各國政府掩蓋赤字及其對我國公債管理的啟示

周小付 包思穎 邵景德

借助于各種工具，大量的財(cái)政赤字從各國政府的賬本中消失了，財(cái)政赤字作為一個(gè)預(yù)算控制工具已經(jīng)破產(chǎn)。本文從推遲財(cái)政赤字、準(zhǔn)財(cái)政赤字、赤字率結(jié)構(gòu)等角度分析了各國政府隱匿財(cái)政赤字的機(jī)制，其深層次的制度根源則是落后于財(cái)政活動的政府會計(jì)制度、赤字規(guī)則的順周期和不可信等，需要推進(jìn)赤字預(yù)算和赤字管理機(jī)制的系統(tǒng)改革。

財(cái)政赤字是影響宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個(gè)重要變量，是財(cái)政框架設(shè)計(jì)的核心。但是，在實(shí)踐中，政府的財(cái)政赤字卻被低估了、被掩蓋了、或者被推遲了。在學(xué)界，對政府掩蓋財(cái)政赤字的行為有很多形象的比喻，例如煮賬本（cooking the books）、創(chuàng)造性會計(jì)（creative? accounting）、非結(jié)構(gòu)性的財(cái)政措施（nonstructural? fiscal measures）、財(cái)政伎倆（fiscal gimmickry）等。借助于各種工具，大量的財(cái)政赤字從政府的賬本中消失了，財(cái)政赤字作為一個(gè)預(yù)算控制工具已經(jīng)破產(chǎn)。

一、隱匿機(jī)制

（一）被推遲的財(cái)政赤字

推遲財(cái)政赤字，主要是通過增加當(dāng)前收入、或者減少當(dāng)前支出的方式降低當(dāng)前的財(cái)政赤字，但未來的財(cái)政赤字會增加。

1.當(dāng)前更多的收入、未來更多的支出

例如，出售——回租政府資產(chǎn)的交易。一些政府為了繞開政府債務(wù)率的約束，往往出售政府建筑等資產(chǎn)并回租。近年來，美國亞利桑拉洲、西班牙南部安達(dá)盧西亞省、西班牙東北部的加泰羅尼亞地區(qū)的政府都采用過類似的方式向市場融資。

2.當(dāng)前更多的收入、未來更少的收入

一種方式是政府證券化未來收入。證券化已經(jīng)成為希臘財(cái)政很重要的支柱，除了證券化高速公路收費(fèi)以外，希臘政府還證券化了彩票收入、空中交通管理收入以及歐盟的補(bǔ)助金。另外，葡萄牙、比利時(shí)政府甚至證券化了未來的稅收收入。具體來講，在2006年10月，希臘政府宣布2006年希臘財(cái)政赤字率將降至2.6%，是希臘在2000年到2006年的七年間，第一次符合了歐元區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)。從希政府采取的降低財(cái)赤的措施來看，很多屬于一次性的短期措施，如將高速公路未來收費(fèi)的證券化收益約有7.7億歐元，僅這一項(xiàng)就占GDP的0.4%。根據(jù)歐盟方面的測算，如果不包括這些臨時(shí)性措施，希臘財(cái)政赤字率2006年將達(dá)到3.7%，高于歐盟平均水平的1.7%。證券化已經(jīng)成為希臘財(cái)政很重要的支柱，除了證券化高速公路收費(fèi)以外，希臘政府還證券化了彩票收入、空中交通管理收入以及歐盟的補(bǔ)助金。另外，葡萄牙、比利時(shí)政府甚至證券化了未來的稅收收入。

另外一種方式是私有化。對于私有化，人們首先想到的是新自由主義和意識形態(tài)，其實(shí)，一個(gè)更重要的原因是西方國家面臨的財(cái)政赤字。按照歐洲統(tǒng)計(jì)局的財(cái)政統(tǒng)計(jì)準(zhǔn)則，政府出售金融資產(chǎn)，不會減少赤字，政府出售非金融資產(chǎn)卻能減少赤字。所以，在歐元區(qū)，私有化非金融資產(chǎn)成為各國減少財(cái)政赤字的一個(gè)重要工具。2005年，法國財(cái)政部和交通部宣布了高速公路私有化方案，根據(jù)財(cái)政部和交通部宣布的決定，本次高速公路私有化的財(cái)政收益，將主要用于削減公共財(cái)政赤字。據(jù)計(jì)算，2005年法國高速公路全面私有化給法國財(cái)政帶來進(jìn)賬110億歐元。但是，法國政府未來的收入也因此而減少。

3.當(dāng)前更少的支出、未來更多的支出

（1）融資性租賃。融資性租賃是指實(shí)質(zhì)上轉(zhuǎn)移與資產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的全部風(fēng)險(xiǎn)和報(bào)酬的租賃，從經(jīng)濟(jì)本質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)分配、租金價(jià)格的角度，融資性租賃類似于購買，但是在融資性租賃方式下，承租方可以分期付租，所以，緩解了當(dāng)前的支出壓力。

（2）政府的各種承諾和擔(dān)保。在公私合作模式下，私人出資，政府提供長期購買承諾、最低收益擔(dān)保、以及匯率擔(dān)保、利率擔(dān)保等各種形式的擔(dān)保。在經(jīng)濟(jì)意義上，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的是提供各種承諾和擔(dān)保的政府。筆者認(rèn)為，如果政府通過購買承諾和最低收益擔(dān)保等各種擔(dān)保合同承擔(dān)了主要的風(fēng)險(xiǎn)，那么政府才是真正的投資方，私人只是把錢借給了政府，這些支出應(yīng)當(dāng)被計(jì)入財(cái)政支出。

4.當(dāng)前更少的支出、未來更少的收入

在公私合作模式下，私人出資并享受資本收益，所以，雖然當(dāng)前政府的投資支出減少，但政府未來的收入也減少。另外，如果政府減少基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、減少技術(shù)研發(fā)投入、減少對經(jīng)濟(jì)社會改革的投入，當(dāng)前支出會減少，但未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻可能因此受到限制，未來的財(cái)政收入也會減少。

（二）準(zhǔn)財(cái)政赤字

準(zhǔn)財(cái)政行為是指政府通過非財(cái)政的、預(yù)算外的渠道把公共資源以低于市場價(jià)轉(zhuǎn)移給了私人。筆者認(rèn)為，其中的總差價(jià)是被掩蓋的財(cái)政赤字，稱之為準(zhǔn)財(cái)政赤字。例如，在伊朗、土耳其、摩洛哥、敘利亞、和波斯灣地區(qū)的國家。政府控制很多資源，包括信貸、土地、石油、外匯等，政府經(jīng)常向特殊的利益集團(tuán)廉價(jià)轉(zhuǎn)移各種資源。

（三）赤字率結(jié)構(gòu)中的隱匿機(jī)制

赤字分為兩類，一類是周期性赤字，由經(jīng)濟(jì)蕭條引起，可以通過周期性盈余彌補(bǔ)。另外一類是結(jié)構(gòu)性赤字，由政府的福利政策、稅制等因素引起，反映的是財(cái)政赤字的趨勢線，周期性赤字則是圍繞趨勢線波動的那一部分赤字。在兩種赤字率中，影響財(cái)政長期安全的是結(jié)構(gòu)性赤字率。

二、各種隱匿機(jī)制長期存在的基礎(chǔ)

（一）財(cái)政學(xué)中的錯(cuò)誤標(biāo)簽

在財(cái)政學(xué)中，很多概念只是一個(gè)術(shù)語和標(biāo)簽，并不能真正反映政府財(cái)政的本質(zhì)，其意義取決于使用者的立足點(diǎn)、報(bào)告的程序和語言。例如在美國，政府征收聯(lián)邦社會保險(xiǎn)稅和聯(lián)邦失業(yè)保險(xiǎn)稅，統(tǒng)稱為工薪稅。在名稱上，工薪稅是美國政府的稅收收入，但在性質(zhì)上，確是政府的債務(wù)性收入。對應(yīng)的，政府支付的社會保險(xiǎn)福利在性質(zhì)上是一種“還本付息”的行為，但卻被被命名為政府給予私人的轉(zhuǎn)移支付。

（二）落后于財(cái)政活動的政府會計(jì)制度

和傳統(tǒng)的財(cái)政活動相比，當(dāng)代的財(cái)政活動更為復(fù)雜、不確定。政府提供的擔(dān)保越來越多，政府負(fù)債進(jìn)行投資的活動也越來越多。在這個(gè)背景下，傳統(tǒng)的以現(xiàn)收現(xiàn)付制為基礎(chǔ)的公共會計(jì)已經(jīng)不能適應(yīng)財(cái)政活動的需要。同時(shí)，政府資產(chǎn)負(fù)債表的缺位，掩蓋了私有化、準(zhǔn)財(cái)政行為、政府投資活動財(cái)政赤字的影響。

（三）赤字率上限的順周期性和不可信

不管是歐元區(qū)的穩(wěn)定與增長公約，還是英國的黃金法則以及加拿大等國的財(cái)政責(zé)任法，都存在赤字率限制的順周期性問題。在經(jīng)濟(jì)蕭條的年份，政府需要夸張性財(cái)政政策刺激經(jīng)濟(jì)，因此，剛性地限制政府的赤字率是順周期的，會使經(jīng)濟(jì)更加蕭條。基于此，赤字率上限的各種法律和規(guī)定不是一個(gè)可信承諾。

三、各國經(jīng)驗(yàn)對我國政府赤字管理的啟示

（一）厘清關(guān)于財(cái)政平衡的基本概念

財(cái)政赤字的含義取決于界定者所需要思考和解決的問題，取決于財(cái)政赤字作為一個(gè)工具被賦予的功能。為了更好的理解和度量財(cái)政赤字，我們首先需要厘清財(cái)政學(xué)中的基本概念。1.財(cái)政平衡。控制財(cái)政赤字，是為了追求財(cái)政平衡。傳統(tǒng)的平衡觀強(qiáng)調(diào)當(dāng)年財(cái)政收支的平衡，這僅僅是現(xiàn)象層次的描述。在本質(zhì)上，財(cái)政平衡是指未來居民的福利和稅負(fù)不會因?yàn)楫?dāng)前的財(cái)政政策而變的糟糕。財(cái)政平衡就是平衡代際之間的財(cái)政預(yù)算。只有在倫理層次上界定了財(cái)政平衡的概念，才可以避免一些技術(shù)層次對赤字的扭曲。2.經(jīng)常性收支?；谪?cái)政平衡的本質(zhì)涵義，政府的經(jīng)常性收入主要包括稅收收入，不包括政府資產(chǎn)出售獲得的收入、以及通過未來收入證券化獲得的收入。3.債務(wù)性收入。政府的債務(wù)性收入不僅僅包括政府發(fā)行債券籌集的資金，還包括工薪稅、出售———回租交易、政府的承諾和擔(dān)保等隱匿的負(fù)債機(jī)制。

（二）推進(jìn)政府預(yù)算與會計(jì)制度改革

推行政府會計(jì)的權(quán)責(zé)發(fā)生制改革。完善以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會計(jì);建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)會計(jì)，政府的日常核算仍以收付實(shí)現(xiàn)制為主，年終則以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)進(jìn)行調(diào)整。

（三）從限制蕭條年份的赤字率到鼓勵(lì)繁榮年份的盈余率

在我國，赤字率限制也會導(dǎo)致順周期、不可信的問題。應(yīng)當(dāng)從限制蕭條年份的赤字率轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)繁榮年份的財(cái)政盈余，這樣政策才是反周期的，才是可信的，也可以對沖因?yàn)槌嘧侄a(chǎn)生的債務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)成立公共風(fēng)險(xiǎn)基金、財(cái)政平衡基金、公司合作基金等基金，并在經(jīng)濟(jì)繁榮年份，增加對這些基金的財(cái)政投入。

（作者單位：1.江蘇省泰州學(xué)院2.泰州學(xué)院3.云南財(cái)經(jīng)大學(xué)）