的研究開始于卡理斯瑪權(quán)威研究，艾森斯塔得認(rèn)為，卡理斯瑪權(quán)威（即因超凡稟賦魅力而建立的合法性）的有效性來自政府官員及普羅大眾對權(quán)威無條件的認(rèn)可及服從[1]?？ɡ硭宫敊?quán)威建立后，領(lǐng)袖不再是表達(dá)民意的主體，而是給追隨者指定相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，此時官僚體制就成了依據(jù)卡理斯瑪權(quán)威意圖和指令行事的組織機(jī)器，同時卡理斯瑪權(quán)威又不斷地創(chuàng)造奇跡和營造神秘化的氛圍來強(qiáng)化民眾對領(lǐng)袖的超凡稟賦的認(rèn)同。韋伯也指出，卡理斯瑪常規(guī)化的一個重要渠道是組織設(shè)施卡理斯瑪化，即某些特定組織獲得了超凡稟賦的特征，從沒有穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的群體轉(zhuǎn)到有序的制度里，象征并代表著卡理斯瑪權(quán)威[2]。在這一過程中，某些特定組織機(jī)構(gòu)成為了卡理斯瑪權(quán)威的化身，進(jìn)而鞏固了組織基礎(chǔ)、加強(qiáng)了權(quán)威特質(zhì)，為運(yùn)動治理提供條件并埋下伏筆。

在科層治理和運(yùn)動治理的差異研究中發(fā)現(xiàn)，科層治理與運(yùn)動治理是2種截然不同的治理方式?？柭Ｄ分赋觯茖又剖前颜螁栴}轉(zhuǎn)化為行政問題，而在運(yùn)動式治理是憑借政治權(quán)力，將行政問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎螁栴}[3]。在組織基礎(chǔ)方面，科層治理的職能部門權(quán)責(zé)清晰，分工合理，而運(yùn)動治理的主體是領(lǐng)導(dǎo)層;權(quán)力基礎(chǔ)方面，科層治理依靠基礎(chǔ)性的權(quán)力，以法律法規(guī)和規(guī)章制度為準(zhǔn)繩，而運(yùn)動治理依靠中央權(quán)力，代表領(lǐng)導(dǎo)層的最直接最根本的意志;運(yùn)行原則方面，科層治理以法律法規(guī)和規(guī)章制度為評價標(biāo)準(zhǔn)，而運(yùn)動治理以政治績效為導(dǎo)向;治理周期方面，科層治理是日?；?、常規(guī)化的，而運(yùn)動治理多是臨時性的。

研究表明，運(yùn)動式治理在實踐中需要調(diào)節(jié)橫向?qū)用娌块T間的合作關(guān)系，以及解決縱向?qū)用骖I(lǐng)導(dǎo)層與科層組織融合的問題。橫向?qū)用嫔?，科層各部門各司其職，也相互配合，但難免出現(xiàn)矛盾。部門間的制衡關(guān)系會分散行政資源，難以合力完成績效目標(biāo)，甚至產(chǎn)生資源的浪費(fèi)。因此，為了更好地合作，需要打破科層部門間的組織壁壘，舍棄固定的部門職責(zé)分工，集中行政資源，整合、協(xié)調(diào)部門間的橫向關(guān)系。在縱向?qū)用?，需加?qiáng)領(lǐng)導(dǎo)層與科層各組織的溝通，讓領(lǐng)導(dǎo)層的意志和主張能夠順利執(zhí)行，保證完成工作任務(wù)和績效指標(biāo)。

運(yùn)動式治理具有以下顯著特點(diǎn)：（1）運(yùn)動式治理機(jī)制是暫時打破原科層制的常規(guī)狀態(tài)，轉(zhuǎn)為利用政治動員解決科層里的制度和組織問題，但也可產(chǎn)生追求利益和訴求的契機(jī)，基層官員為一己私利進(jìn)行貪污腐敗、為開脫責(zé)任而濫用權(quán)力，從而產(chǎn)生高昂的成本。（2）運(yùn)動式治理的發(fā)生是有前置條件的，通常發(fā)生在官科層制的常規(guī)機(jī)制無法應(yīng)對組織環(huán)境突變的情況下，或是因某個重大事件暴露出了機(jī)構(gòu)組織的嚴(yán)重弊病，又或者是政策發(fā)生重大變革且常規(guī)機(jī)制慣性不能做出及時對應(yīng)的情形下。（3）利用聲張輿論、全面動員的方式，突破和改變按部就班、墨守成規(guī)的科層體制，在較短的時間內(nèi)將領(lǐng)導(dǎo)層的目的和意志傳遞到各部門、各領(lǐng)域。（4）通過運(yùn)動式機(jī)制對政策執(zhí)行過程中的靈活行為進(jìn)行糾偏和規(guī)范，促使在權(quán)威體制和有效治理間保持動態(tài)的平衡[4]。

1.2 中國化運(yùn)動式治理 在中國封建王朝時期，皇權(quán)通過運(yùn)動式治理機(jī)制打斷官僚機(jī)制的慣性過程，將官僚體制的運(yùn)行重新納入君主所期待的軌跡上，是運(yùn)動式治理最早出現(xiàn)的形態(tài)。中國化運(yùn)動式治理機(jī)制體現(xiàn)了中國科層制對非常規(guī)任務(wù)的反應(yīng)與效率的邏輯，表現(xiàn)形式豐富，包括領(lǐng)導(dǎo)小組、項目小組、工作小組、議事協(xié)調(diào)小組等[5]。

有部分專家學(xué)者對國內(nèi)運(yùn)動式治理在扶貧領(lǐng)域中存在的問題進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)運(yùn)動式治理模式在短時間內(nèi)可以召集全部力量、集中資源辦大事，但卻是臨時性的。這種弱持續(xù)性或者不可持續(xù)性會使得扶貧工作急于求成，而且扶貧小組由于不屬于正式的科層組織，也難以發(fā)揮長久持續(xù)的效果。精準(zhǔn)扶貧不僅需要長效化、制度化的機(jī)制體制予以支撐，還需要從運(yùn)動式治理向制度化治理轉(zhuǎn)型[6]。運(yùn)動式治理以短期政績作為政府治理的目標(biāo)，還可能會出現(xiàn)治理效果不明顯、公共權(quán)力異化、政府公信力下降、持續(xù)性不足等問題[7]。

項目制也是運(yùn)動式治理的一種方式，是用于國家資源再分配的機(jī)制，雖然有著高效率配置資源的優(yōu)勢，但存在資源再分配不平等、不公正等問題。項目制改革了我國科層體制的常規(guī)運(yùn)行模式，在行政體制內(nèi)引入市場競爭，使行政性授權(quán)和競爭性授權(quán)相結(jié)合[12]。表面看，項目的正式制度有著明確的政策目標(biāo)、嚴(yán)格的執(zhí)行程序和統(tǒng)一的驗收標(biāo)準(zhǔn)，符合承包模式或直接控制的形式，但對目標(biāo)的評估仍然困難，委托方的監(jiān)管成本高昂，在實際操作中常會妥協(xié)變通，而承包方也可能為將實際的控制權(quán)掌握在手中采取相應(yīng)對策，因此項目制的實施不僅是科層制正式的、權(quán)威的組織運(yùn)作，同時也會受到各種非正式機(jī)制的影響[8]。雖然項目的統(tǒng)一性與任務(wù)傳遞分配之間、項目的階段性與科層的常態(tài)性之間、項目的目標(biāo)性與科層的規(guī)則導(dǎo)向之間存在矛盾，但項目的運(yùn)作無法脫離科層體制，不是重新構(gòu)造新的項目組織，也不是項目制構(gòu)成要素的簡單拼接，而是需要全方位的并行，并具有科層化的趨向[9]。項目制數(shù)量眾多、規(guī)模龐大，委托方?jīng)]有能力執(zhí)行實質(zhì)性監(jiān)管，只能在文字層面、技術(shù)治理和驗收程序上做文章[10]。

有部分專家學(xué)者對扶貧領(lǐng)域中的運(yùn)動式治理措施進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)隨著國家政權(quán)不斷向基層社會擴(kuò)展和延伸，政府組織的擴(kuò)張與國家治理的負(fù)荷之間形成了惡性循環(huán)，組織和權(quán)力的膨脹誘發(fā)了治理規(guī)模項縱深發(fā)展，并逐步擴(kuò)大和加深，反過來治理負(fù)荷又會刺激組織的膨脹。復(fù)雜體制中的惰性會削弱信息溝通和政策執(zhí)行的能力，自上而下的政策指令隨著各級機(jī)構(gòu)的傳遞和解釋力度逐漸減弱，不得不依靠政治上的運(yùn)動型治理機(jī)制來推行中央意志[11]。嘗試通過運(yùn)動治理解決科層治理問題的一些研究表明，在科層組織構(gòu)建起來的扶貧體系中存在多種動員體制的再造形式，包括扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組、定向扶貧和扶貧運(yùn)動等制度以及多元參與的機(jī)制，這些動員形式在執(zhí)行過程中能緩解科層組織中制度僵化和政策部門化等問題[13]。王洛忠認(rèn)為，可持續(xù)型治理可以作為一種替代性的治理模式，遵循建立的制度、程序和規(guī)則，以法治為前提，利用法律規(guī)范公民同時也規(guī)范政府，強(qiáng)調(diào)多元主體的參與、合作和互動，并且重視治理的質(zhì)量[14]。

2 運(yùn)動式扶貧——“第一書記”接點(diǎn)治理

科層體制下，因體制規(guī)模和層級結(jié)構(gòu)龐大復(fù)雜，會將信息傳遞、人際關(guān)系、執(zhí)行監(jiān)督等成本放大，導(dǎo)致組織失敗。而政府各部門劃分明顯、工作模式固定僵化，難以脫離常規(guī)軌道進(jìn)行靈活執(zhí)行。政府各層級間的封閉性和壟斷性需要靈活的市場機(jī)制來輔助打破，政府組織和體制內(nèi)的眾多問題可通過市場競爭機(jī)制來解決。官僚體制的組織結(jié)構(gòu)和等級制度會導(dǎo)致信息流動困難，各地區(qū)間的差異性對政策的靈活執(zhí)行有較高的要求，但較高的靈活性又會誘發(fā)組織行為偏離，影響上下級的信任和配合，甚至觸碰法律法規(guī)，監(jiān)督難度也會加大、成本遞增。因此國家的治理過程需要不時打破封閉的官僚體制狀態(tài)，打破常規(guī)治理機(jī)制的束縛和惰性，將官僚體制納入新的運(yùn)轉(zhuǎn)軌道。因此，為了解決專斷權(quán)力的偏差，運(yùn)動式治理機(jī)制隨即啟動。

運(yùn)動式治理采取的方式是從各個專業(yè)部門中抽調(diào)人員，成立專門小組，設(shè)有領(lǐng)導(dǎo)小組成員、工作小組成員、組長和副組長，打破原先科層體制下各部門間的壁壘，針對專門的事項和任務(wù)，密切配合開展工作。在制度安排上，黨務(wù)系統(tǒng)服從于最高層的卡理斯瑪權(quán)威，目的是貫徹上級意圖，以政治動員作為主要行為方式，黨務(wù)系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)可以利用政治動員統(tǒng)籌安排，從而打破行政邊界，打通官僚邊界壁壘。在人事制度安排上，我黨長期以來的人事管理追求又紅又專，作為執(zhí)政黨是卡理斯瑪權(quán)威常規(guī)化的具體體現(xiàn)，被賦予無可替代的領(lǐng)導(dǎo)能力、自我糾錯能力、自我更新能力。運(yùn)動式治理體現(xiàn)在組織結(jié)構(gòu)中黨政并存，人事管理又紅又專，動員機(jī)制的日常工作化，并試圖將行政問題轉(zhuǎn)化為政治問題。

精準(zhǔn)扶貧可以看作是一種運(yùn)動式治理，政府成立各級扶貧辦，同時從各單位選派第一書記駐村，以黨建抓扶貧，運(yùn)用技術(shù)手段開展貧困幫扶。通過多方努力、申報籌措以獲得更多資金，來幫助貧困村的項目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。圍繞農(nóng)村黨組織生活不規(guī)范、黨內(nèi)規(guī)章制度落實不理想、黨員隊伍老化、抓黨建促脫貧攻堅力度不大、支部黨員先鋒模范作用和戰(zhàn)斗堡壘作用發(fā)揮不明顯等方面的問題和短板，羅列問題清單，逐項明確目標(biāo)任務(wù)，制定整改措施。同時，加強(qiáng)精神扶貧，為貧困戶提供脫貧的條件和機(jī)會，培訓(xùn)或幫助掌握脫貧技能，調(diào)動貧困群眾的脫貧主動性和積極性。

第一書記是指從各級政府機(jī)關(guān)中選派到貧困村擔(dān)任黨組織負(fù)責(zé)人的黨員。第一書記依靠村黨組織幫助提升村級基層治理水平、提高便民為民服務(wù)質(zhì)量、建立完善相關(guān)產(chǎn)業(yè)。第一書記制度的推行，即是通過外界介入的方法，直接進(jìn)行調(diào)查、上報、幫扶。同時，可以利用第一書記所具有的特殊身份和關(guān)系，為村莊制定符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的規(guī)劃，以及提供資金和技術(shù)上的支持。傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)和單位定點(diǎn)扶貧等方式都是自上而下開展的扶貧模式，但在實踐中經(jīng)常忽視引導(dǎo)和培養(yǎng)基層社會群體的個人能力和自主脫貧的意識?！暗谝粫洝敝贫纫沧鳛橐环N運(yùn)動式治理，體現(xiàn)了扶貧、治貧的精準(zhǔn)性，也可以改善基礎(chǔ)設(shè)施、增強(qiáng)村莊治理能力和加快村莊發(fā)展。

國家通過“接點(diǎn)治貧”嘗試建立權(quán)力分享機(jī)制解決精英控制問題，避免資源被截流和精英俘獲。“第一書記”接點(diǎn)治理的扶貧模式可以將自上而下和自下而上2種動力在村級這個“接點(diǎn)”層面聚合起來，借助第一書記及其帶來的資金、項目和資源加強(qiáng)黨組織的建設(shè)，通過其自身的影響力組織落實扶貧項目，促進(jìn)提高村委會的工作能力，保證鄉(xiāng)村治理和村莊的良好發(fā)展，從而促進(jìn)貧困村和貧困戶脫貧致富。第一書記被賦予的權(quán)力保證了國家政策能直接貫徹到基層中，有國家合法性的認(rèn)同，但缺少群眾的認(rèn)同，而村支書擁有來自地方的合理性，更容易獲得基層群眾的認(rèn)同，但作為自治的力量缺乏國家合法性的認(rèn)可。第一書記對村內(nèi)情況熟悉度不夠，需要村支書輔助聯(lián)系群眾，但村支書缺少足夠的政治資源，需要靠第一書記爭取各種項目來改善村莊面貌，兩者互相幫助和依附。

“第一書記”接點(diǎn)治貧過程中也出現(xiàn)了一些問題，主要表現(xiàn)在不確定性、基層自治權(quán)被破壞和雙重治理體系失靈。國家要求第一書記所在單位在能力承受范圍內(nèi)給予最大的支持，但未根據(jù)后盾單位的實力制定標(biāo)準(zhǔn)和要求，只是模糊性要求給予支持。變相的將脫貧任務(wù)轉(zhuǎn)嫁到幫扶單位，單位實力的差異直接影響了能給予的幫助情況，產(chǎn)生了明顯的不確定性。國家政策讓第一書記在治貧工作中利用自身的能力和關(guān)系網(wǎng)獲得各種資源或項目來達(dá)到治貧效果，推動了第一書記傾向于跑項目來獲得資源和資金，然而跑項目需要非正式的人情關(guān)系而不是通過制度和機(jī)制，也不利于正式扶貧制度的建立，第一書記將精力放在跑項目上，而缺乏因地制宜的脫貧策略，直接影響治貧的效果。基層自治權(quán)被破壞指國家通過黨建無法使村莊形成可持續(xù)的自我發(fā)展，反而使村莊過分依賴外部資源，破壞了村莊的自治能力及對自身發(fā)展的規(guī)劃。第一書記和村支書面臨誰主導(dǎo)掌控村莊時，存在雙重政治權(quán)力，這種微妙的關(guān)系也會影響自治權(quán)的實現(xiàn)。由于第一書記帶來的資源是有限的，村民為了自身利益，會直接求助于第一書記，這樣會造成雙重政治中的合作治理的可能性減少，容易產(chǎn)生分歧和矛盾，形成不兼容的政治態(tài)勢，甚至出現(xiàn)相互對抗、拆臺的現(xiàn)象。雙重治理體系失靈，而第一書記將扶貧作為村莊首要任務(wù)來看待，村莊會將所有的人力、物力、財力都投入到扶貧領(lǐng)域中，扶貧就成了資源高度匯聚的項目，但如果這種資源的輸入無法刺激村莊的發(fā)展，村莊其他常規(guī)性的問題也沒得到有效治理，最終不僅沒有實現(xiàn)資源合理有效的配置，村莊的一些日常事務(wù)也被暫時忽視、推遲。

3 運(yùn)動式扶貧之殤

將運(yùn)動式治理與政治動員融入科層體制的日常工作中，運(yùn)動式治理的機(jī)制會變得常規(guī)化，例如黨內(nèi)整風(fēng)運(yùn)動、貫徹上級指示的各類動員、工作重點(diǎn)部署、上級計劃實施落實等周而復(fù)始的活動，無疑都體現(xiàn)了運(yùn)動式治理機(jī)制的常規(guī)化，一些問題也隨之出現(xiàn)。

當(dāng)精準(zhǔn)扶貧政策借助科層制進(jìn)入農(nóng)村基層社會，表現(xiàn)為直接治理，而與農(nóng)村傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土規(guī)則共同管理時，表現(xiàn)為間接治理，這些引起了國家和農(nóng)村基層社會的不適應(yīng)和沖突。具體分析發(fā)現(xiàn)：一方面，強(qiáng)調(diào)制度化、精細(xì)化和可量化的直接治理會因制度漏洞、缺陷而造成制度權(quán)威的弱化，降低正式制度的約束效力，為半正式制度和非正式制度的表現(xiàn)提供了機(jī)會;另一方面，間接治理強(qiáng)調(diào)實際效益、人情關(guān)系和鄉(xiāng)土規(guī)則，基層干部對信息的掌控有限，難以有效治理，可能出現(xiàn)基層執(zhí)行困境或治理失靈。當(dāng)運(yùn)動治理和技術(shù)治理都發(fā)揮作用但又無法完美融合產(chǎn)生效果時，在科層制的壓力作用下，為了應(yīng)對沖突形成了多重治理。

多重治理包括正式治理、半正式治理和非正式治理，不是直接治理和間接治理的融合，但又不是完全的分離，而是組織因素和制度因素的相互變通，為了完成任務(wù)和維持村莊治理秩序，是治理過程中應(yīng)對沖突的產(chǎn)物。多重治理會缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和制度約束，造成分配機(jī)制欠公正、欠合理，并衍生基層腐敗、多重俘獲和瞄準(zhǔn)無效并存的局面。

運(yùn)動式治理下，實施精準(zhǔn)扶貧存在風(fēng)險和障礙性因素：第一，形式與實質(zhì)存在矛盾，長期投入的造血扶貧常轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅囟唐谛б娴男袨楹兔つ啃袆?，破壞原有扶貧項目的定?第二，精準(zhǔn)扶貧缺乏可持續(xù)性的治理，通常以養(yǎng)殖或種植經(jīng)濟(jì)作物為主，還為貧困群體修建和改造住房、提供日常生活用品等，經(jīng)濟(jì)作物的大規(guī)模種植會改變原有的自給自足的農(nóng)村生活方式，而且產(chǎn)品銷路和扶貧對象的創(chuàng)收也很重要[15]。

4 運(yùn)動式扶貧的困境緣由——制度缺陷

為了改變或應(yīng)對某些突發(fā)問題，針對特定群體，國家政策的設(shè)計者會制定針對性的制度，但這種運(yùn)動式的方式會因為制度缺陷而引發(fā)多種問題。上層制度設(shè)計者與目標(biāo)群體之間的空間存在大量的阻礙因素，可能導(dǎo)致目標(biāo)對象偏離，最初目標(biāo)群體無法作為受益者參與到制度的執(zhí)行過程，并在運(yùn)作過程中逐漸被排除?！斑\(yùn)動式制度”作為應(yīng)對特殊問題或目標(biāo)所臨時建立的制度，由于缺少和其他制度的系統(tǒng)性銜接，也會引起制度間的矛盾和沖突，并且運(yùn)動式的推行缺少內(nèi)動力，執(zhí)行效果不高。這樣的后果造成了制度的無效化，同時可能產(chǎn)生了浪費(fèi)、腐敗等一系列問題。

類似的問題在最初階段國有企業(yè)下崗職工社會保障制度的執(zhí)行過程中，已經(jīng)有所表現(xiàn)。在精準(zhǔn)扶貧制度中主要通過上報數(shù)據(jù)和短暫的走訪，制度制定者并不了解基層貧困群體產(chǎn)生的原因和真實的生活狀況，不能準(zhǔn)確地分析問題并制定出完美的制度。而各級執(zhí)行制度的代理人也會根據(jù)自身的體會進(jìn)行細(xì)化、重新闡釋和變通，也會造成制度解釋和執(zhí)行上的偏差。而且有些時候會出現(xiàn)代理人的缺席和溝通上的封鎖，有些制度形同虛設(shè)或者沒有合適的執(zhí)行人，造成了國家制度執(zhí)行中的滯后和失敗。根據(jù)已有學(xué)者的研究，可以看出制度的“文本表述”和“實際執(zhí)行”之間存在的偏差，已經(jīng)成為一種常態(tài)模式，并且這些差別存在于制度制定到實施的各個環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)為：制度缺位和缺陷、制度實施環(huán)節(jié)缺乏有效銜接、制度缺少“召回”機(jī)制。

4.1 制度缺位和缺陷 雖然扶貧工作從1949年就已經(jīng)開始，但在扶貧的某些環(huán)節(jié)或某個方面存在制度缺位。扶貧是一項貫穿各部門、各階層、各群體的全國性的工作任務(wù)，涉及方方面面的利益，但缺乏明確的制度規(guī)范和法律法規(guī)，并且各地的生活水平和實際情況是千差萬別的，使得扶貧工作在很多方面的安排存在缺陷。缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，并且法制監(jiān)管空缺和泛運(yùn)動化，扶貧工作始終沒有形成全國性的法制化方案。這樣的制度缺位或缺陷，造成了某些法律法規(guī)和管理漏洞，直接影響扶貧工作的全面鋪開、有序進(jìn)行。

4.2 制度實施環(huán)節(jié)缺乏有效的銜接 制度實施過程中，各方面、各環(huán)節(jié)就像機(jī)器上的齒輪，相互之間緊密咬合，通過啟動軸承可以帶動整個制度機(jī)器有序地運(yùn)作下去。扶貧政策下制定的各種制度，要求各代理人各司其職、相互配合。制度在制定之初，也考慮到了各實施方案之間，可以通過接力的方式順利傳遞，但各個省市、地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況不同，居民生活水平不同，具有自身的特殊性，導(dǎo)致扶貧制度在各省市落地和落實時出現(xiàn)了時間差、力度差異和效果差異。

4.3 制度缺少召回機(jī)制 扶貧制度和其他所有制度一樣，都存在潛規(guī)則，這些潛規(guī)則可能使得某些貧困群體被拋到制度運(yùn)作的體系之外。基于扶貧工作的時間壓力、任務(wù)要求和考核機(jī)制，極少在統(tǒng)計上出現(xiàn)貧困人口的增加或反彈，這意味著，如果村民的貧困身份一開始沒有得到認(rèn)定，那很有可能他自始至終都隔絕于制度之外了，因為目前缺少相應(yīng)的召回機(jī)制，難以將其拉回制度的范疇之內(nèi)，可能永遠(yuǎn)也無法享受該項制度所帶來的責(zé)任和義務(wù)。

基于對G省X村的調(diào)研，可以看出，國家對扶貧工作缺少長遠(yuǎn)的規(guī)劃，僅僅提出了目標(biāo)的任務(wù)，缺少科學(xué)的設(shè)計與統(tǒng)計。雖然通過國家機(jī)構(gòu)運(yùn)作和項目資金支持，可以實現(xiàn)一定的效果，但卻無法根本性解決問題，最后可能不了了之。從派駐村莊的干部對于扶貧資金落實緩慢、各項政策產(chǎn)生束縛的反應(yīng)可以看出，代理人遇到的問題，同樣很難有效地反饋到上級，代理人也可能利用上級不宜發(fā)現(xiàn)的漏洞謀求私利。這種制度上產(chǎn)生的根本性缺陷導(dǎo)致特定群體和代理人無法參與到制度制定中，從而完善制度本身。同時也使得最需要國家救助的貧困人口因為信息的不對稱，并在權(quán)力關(guān)系中絕對處于弱勢和被支配的地位，加劇溝通的封鎖，導(dǎo)致了政策的失靈。上級檢查時針對這種情況，會認(rèn)為是村干部沒有發(fā)動村民，沒有將政策貫徹給村民，但是村干部卻認(rèn)為，不是他們不想將政策貫徹給村民，在很多時候，村干部或者扶貧工作隊自己都搞不清楚政策究竟是怎樣的，究竟要提交什么申報材料。

5 運(yùn)動式扶貧的督查機(jī)制缺陷

在精準(zhǔn)扶貧工作中，要對各階段的成果進(jìn)行績效考核，結(jié)果可作為扶貧工作改善和糾正的依據(jù)，在此基礎(chǔ)上重新完善追責(zé)機(jī)制，以便更好地履行監(jiān)督職責(zé)。而現(xiàn)有的指標(biāo)體系和考核程序大多缺乏科學(xué)性、標(biāo)準(zhǔn)性和具象性，形式主義嚴(yán)重，容易出現(xiàn)不客觀、不公平、不公正的現(xiàn)象。

5.1 考核主體缺乏協(xié)調(diào)性 雖然第三方機(jī)構(gòu)、貧困戶共同參與扶貧考核，但政府仍然主導(dǎo)著考核的全過程，考核主體和被考核對象之間存在嚴(yán)重的信息不對稱，必然影響考核結(jié)果。扶貧工作考核，主要是對村民收入進(jìn)行評估，并檢查扶貧項目的開展情況，通過貧困人口收入的改善、村內(nèi)合作社的建立以及產(chǎn)業(yè)的開發(fā)程度，來評估扶貧干部的成績，而這些成績是通過村級向上反映，存在不透明性，缺乏村民直接對干部評價的途徑。

5.2 考核規(guī)范化建設(shè)滯后 目前的考核指標(biāo)設(shè)計仍存在不合理、不適用的情況，實踐表明，多維度的考核指標(biāo)體系是必需的，不僅需要包括短期指標(biāo)和長期指標(biāo)，還應(yīng)涵蓋整體指標(biāo)和局部指標(biāo)。另一方面，考核缺乏監(jiān)督，規(guī)范性不強(qiáng)導(dǎo)致人為主觀干預(yù)過多，影響考評的可信度和精準(zhǔn)度，并且缺乏正向激勵制度和問責(zé)機(jī)制。

5.3 考核機(jī)制缺少持續(xù)性 扶貧工作需要長時間的檢驗，與駐村幫扶的短期年限存在矛盾。這就導(dǎo)致某些扶貧項目可能在駐村工作結(jié)束一段時間后，才出現(xiàn)效益低下的現(xiàn)象，長期追蹤考核機(jī)制的缺乏，造成扶貧工作績效無法得到精準(zhǔn)判斷[16]。

6 小結(jié)

精準(zhǔn)扶貧作為一項政治任務(wù)，其實是一種運(yùn)動式治理手段，在科層體制下引入運(yùn)動式治理，國家通過委派第一書記下鄉(xiāng)的方式，推行向上負(fù)責(zé)制，彌補(bǔ)科層制體制下扶貧的弊端。當(dāng)運(yùn)動式治理嵌入到科層體制中，體現(xiàn)為又紅又專，從黨建抓扶貧也可以略窺一二，此時卡理斯瑪權(quán)威能夠發(fā)揮出來，也就是中國執(zhí)政黨的權(quán)威。然而運(yùn)動式治理是短期的，每個人的身份都是臨時的，而且政策執(zhí)行下達(dá)到基層中，有可能會背離政策制定的初衷，關(guān)系運(yùn)作、施政倫理、數(shù)字扶貧、精英捕獲、弱者吸納等問題可能依舊無法克服，自身又產(chǎn)生了新的尋租和腐敗的問題。分析發(fā)現(xiàn)這些問題可能是由于制度缺陷造成的，也就是消息閉塞或者錯誤解讀。但是不可否認(rèn)，運(yùn)動式治理的嵌入，在一定程度上解決了科層制體制僵硬、固化的問題，緩解了政策性沖突和政策阻滯等體制結(jié)構(gòu)問題。運(yùn)動式治理嵌入后，部分舊的問題依然存在、新的問題不斷滋生，可能是由于缺乏監(jiān)督機(jī)制和評價機(jī)制造成的，目前的績效考核方式流于形式，會帶來數(shù)字扶貧等負(fù)面影響。

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（責(zé)編：張宏民）