淺議基層公益類事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟責任審計

◆王 進

按照計劃，國家2020 年年底前完成事業(yè)單位改革，公益二類事業(yè)單位將其承擔的生產(chǎn)經(jīng)營類職能剝離后，按職能整合，原承擔公益服務(wù)職能的正式職工隨公益職能分流到事業(yè)單位，承擔生產(chǎn)經(jīng)營職能的合同制人員，隨生產(chǎn)經(jīng)營職能改制，成為企業(yè)人員或者自主擇業(yè)。因此2020 年后，事業(yè)單位分類中只有公益類事業(yè)單位一種。面臨新形勢新要求，如何在公益類事業(yè)單位中更好地利用內(nèi)部經(jīng)濟責任審計強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，加強干部監(jiān)督管理，揭露和懲治腐敗，進一步促進領(lǐng)導干部履職盡責、擔當作為，成為亟需深入研究的重要課題。

一、公益類事業(yè)單位領(lǐng)導干部內(nèi)部經(jīng)濟責任審計存在的問題

經(jīng)濟責任審計是我國審計的一種獨有形式，是對黨政領(lǐng)導干部在其任期內(nèi)對各項經(jīng)濟活動的履行職責和義務(wù)的情況進行監(jiān)督、審查、評價和證明的一種重要手段。黨中央高度重視，不斷完善經(jīng)濟責任審計制度，特別是2019 年中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)了修訂后的《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》，進一步明確了黨對審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導。但隨著經(jīng)濟責任審計實踐的不斷深入，一些新問題逐步顯現(xiàn)，需要進一步深入研究。

（一）公益類事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟責任審計的獨立性問題

按照干部管理權(quán)限，由上級部門直接對本單位主要領(lǐng)導進行經(jīng)濟責任審計，單位內(nèi)部審計機構(gòu)受人事部門委托，負責由本單位任命的下屬單位主要領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任審計。審計實踐中發(fā)現(xiàn)，基層公益類事業(yè)單位，特別是公益二類事業(yè)單位，往往存在經(jīng)費不足、水平不高，面向社會提供與主業(yè)相關(guān)服務(wù)能力不強等問題。容易使原則性不強的領(lǐng)導產(chǎn)生“同情心”，對開展經(jīng)濟責任審計的內(nèi)審人員施加影響，發(fā)現(xiàn)的審計問題或呈報的審計報告份量被弱化，大事化小，小事化了。另一方面，被審計對象與內(nèi)審人員在一個系統(tǒng)內(nèi)，有些在以前還存在上下級關(guān)系，日常工作中都有聯(lián)系，相互認識甚至熟稔。在潛移默化中，很容易造成內(nèi)部經(jīng)濟責任審計獨立性缺失，導致經(jīng)濟責任審計的作用不能很好地發(fā)揮。

（二）相關(guān)配套制度的健全和評價體系完善等問題

經(jīng)濟責任審計的過程是對經(jīng)審計證據(jù)證實的事項進行分析，對存在問題性質(zhì)對照法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定進行定性，提出處理意見和建議。在我國，公益類事業(yè)單位廣泛分布在政治、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展的各個領(lǐng)域，承擔著教育、科學、文化、衛(wèi)生、科研等諸多工作。種類繁多，業(yè)務(wù)特征各不相同，宏觀性的經(jīng)濟責任審計制度，很難覆蓋所有業(yè)務(wù)領(lǐng)域。特別是對領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任履行的評價標準有待進一步完善，容易造成經(jīng)濟責任審計工作人員首先在研究制度時出現(xiàn)解讀的分歧，理解的不統(tǒng)一；其次是在審計過程中，由于對定性標準或操作指引理解的不同，對于發(fā)現(xiàn)的審計問題，審計評價與審計事實可能存在出入。同一個被審計單位和領(lǐng)導，任中和離任評價標準可能不一樣；不同行業(yè)不同單位領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任審計，卻可能采用相同的審計模式，得出高度雷同的審計評價。如果普遍性和特殊性脫節(jié)，會造成問題定性不準，工作開展困難。

（三）經(jīng)濟責任審計工作人員專業(yè)素質(zhì)有待于進一步提高

經(jīng)濟責任審計工作是一項系統(tǒng)工程，其系統(tǒng)性和復雜性，決定了團隊和人員的專業(yè)素質(zhì)是經(jīng)濟責任審計高質(zhì)量的根本保證?；鶎庸骖愂聵I(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟責任審計除了要求審計人員具備審計專業(yè)知識外，還要求有豐富的行業(yè)知識儲備和一定的行業(yè)工作經(jīng)驗，能正確理解和評價不同被審計單位的工作完成情況。

現(xiàn)實工作中，知識結(jié)構(gòu)單一、能力建設(shè)不足的問題可能存在于經(jīng)濟責任審計團隊中。有的審計人員可能政治站位不高，缺乏職業(yè)榮譽感，沒有認識到經(jīng)濟責任審計職責的重要性；有的專業(yè)工作能力較差，沒有會計學、經(jīng)濟學等專業(yè)學習經(jīng)歷，更沒有相關(guān)審計專業(yè)知識，理論與實際結(jié)合程度不高，審計實踐經(jīng)驗不足，不能迅速準確地發(fā)現(xiàn)問題線索，還原事實真相；有的職業(yè)素養(yǎng)與責任擔當意識有可能不強，面對領(lǐng)導干部存在的問題不敢擔當作為，不能客觀審計與公正評價。

二、存在問題原因分析

（一）內(nèi)部審計的獨立性問題

處在同一個單位的大環(huán)境下，公益性事業(yè)單位內(nèi)部審計人員的地位、工資待遇、職務(wù)晉升等與被審計對象存在相互制約，特別是有些單位把審計、紀檢監(jiān)察部門都納入績效考核，工作性質(zhì)和工作效果容易被人誤解，甚至有些同志認為查出問題會破壞單位穩(wěn)定，影響單位發(fā)展。這些問題可能會影響和制約著審計人員執(zhí)紀執(zhí)法的程度。另外，人們普遍存在不愿得罪人的心理，審計人員與被審計對象同屬一個單位，衡量人際關(guān)系輕重，即使發(fā)現(xiàn)了問題，是會深入挖掘、全面反映、揭露本質(zhì)，還是會弱化、淡化問題，這使得經(jīng)濟責任審計的力度、強度大打折扣，這些都與審計人員個人素質(zhì)有關(guān)。

（二）全國性的事業(yè)單位經(jīng)濟責任審計評價體系制定的問題

據(jù)統(tǒng)計我國事業(yè)單位近140 萬個，其中公益性事業(yè)單位占40%。制定出臺符合行業(yè)特點，具有科學性、可操作性的統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一標準，為公益性事業(yè)單位經(jīng)濟責任審計工作開展提供制度保障，確實具有很大難度。同時所有公益性事業(yè)單位經(jīng)濟責任審計都按照一個審計評價標準進行評價，不考慮不同行業(yè)、不同地域、不同管理模式等特殊性，審計評價同樣是偏頗的。審計結(jié)果在與被審計對象和單位管理層的溝通過程中難以獲得認同，對審計發(fā)現(xiàn)問題很難取得一致意見，會導致相關(guān)職能部門在運用審計成果時左右為難，被審計單位在審計整改時無從下手，不利于加強內(nèi)部管理、提高單位效益，激化審計與被審計對象之間的矛盾。

（三）經(jīng)濟責任審計人才培養(yǎng)及素質(zhì)提高存在瓶頸

經(jīng)濟責任審計中，審計人員直面領(lǐng)導干部工作中存在的問題，要有擔當精神，不畏強權(quán)的勇氣和膽量，這需要個人的意志磨練和組織長期的培養(yǎng)；經(jīng)濟責任審計中最重要的是審計人員具有較強的專業(yè)素質(zhì)，能夠應對工作中的諸多問題，需要一個長期的不斷總結(jié)、積累、實踐、提高的過程，不會一蹴而就。而職業(yè)道德素養(yǎng)更是因人而異，每個人的工作作風、工作態(tài)度、責任心強弱都會在工作實踐中不斷變化的。一方面，隨著形勢的變化，新政策新規(guī)定新要求使工作方式方法發(fā)生很大改變，適應能力不足造成了審計質(zhì)量良莠不齊。另一方面，審計人員在自身職業(yè)素養(yǎng)、政策解讀上的不自信，造成面對上級和被審計對象時引導力度不夠、把控局面的能力不足。

綜上所述，在事業(yè)單位經(jīng)濟責任審計過程中，如果審計機構(gòu)及審計人員的素質(zhì)不完備，審計獨立性不夠，審計評價指標不健全，那么這些問題都會對經(jīng)濟責任審計工作的開展造成不利影響，使經(jīng)濟責任審計、權(quán)力運行監(jiān)督大打折扣。

三、改進措施和建議

（一）經(jīng)濟責任審計委托審計可以有效解決內(nèi)部審計獨立性不足的問題

外部審計機構(gòu)作為獨立的第三方，從理論上說，體制上不受單位權(quán)力主體控制，不需顧忌人情往來，避免了外界諸多的干擾，更易于獨立的開展工作，在很大程度上保證了客觀性、公正性，減少了經(jīng)濟責任審計工作開展過程中出現(xiàn)敷衍隨意現(xiàn)象。

然而委托審計并不代表內(nèi)部審計部門可以完全擺脫其審計責任。中國內(nèi)審計協(xié)會在2019 年發(fā)布第2309 號具體準則，對內(nèi)部審計業(yè)務(wù)外包管理進行規(guī)定，明確內(nèi)部審計機構(gòu)應當對中介機構(gòu)開展的受托業(yè)務(wù)進行指導、監(jiān)督、檢查和評價，并對采用的審計結(jié)果負責。與此同時，相較于外部審計，內(nèi)部審計機構(gòu)更加了解自身單位情況，對下屬單位各風險點以及被審計對象的履職盡責情況都把握的更好。因此，審計方案、相關(guān)意見以及審計報告都應由內(nèi)部審計機構(gòu)審核把關(guān)。

（二）建立健全事業(yè)單位各行業(yè)內(nèi)部經(jīng)濟責任審計評價體系

盡管現(xiàn)階段尚難建立全國性的事業(yè)單位經(jīng)濟責任審計評價體系，各單位仍應該按照其行業(yè)性質(zhì)不同，建立健全具有行業(yè)特色的經(jīng)濟責任審計評價體系。具體來說，要建立包括經(jīng)濟責任審計評價指標體系、經(jīng)濟責任審計內(nèi)容和與此相適應的審計評價方法等。對于不同的經(jīng)濟責任審計內(nèi)容，要采用不同的經(jīng)濟責任審計方法，并賦予不同的評價指標權(quán)重。

此外，各行業(yè)各單位在建立其評價體系時，不能違背國家法律的大環(huán)境，并且要因地制宜，顧及到其所處行業(yè)及地域的局部小環(huán)境。想要科學、規(guī)范地開展和指導基層經(jīng)濟責任審計工作，就必須要明確領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任考核標準、經(jīng)濟責任審計評價目標以及經(jīng)濟責任審計內(nèi)容范圍等相關(guān)內(nèi)容，切實做到目標清晰、標準規(guī)范。

有關(guān)部門可以考慮從產(chǎn)生的社會效益、內(nèi)部管理、廉潔自律、履職業(yè)績、“三重一大”決策等方面分板塊建立一個有效的經(jīng)濟責任審計指標評價體系。審計指標設(shè)置可以采取定量、定性、定性定量相結(jié)合的方法。對于財務(wù)收支、預算執(zhí)行、單位積累等可以用數(shù)字評價衡量的經(jīng)濟事項宜用量化指標進行審計評判，以客觀數(shù)據(jù)說話。對于經(jīng)濟活動的真實性、管理制度的建立健全、內(nèi)控制度的執(zhí)行力度、領(lǐng)導干部的廉潔自律等不能用數(shù)字來量化的非量化指標則需要采用定性指標進行評判，以減少個體隨意性。對于領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任的總體評價，則需要將定性定量相結(jié)合，從多個方面、多個角度綜合評判，以規(guī)避個人主觀意見。

（三）多管齊下，采取多種措施促進內(nèi)部審計人員綜合素質(zhì)的提高

經(jīng)濟責任審計是對領(lǐng)導干部權(quán)力制衡的有效措施，也是監(jiān)督領(lǐng)導干部規(guī)范管理的有力舉措，開展經(jīng)濟責任審計隊伍建設(shè)刻不容緩。經(jīng)濟責任審計層面多、領(lǐng)域廣、時間長，要求審計人員具備較高政治素養(yǎng)、道德水平、業(yè)務(wù)能力。單一的財務(wù)專業(yè)知識不能滿足經(jīng)濟責任審計需求，亟需從多個方面，采用多種方法提高審計團隊的綜合素質(zhì)。要把好“入口關(guān)”，將政治堅定、作風優(yōu)良、業(yè)務(wù)精熟的高素質(zhì)人才調(diào)入經(jīng)濟責任審計隊伍；要注重已有審計人員的培訓和教育，拓展知識面，提升專業(yè)素質(zhì)。根據(jù)不同的經(jīng)濟責任審計需求，適時將部分精通律法、稅務(wù)、信息化和工程等其他領(lǐng)域的專家充實進經(jīng)濟責任審計工作團隊，提高審計質(zhì)量。采取走出去、請進來的辦法，加強業(yè)務(wù)交流與學習，借鑒別人的有效做法，提升自身業(yè)務(wù)水平；取得單位主要領(lǐng)導和人事部門的支持，通過交流換崗，豐富經(jīng)歷和實踐經(jīng)驗，有利于更好地開展審計工作。同時，為了適應新的時代對經(jīng)濟責任審計工作的新要求，要強力推進審計信息化建設(shè)，利用大數(shù)據(jù)平臺，提高經(jīng)濟責任審計的深度和廣度。總之，要按照“以審計精神立身，以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)，以自身建設(shè)立信”要求，努力建設(shè)一支信念堅定、業(yè)務(wù)精通、作風務(wù)實、清正廉潔的高素質(zhì)、專業(yè)化審計干部隊伍。

四、結(jié)語

在新形勢下，經(jīng)濟責任審計工作要求內(nèi)部審計機構(gòu)和內(nèi)審人員要不斷提高政治站位，以全面學習掌握國家重大方針政策為切入點，在經(jīng)濟責任審計實踐中不斷總結(jié)新經(jīng)驗、解決新問題，在提升經(jīng)濟責任審計質(zhì)量的同時，以審計工作新成效進一步促進單位規(guī)范管理、加快發(fā)展，有效促進領(lǐng)導干部規(guī)范權(quán)力運行、履職盡責，從源頭上遏制和防范違紀違規(guī)問題的發(fā)生。