經(jīng)濟新常態(tài)背景下的土地管理探析

王志超

土地是人類發(fā)展的重要資源，它具有使用價值和勞動價值。在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，土地作為一種重要的生產(chǎn)資料，加強和優(yōu)化其管理形式，促使資源優(yōu)化配置，對于我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和社會持續(xù)健康發(fā)展都具有重要意義。因此。當(dāng)前形勢下，需要優(yōu)化農(nóng)村土地格局;調(diào)整城市產(chǎn)業(yè)模式，減少土地拍賣對地方財政的支持;加強土地管理，提升土地應(yīng)該用效率。黨的十九大會議召開以后，全新就我國經(jīng)濟形勢進行了分析，提出土地管理的全新要求。故此，本文主要就經(jīng)濟新常態(tài)環(huán)境下，對土地管理進行探討，以期對理論研究學(xué)界的豐富略盡綿力。

我國近些年對于土地管理有了全新的思路，例如推動城鎮(zhèn)化改革，回收農(nóng)村宅基地;提出地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型策略，減少地方財政依托土地拍賣的發(fā)展困局;優(yōu)化土地應(yīng)用結(jié)構(gòu)，提升土地使用效率等。而近年來，房地產(chǎn)對于地方經(jīng)濟的影響，以及房地產(chǎn)業(yè)本身的風(fēng)險，在一定程度上也迫使我國經(jīng)濟模式進行整體轉(zhuǎn)型。所以，在經(jīng)濟新常態(tài)的背景下，對于改善土地管理的研究，有著重要的現(xiàn)實意義。

一、新形勢下經(jīng)濟發(fā)展常態(tài)

習(xí)總書記在2014年的APEC會議中，提出了我國目前經(jīng)濟常態(tài)發(fā)生了轉(zhuǎn)型，并且新常態(tài)正處于高速發(fā)展之中。為了保證經(jīng)濟的總體發(fā)展效率，有效掃清目前障礙，減少發(fā)展阻力，將是目前政府在管理過程中的核心工作內(nèi)容?？偟膩砜矗覈?dāng)前經(jīng)濟形式并不樂觀，通貨膨脹的加劇，房地產(chǎn)業(yè)本身存在的風(fēng)險，勞動力成本上升導(dǎo)致的企業(yè)經(jīng)營壓力，以及由此催生的就業(yè)市場壓力?？傮w環(huán)境來看，經(jīng)濟增速放緩，國家統(tǒng)計局也指出各地財政數(shù)據(jù)造假等諸多問題，已然意味著原有的勞動力密集型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)無法適應(yīng)當(dāng)前的總體環(huán)境，必須向經(jīng)濟及知識密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。作為一種重要的社會資源，在經(jīng)濟新常下，需要優(yōu)化土地管理來提高農(nóng)村土地耕種的積極性，提高土地的使用效率，同時，需要對土地的使用進行合理的規(guī)劃，避免出現(xiàn)因為規(guī)劃不合理而造成的土地資源浪費現(xiàn)象。

二、土地資源管理現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國土地資源的管理包括農(nóng)村土地和城市土地的管理兩個部分。農(nóng)村土地因為沒有得到充分利用，導(dǎo)致生產(chǎn)效率低下，甚至因為進城務(wù)工出現(xiàn)土地擱置現(xiàn)象;城市土地資源對城市的發(fā)展起到了重要作用，但是由于規(guī)劃的不合理，導(dǎo)致出現(xiàn)土地利用率低，造成了土地資源的浪費。

（一）農(nóng)村土地資源管理

農(nóng)村土地目前的核心問題便是我國在建國之初所構(gòu)架“農(nóng)地歸屬農(nóng)民”的根本方針。而農(nóng)地包括兩個部分，分別是農(nóng)村宅基地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地（如耕地），由于兩者的使用權(quán)歸屬于文化水平相對較低的農(nóng)民，導(dǎo)致我國進入現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)社會的進程緩慢。在經(jīng)濟新常態(tài)，曾經(jīng)激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的家庭承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制已經(jīng)出現(xiàn)了一些弊端。因為分田到戶造成了土地的小型化，農(nóng)村的土地小戶生產(chǎn)和當(dāng)前社會化大生產(chǎn)產(chǎn)生了沖突。無法進行大規(guī)模機械化操作的耕種模式，導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的低下。當(dāng)前，我國已經(jīng)對農(nóng)村的土地進行了有效探索，比如土地流轉(zhuǎn)制度，“公司+農(nóng)戶”的生產(chǎn)模式等等。這些探索取得了可喜的成就有效提升了農(nóng)村土地的使用效率，但是當(dāng)前這些模式還沒有得到大規(guī)模的應(yīng)用。另外，由于當(dāng)前城市化的發(fā)展，大批的農(nóng)民流入到城市進行務(wù)工，務(wù)工的收入高于農(nóng)村土地收入，因此，一部分農(nóng)民放棄了土地生產(chǎn)，造成了農(nóng)地閑置的問題。在宅基地方面，村委會按照農(nóng)戶人口審批宅基地，農(nóng)戶則自行蓋房用于居住。該方式的核心問題是在于土地的浪費，以普通住宅為六層來計算，相同宅基地面積僅能夠利用16.67%的面積，并且加大了自來水和電網(wǎng)的供應(yīng)。另外，我國也加強了農(nóng)村住房用地的規(guī)劃管理，有效解決了農(nóng)村建房無規(guī)劃的問題，即提高了土地的使用效率，也提升了鄉(xiāng)村形象。對此，如何有效加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的生產(chǎn)效率，以及通過土地規(guī)劃行為，提高宅基地的應(yīng)用效率，都是有效改善農(nóng)村土地資源管理的必要前提。

（二）城市土地資源管理

城市中土地資源管理的核心問題，便是土地布局缺乏合理性以及土地應(yīng)用效率較低。我國在過去近20年中，一直積極推動房地產(chǎn)業(yè)對地方經(jīng)濟的提升，簡單理解為便是通過拍賣城市用地的方式募集資金，再將資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中。而城市的“基建”水平，將直接關(guān)系到官員的政績水平。故此，一些地方政府的官員為了盡快達成政績需要，甚至不惜成本的推動地方土地流轉(zhuǎn)，這也導(dǎo)致了土地缺乏合理規(guī)劃。另有一些政府官員為了同時滿足文明建設(shè)需求，將大量資金投入到無用基礎(chǔ)建設(shè)之中。這也導(dǎo)致了土地的浪費。而當(dāng)前時代經(jīng)濟發(fā)展效率提升，對于產(chǎn)業(yè)分布和基礎(chǔ)設(shè)施提出了更高的要求，若地方政府無法進行合理的優(yōu)化，必然會由此阻礙自身的發(fā)展。

三、 經(jīng)濟新常態(tài)下我國土地資源管理優(yōu)化建議

經(jīng)濟新常態(tài)下，優(yōu)化土地資源管理能夠?qū)崿F(xiàn)資源的優(yōu)化配置，促使管理效率、土地使用效率的提升，對于經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)健康發(fā)展也具有積極作用。

（一）精準(zhǔn)定位管理工作目標(biāo)

在土地資源管理之前，地方政府必須明確當(dāng)前時代的要求，結(jié)合經(jīng)濟新常態(tài)的發(fā)展目標(biāo)，設(shè)定能夠滿足時代發(fā)展要求的具體工作任務(wù)。可以理解為，土地資源管理是一套長效的管理機制，其一方面會涉及到當(dāng)前時代的發(fā)展的訴求，其中包括人口、經(jīng)濟、科技側(cè)重點等。另一方面也要考慮到長期發(fā)展的可能，有效促進土地長期滿足社會發(fā)展需求的功能，從而確保土地資源管理成本能夠得到進一步的控制。與此同時，工作目標(biāo)的設(shè)立，也是確立整體該工作走向的重要方式，確保減少土地資源管理過程中失誤的出現(xiàn)。地方政府在確定土地管理目標(biāo)的過程中，首先要對當(dāng)前的土地資源有一個清晰的認識，做好調(diào)查研究。其次要結(jié)合地方發(fā)展的實際，制定一套符合地方實際，既能促進當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展，又能夠滿足當(dāng)?shù)亻L期發(fā)展的土地使用規(guī)劃。三是土地的管理目的確定要有具體細節(jié)，對每一塊土地的用途都要明確，并且能夠和周圍土地使用相輔相成，達到使用效率最佳的狀態(tài)。

（二）及時轉(zhuǎn)變管理工作內(nèi)容

在管理過程中需要考慮到制度的靈活性，新常態(tài)背景下，我國經(jīng)濟目前正處于比較特殊的轉(zhuǎn)型時期，并從人口洼地效應(yīng)中逐漸脫離出來。由此意味著城市將得到發(fā)展，但也可能導(dǎo)致城市人口的凈流失。人口洼地是低收益、高強度作業(yè)的典型代表，而我國目前工業(yè)產(chǎn)值已經(jīng)達到了世界一流強國的水平，對此只有發(fā)展高精尖產(chǎn)業(yè)才可能實現(xiàn)持續(xù)的增幅。所以，各地未來提升發(fā)展水平，必然不斷調(diào)整細節(jié)，土地資源管理工作內(nèi)容也需要靈活的應(yīng)對。因此，對于土地的管理工作內(nèi)容要側(cè)重于優(yōu)先發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，對于土地的審批等要嚴格把關(guān)，工業(yè)用地向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)傾斜。同時，嚴格監(jiān)督土地資源的使用，對于私自轉(zhuǎn)變土地使用范圍，或者擱置土地進行投機等行為進行嚴厲處罰，確定土地資源得到充分利用。

（三）使用高效的管理措施

考慮到管理手段的重要性，地方政府應(yīng)當(dāng)確保科學(xué)化管理手段，以高效率帶動土地資源的優(yōu)化，從而使其更加符合時代發(fā)展的訴求。例如，對于農(nóng)村土地采取示范園區(qū)、遷村建鎮(zhèn)等手段;對于城市用地，合理優(yōu)化地權(quán)，重新核算產(chǎn)權(quán)年限，確保減少城市用地管理過程中，因地權(quán)造成的矛盾。在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，要充分利用現(xiàn)代技術(shù)手段，提高管理效率，利用大數(shù)據(jù)等手段，優(yōu)化管理，提高管理效率。同時，還要根據(jù)時代發(fā)展的變化，及時完善管理制度，促使管理制度科學(xué)合理。另外，土地管理部分要及時對工作人員進行業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)，通過培訓(xùn)、學(xué)習(xí)等手段提高工作人員的業(yè)務(wù)技能，促使管理水平提升。

（四） 制定出科學(xué)的土地管理評價體系

土地管理的前提，便是要明確土地的價值。而土地價值是多維度構(gòu)成的，包括地段、發(fā)展屬性、類型特征、區(qū)域特征等。政府必須明確對土地進行評價，才能夠通過具體管理手段實施優(yōu)化。新常態(tài)背景下，對土地管理有了新的要求，因此，土地評價管理評價體系也有了新變化。要根據(jù)實際情況，制定和完善能夠體現(xiàn)當(dāng)前時代要求的土地管理評價體系，比如，土地使用效率的評價、土地評價的方式、評價的重點、評價使用的技術(shù)等等，都要能夠反映時代的要求。使土地管理評價體系能夠促使土地管理優(yōu)化，提高土地管理水平，更好的為我國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展服務(wù)。

（五）強化耕地保護

土地管理并不是一味加強土地的經(jīng)濟價值，也要考慮土地本身所需要的承載農(nóng)業(yè)功能。我國嚴格執(zhí)行18億畝耕地的紅線，作為一個幅員遼闊的大國，我國的耕地面積不容樂觀。堅守耕地紅線是保護我國農(nóng)業(yè)安全、國家安全的基礎(chǔ)，因此，在任何時候，耕地紅線不可觸碰?？梢岳斫鉃?，土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先服務(wù)于農(nóng)業(yè)，這也是人類的生存之本，確保農(nóng)地應(yīng)用安全的基礎(chǔ)上，進一步加強細節(jié)管理工作，優(yōu)化居民區(qū)、工業(yè)區(qū)、新興產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，挖掘符合當(dāng)前工業(yè)時代特征的土地功能。

四、結(jié)語

土地管理是我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的有效保障。在新常態(tài)背景下，加強土地管理，優(yōu)化土地資源配置，是有效推動我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、穩(wěn)定健康發(fā)展的保障。因此，應(yīng)該采用現(xiàn)代技術(shù)手段，加強土地管理，促使土地使用的最優(yōu)化，這不僅僅是有效利用土地的需求，更是我國經(jīng)濟新常態(tài)發(fā)展的要求。本文主要是對經(jīng)濟新常態(tài)背景下的土地管理展開研究，在分析農(nóng)村用地和城市用地在當(dāng)前時代遇到的問題時，以管理結(jié)果為目標(biāo)，從五個方面提出建議。最后，也希望本文的研究能夠為理論研究領(lǐng)域，以及實踐領(lǐng)域提供些許理論支持。

（作者單位：青海民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）