人工智能輔助地方立法問(wèn)題研究

□文/陳 肖

（天津大學(xué)法學(xué)院 天津）

［提要］ 當(dāng)前，地方立法權(quán)限的擴(kuò)大促使各種地方性法規(guī)紛紛出臺(tái)，對(duì)全國(guó)各地的地方治理起到促進(jìn)作用。不過(guò)，地方性法規(guī)的制定存在著單一性、分散性等問(wèn)題，從而導(dǎo)致地方立法不夠系統(tǒng)和完善。因此，基于人工智能的特性，將其引入地方立法，不僅有助于解決地方立法存在的問(wèn)題，也有助于地方立法實(shí)現(xiàn)高效化與現(xiàn)代化。

一、人工智能在地方立法中的引入

2015 年，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)立法法》的決定，將立法權(quán)限擴(kuò)大至所有設(shè)區(qū)的市，隨后全國(guó)各地紛紛出臺(tái)各種地方性法規(guī)來(lái)進(jìn)行地方治理，但同時(shí)也出現(xiàn)了諸多的問(wèn)題，例如地方性法規(guī)不系統(tǒng)，違背憲法等上位法的規(guī)定等問(wèn)題。而地方立法如果能夠?qū)⑷斯ぶ悄芎侠響?yīng)用，則能夠解決這些問(wèn)題。

人工智能應(yīng)用于地方立法不是簡(jiǎn)單的將計(jì)算機(jī)加入到立法工作中來(lái)，而是要把大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、算法程序集為一體的人工智能應(yīng)用于地方立法。將人工智能應(yīng)用于地方立法能夠促進(jìn)地方立法的智能化、現(xiàn)代化，由“互聯(lián)網(wǎng)+法律”向“人工智能+法律”的方向發(fā)展，促使地方立法變得專業(yè)和高效。

二、人工智能應(yīng)用在地方立法的可行性

（一）人工智能應(yīng)用于地方立法的可行性分析。2015 年3 月15 日，第十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議舉行全體會(huì)議，會(huì)議表決通過(guò)了修改《立法法》的決定。修改后關(guān)于授予設(shè)區(qū)的市地法立法權(quán)這一決定成為引發(fā)人們關(guān)注的一大亮點(diǎn)。立法權(quán)限的擴(kuò)大使得各地開(kāi)始紛紛制定各自的地方性法規(guī)，與此同時(shí)也產(chǎn)生了不少的問(wèn)題，比如數(shù)據(jù)混亂不系統(tǒng)、文本雜亂不嚴(yán)謹(jǐn)、條文上下不成體系等問(wèn)題，這些問(wèn)題都亟須解決，而人工智能卻可以在一定程度上解決這些問(wèn)題。立法智能化在完善地方立法的過(guò)程中可以起到很好的作用，當(dāng)然這個(gè)過(guò)程需要耐心地摸索，防止出現(xiàn)不必要的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)的變化必然會(huì)帶來(lái)法律的變化，而人工智能的發(fā)展，則也會(huì)帶來(lái)法律的變化，兩者的結(jié)合是國(guó)家信息化建設(shè)的必然趨勢(shì)。

對(duì)于地方立法與人工智能的結(jié)合來(lái)說(shuō)具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?，其合理性主要體現(xiàn)在以下方面：一是地方工作的現(xiàn)實(shí)需求。我們都知道當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)信息爆炸的社會(huì)，便利的互聯(lián)網(wǎng)、頻繁的社交活動(dòng)等各種信息猛增，這導(dǎo)致地方在立法過(guò)程中會(huì)存在很多機(jī)械重復(fù)的工作，比如各種信息的檢索和校對(duì)以及過(guò)濾等工作，這些工作都需要長(zhǎng)期機(jī)械地重復(fù)，并且花費(fèi)了特別多的精力，這讓很多立法工作人員感到難以承受。以法律法規(guī)審查為例，我國(guó)現(xiàn)行有效法律270 多件，行政法規(guī)700 多件將近800 件，地方性法規(guī)12，000 多件等等，面對(duì)如此多的文件，立法工作人員需要耗費(fèi)大量的時(shí)間來(lái)做這些工作，而這樣導(dǎo)致的另外一個(gè)問(wèn)題就是，很多地方在面對(duì)如此多的工作時(shí)只進(jìn)行備案而忽視或者取消了審查環(huán)節(jié)，這將嚴(yán)重影響整個(gè)法律體系的系統(tǒng)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，也會(huì)影響到法律的完整和權(quán)威。二是人工智能與地方立法的結(jié)合是國(guó)家信息化建設(shè)和立法智能化的必然趨勢(shì)。因?yàn)榭萍嫉陌l(fā)展最終都是要服務(wù)于人類和社會(huì)的，人工智能也一樣。國(guó)務(wù)院2017 年出臺(tái)的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》中就表示，人工智能不僅是社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力，還會(huì)給社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)新的便利和機(jī)遇。

（二）人工智能在地法立法中的具體應(yīng)用。為了實(shí)現(xiàn)立法智能化，將人工智能應(yīng)用于地方立法的各個(gè)方面的工作亟須提上日程，以便解決復(fù)雜繁重的地方立法工作，特別是針對(duì)備案審查制度，有待解決。具體來(lái)說(shuō)，可以將人工智能在地方立法中應(yīng)用于以下幾個(gè)方面：

1、立法資料的檢索、收集與整理。人工智能本身具有強(qiáng)大的處理功能，它能夠?qū)Ω鞣N數(shù)據(jù)進(jìn)行快速整理并歸類，能夠?qū)σ恍?shù)據(jù)精簡(jiǎn)，還能夠?qū)⒅貜?fù)的數(shù)據(jù)刪除、壓縮。在立法的每個(gè)階段，對(duì)資料的檢索都是必不可少的工作，如果能夠高效地進(jìn)行檢索，并進(jìn)行收集與整理，這不僅將大大減少立法工作者在這些工作上的精力，能夠?qū)⒏嗟木Ψ旁诟枰牡胤剑夷軌蚴沟觅Y料的收集與整理更加的準(zhǔn)確。以案例檢索為例，立法工作往往需要參考大量的實(shí)踐案例，但是每個(gè)領(lǐng)域基本上都有成百上千甚至上萬(wàn)的案例，從每個(gè)案例中挑選出對(duì)立法有用的文本和材料更是難上加難。人工智能具備數(shù)據(jù)和材料的識(shí)別、提煉、整理功能，可以輕而易舉地將所需案例資料進(jìn)行歸納整理。因此，在現(xiàn)代社會(huì)，利用人工智能進(jìn)行立法資料的檢索、收集與整理是十分高效的。

2、立法大數(shù)據(jù)分析和論證。人工智能在對(duì)相關(guān)資料和數(shù)據(jù)進(jìn)行整理和收集后，可以繼續(xù)對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，并結(jié)合對(duì)社會(huì)立法需求的判斷，進(jìn)行立項(xiàng)論證，這對(duì)于立法預(yù)測(cè)以及立法規(guī)劃都十分重要。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，立法預(yù)測(cè)顯得尤為重要，如果能夠準(zhǔn)確預(yù)測(cè)當(dāng)下或者未來(lái)的一些立法需求，那么將極大減少立法工作量，并且能夠快速迎合社會(huì)發(fā)展需求。地方立法機(jī)關(guān)往往由于本身能力、水平和資源存在一定程度上的差異，對(duì)于立法立項(xiàng)論證的科學(xué)程度參差不齊，很容易導(dǎo)致立法規(guī)劃和相關(guān)法律文本不符合社會(huì)發(fā)展的需求，不具有必要性和可行性。而人工智能的加入，可以對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和論證得出結(jié)論，進(jìn)而推斷出哪些地方立法是亟須制定和調(diào)整的。因此，人工智能對(duì)立法大數(shù)據(jù)的分析和論證，能夠預(yù)測(cè)社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，并滿足相關(guān)立法需求。

3、法規(guī)文件的公開(kāi)和草案意見(jiàn)的征集。隨著信息公開(kāi)的呼聲越來(lái)越高，相關(guān)立法機(jī)關(guān)也亟須解決這一問(wèn)題。目前存在著一些問(wèn)題，比如立法公開(kāi)程度不高、立法草案意見(jiàn)的征集渠道不完善、相關(guān)回應(yīng)機(jī)制不健全等。而人工智能的引用將會(huì)在很大程度上解決這些問(wèn)題，并能夠完善相關(guān)制度，提高公眾參與感。首先，人工智能可以為地方立法建立完善且暢通的意見(jiàn)征集渠道，可以將各種立法信息公布于各種平臺(tái)，比如微博、微信、抖音等，同時(shí)開(kāi)通和開(kāi)放留言系統(tǒng)，使得人們更好地參與進(jìn)來(lái)。其次，立法意見(jiàn)征集渠道的暢通將會(huì)使得立法信息能夠及時(shí)為公眾所知，提高公眾的參與性，同時(shí)也減少了公眾參與立法的成本，這樣才能聽(tīng)到公眾不同的意見(jiàn)，才能制定符合社會(huì)發(fā)展的法規(guī)。最后，人工智能能夠極大的提高立法意見(jiàn)整理和回應(yīng)的效率。畢竟我國(guó)擁有14 億人口，提出的立法意見(jiàn)自然不在少數(shù)，提出意見(jiàn)的方式也很多。面對(duì)大量的立法意見(jiàn)，立法工作者根本無(wú)法高質(zhì)高效地進(jìn)行處理。目前，全國(guó)各地已經(jīng)有部分地市開(kāi)發(fā)了立法意見(jiàn)征集系統(tǒng)，但僅限于意見(jiàn)征集，之后還需要將該系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)，使其能夠?qū)σ庖?jiàn)進(jìn)行整理和分析，并給公眾作出回應(yīng)。因此，人工智能對(duì)于法規(guī)文件的公開(kāi)和草案意見(jiàn)的征集存在的問(wèn)題予以改善。

4、輔助制定立法草案。目前，地方立法權(quán)限的擴(kuò)大，使得各地開(kāi)始制定相關(guān)的地方性法規(guī)來(lái)管理和促進(jìn)地方治理，地方性法規(guī)開(kāi)始逐漸增多。而地方立法能力和水平受限，各種法律文本也均是人為校對(duì)，這使得很多地方性法規(guī)的內(nèi)容出現(xiàn)結(jié)構(gòu)混亂、文字錯(cuò)誤、與上位法重復(fù)和沖突等問(wèn)題。第一，在文本結(jié)構(gòu)方面，地方進(jìn)行立法時(shí)，可能為了形式上的好看，以及與其他地市的攀比，對(duì)于文本章節(jié)和字?jǐn)?shù)盲目的增加，過(guò)于在意形式表面，而忽視了真正的社會(huì)問(wèn)題，導(dǎo)致文本結(jié)構(gòu)混亂。第二，對(duì)于文本的句式和文字方面，地方立法常常出現(xiàn)句式文字錯(cuò)誤、表達(dá)不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，單純?nèi)斯とヌ幚磉@些問(wèn)題，不談精力，任何一個(gè)人都會(huì)犯錯(cuò)，何況面對(duì)的是成千上萬(wàn)的條文，這個(gè)難度顯而易見(jiàn)。第三，與上位法重復(fù)和沖突經(jīng)常出現(xiàn)于地方立法實(shí)踐中，其中存在的問(wèn)題之一就是對(duì)相關(guān)內(nèi)容的照抄照搬，這對(duì)立法資源是極大的浪費(fèi)。而人工智能應(yīng)用于地方立法，它能夠?qū)ξ谋窘Y(jié)構(gòu)進(jìn)行自動(dòng)校對(duì)，減少地方性法規(guī)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)問(wèn)題；能夠?qū)ο嚓P(guān)法律條文錯(cuò)誤的句式和文字進(jìn)行糾正，減少出現(xiàn)詞不達(dá)意，讓人難以理解的問(wèn)題；還能夠通過(guò)對(duì)上位法的分析來(lái)對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行校對(duì)，減少出現(xiàn)與上位法重復(fù)和沖突的問(wèn)題。當(dāng)然，人工智能不僅能解決如此多的問(wèn)題，而且還能夠高效率地完成，這是人工不能比擬的。因此，地方在制定立法草案時(shí)，可以應(yīng)用人工智能來(lái)進(jìn)行輔助，解決草案起草的各種問(wèn)題，完善地方立法工作，提高立法效率。

5、立法評(píng)估與備案審查。立法評(píng)估的工作對(duì)于我國(guó)來(lái)講還處于起步階段，而評(píng)估主體過(guò)于單一，資料收集、整理與分析困難，形成的評(píng)估報(bào)告形式過(guò)于老套這些問(wèn)題亟須解決。就評(píng)估主體而言，由于地方在進(jìn)行立法后，通常都是內(nèi)部會(huì)議進(jìn)行評(píng)估，往往反映不出民眾的期待，缺乏真實(shí)性與客觀性。而人工智能能夠?qū)⒘⒎▋?nèi)容送達(dá)各個(gè)平臺(tái)以及公眾個(gè)人的終端，這將大大增加公眾對(duì)于立法評(píng)估的機(jī)會(huì)，使得地方立法更加的科學(xué)理性、客觀真實(shí)。就資料收集、整理與分析方面而言，目前采取的調(diào)查問(wèn)卷、聽(tīng)證會(huì)等方式過(guò)于陳舊，不僅耗費(fèi)人力物力，而且得到的意見(jiàn)也不具有代表性。而人工智能可以從收集對(duì)象和收集方式上進(jìn)行擴(kuò)大，可以將獲得的資料數(shù)據(jù)進(jìn)行全部整理分析歸類，這樣可以更加真實(shí)有效。就評(píng)估報(bào)告的形式而言，地方往往都采用紙質(zhì)文本，不夠直觀，不能讓人更好地理解立法內(nèi)容。而人工智能卻可以自動(dòng)生成各種表格、圖像、模型，將法律文本可視化，能夠讓人更容易對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行理解。

法規(guī)的備案審查目的是審查地方性法規(guī)是否違反憲法和相關(guān)上位法的規(guī)定。而我國(guó)在備案審查制度方面的問(wèn)題主要是比對(duì)工作比較困難，比對(duì)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)。據(jù)了解，在過(guò)去，一名審查工作人員對(duì)一個(gè)規(guī)范性文件進(jìn)行審查大概需要花費(fèi)一周的時(shí)間，可想而知，人工比對(duì)有多費(fèi)時(shí)費(fèi)力。立法機(jī)關(guān)總被詬病的“只備案不審查”的問(wèn)題，很多時(shí)候也是因?yàn)闆](méi)有足夠的人力和時(shí)間去進(jìn)行審查工作。而人工智能的加入，既能確保備案審查的準(zhǔn)確性，還能夠大大提高備案審查工作的效率。

三、人工智能應(yīng)用于地方立法風(fēng)險(xiǎn)防范

毫無(wú)疑問(wèn)，人工智能能夠提高地方立法工作的效率，完善地方立法工作的各個(gè)方面。但在帶來(lái)極大便利的同時(shí)，也會(huì)帶來(lái)一些問(wèn)題，比如人工智能產(chǎn)生的倫理道德問(wèn)題、人工智能過(guò)度參與地方立法的問(wèn)題、人工智能立法程序的選用標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題等等，這都需要制定相應(yīng)的規(guī)制措施來(lái)規(guī)范人工智能在立法方面的應(yīng)用，不能任由其發(fā)展。

（一）確立人工智能地方立法的“輔助原則”。人工智能對(duì)于地方立法而言畢竟是一個(gè)立法工具，只能用來(lái)輔助，不可能將所有的立法工作都交給人工智能去做。人工智能的定位應(yīng)當(dāng)是一個(gè)“輔助工具”，不能過(guò)度依賴人工智能。人工智能在地方立法工作中得出的成果和結(jié)論只是給予立法工作者的參考，最終還是需要人來(lái)把關(guān)。因?yàn)槿斯ぶ悄芸赡軙?huì)得出違背道德、破壞價(jià)值觀或阻礙社會(huì)發(fā)展的結(jié)論，這樣的立法內(nèi)容是肯定不能接受的。應(yīng)當(dāng)把人工智能在地方立法工作的范圍進(jìn)行限定，主要集中在一些繁瑣、效率低的工作中，比如資料檢索、整理等工作。而那些主觀性比較強(qiáng)的工作，比如擬定立法文本等工作則需要相關(guān)立法工作者人工進(jìn)行。人工智能的應(yīng)用有時(shí)也會(huì)涉及到效率與價(jià)值的沖突，這是人工智能不能夠平衡的，這需要人來(lái)尋找其中的平衡點(diǎn)，這樣才能讓人工智能在地方立法工作中發(fā)揮最大作用。

（二）確定和完善人工智能地方立法程序的選用標(biāo)準(zhǔn)。人工智能立法程序的選用會(huì)影響地方立法的質(zhì)量，因此選用標(biāo)準(zhǔn)的制定也尤為重要。2016 年12 月27 日發(fā)布并實(shí)施的《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略》明確了“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施”應(yīng)根據(jù)我國(guó)的《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略》和《網(wǎng)絡(luò)安全法》來(lái)進(jìn)行保護(hù)，其中就涉及到了“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施”的選用標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。比如在《網(wǎng)絡(luò)安全法》中就規(guī)定，按照國(guó)家對(duì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)品的強(qiáng)制性要求，若要對(duì)相關(guān)設(shè)備和產(chǎn)品進(jìn)行銷(xiāo)售或提供，必須由具備資格的機(jī)構(gòu)認(rèn)證合格或符合要求。當(dāng)然，各地在選用人工智能立法程序時(shí)，要考慮各地的實(shí)際情況，選用符合自身的人工智能立法程序。

（三）限制人工智能地方立法程序的算法。人工智能不僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的程序，它是由大數(shù)據(jù)、云計(jì)算加上算法程序三者構(gòu)成，而算法是人工地方立法程序的一個(gè)核心，當(dāng)人工智能應(yīng)用于地方立法時(shí)，算法將會(huì)影響到立法工作的各個(gè)環(huán)節(jié)。純粹的算法中立并不可取，我們不能任由人工智能運(yùn)行發(fā)展，需要對(duì)其進(jìn)行限制。首先，地方立法工作最重要的是合法，它不能違反憲法和上位法的規(guī)定，地方立法工作進(jìn)行時(shí)要以此為依據(jù)。比如，將憲法、法律等錄入人工智能地方立法程序；再比如將立法解釋、司法解釋等錄入該立法程序，這樣使得地方立法具有合法性。其次，每個(gè)事物都有其兩面性，對(duì)于人工智能地方立法程序也不能過(guò)度限制，應(yīng)當(dāng)從中尋找一種平衡。如果該程序在運(yùn)作過(guò)程中產(chǎn)生了一些違法違規(guī)問(wèn)題，道德價(jià)值問(wèn)題，那么應(yīng)當(dāng)建立一種多元治理的模式。目前，人工智能地方立法程序的規(guī)制主體是地方立法機(jī)關(guān)，而如果個(gè)人、社會(huì)、相關(guān)部門(mén)能夠在一定基礎(chǔ)和范圍內(nèi)作出相關(guān)決策，共同解決公共問(wèn)題，可有效防止算法程序的不合法、不合理處理決定的發(fā)生。當(dāng)然，無(wú)論是一味地追求法律價(jià)值的公正或效率，還是旨在兼顧公正和效率的融合，都應(yīng)該盡量使其平衡，對(duì)算法的限制便是如此。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，各方面對(duì)科技的要求也越來(lái)越高。而地方立法面對(duì)的是日益復(fù)雜和繁重的工作，尤其在備案審查方面，亟需將人工智能應(yīng)用到地方立法工作中去。不得不承認(rèn)的是，人工智能是一把雙刃劍，但科技不就是如此嗎？我們要將人工智能在立法工作的各個(gè)方面進(jìn)行運(yùn)用，在合理合法的范圍內(nèi)，將其發(fā)揮出最大的功效，輔助地方立法的工作，從而推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步。