關(guān)于加強國家監(jiān)察與民主監(jiān)督協(xié)同聯(lián)動的對策思考

劉靖子

（湖南省社會主義學院，湖南 長沙 410016）

隨著國家監(jiān)察委員會與地方各級監(jiān)察委員會的設(shè)立和《中華人民共和國監(jiān)察法》的出臺，國家監(jiān)察的基本制度、組織架構(gòu)、運行機制已基本成型。[1]國家監(jiān)察體制改革并不僅僅是對監(jiān)察權(quán)力和監(jiān)察機構(gòu)的重新設(shè)計，也是對中國特色社會主義監(jiān)督體系的深度重構(gòu)。[2]民主監(jiān)督作為社會主義監(jiān)督體系中必不可少的重要內(nèi)容，如何把握監(jiān)察體制改革契機，順應(yīng)改革要求，完善體制機制，通過加強與國家監(jiān)察的協(xié)調(diào)聯(lián)動不斷提升監(jiān)督質(zhì)效，是理論和實踐中亟待解決的重大課題。

一、深刻認識國家監(jiān)察與民主監(jiān)督的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)

國家監(jiān)察體制改革是對中國特色社會主義監(jiān)督體系的一次深度革新。理解這場改革，必須秉持“系統(tǒng)論”的思維，充分認識民主監(jiān)督與整個監(jiān)督體系各不同部分之間的協(xié)同性、系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性。

（一）民主監(jiān)督是促進監(jiān)督監(jiān)察全覆蓋的重要支撐

消除監(jiān)督盲區(qū)和死角，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，是監(jiān)察體制改革的重要目標。這與民主監(jiān)督的根本特征與內(nèi)在要求是一致的。民主監(jiān)督的本質(zhì)是一種政治監(jiān)督，即依托人民政協(xié)和各民主黨派的平臺架構(gòu)和組織渠道，通過建議和批評等方式，對憲法和法律法規(guī)的實施、重大方針政策的貫徹和執(zhí)行等進行監(jiān)督，幫助執(zhí)政黨和政府改進工作。這種監(jiān)督覆蓋重大決策的作出、執(zhí)行與反饋等各個環(huán)節(jié)，構(gòu)成了一種多層次、多角度、立體式、網(wǎng)絡(luò)化的監(jiān)督型態(tài)。[3]尤其是，人民政協(xié)與各民主黨派的成員大多是來自社會各個行業(yè)、各個領(lǐng)域的代表人士，在各自所聯(lián)系的領(lǐng)域具有良好的社會聲望，能夠有效收集社情民意、敏銳發(fā)現(xiàn)問題線索、及時反映建議訴求。這對于幫助國家監(jiān)察權(quán)力延伸至以往黨內(nèi)監(jiān)督與行政監(jiān)察所不及的“空白”或“夾縫”地帶、推進國家監(jiān)察“全面覆蓋”具有十分重要的意義。

（二）民主監(jiān)督是促進監(jiān)察權(quán)力規(guī)范運行的重要保障

提升監(jiān)察權(quán)力運行的制度化、法治化、規(guī)范化程度，確保監(jiān)察權(quán)“在陽光下運行”，是國家監(jiān)察體制改革的內(nèi)在要求。這需要充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督等多種監(jiān)督方式的作用，解決好“對監(jiān)督者的監(jiān)督”問題。關(guān)于中國共產(chǎn)黨和各民主黨派的互相監(jiān)督，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》已作了明確規(guī)定。[4]《監(jiān)察法》也規(guī)定，“監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督”。這從不同角度闡述了民主監(jiān)督的必要性，為進一步拓寬民主監(jiān)督的形式、機制、方法，提升民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化水平提供了根本依據(jù)。

（三）監(jiān)察體制改革是加強和改進民主監(jiān)督的重要契機

監(jiān)察體制改革的不斷深化，為進一步加強和改進民主監(jiān)督提供了重要機遇。當前，民主監(jiān)督工作仍然存在不少短板。一是民主監(jiān)督的制度機制仍然有待進一步健全。關(guān)于民主監(jiān)督的內(nèi)容、范圍、形式、程序、效果等缺乏專項性、具體性、落實性的制度規(guī)范支撐，對于“監(jiān)督誰、監(jiān)督什么、如何監(jiān)督”等問題，缺少系統(tǒng)完備、切合實際的具體指引。[5]二是民主監(jiān)督的實效性仍然有待進一步提升。長期以來，民主監(jiān)督更多地被視為一種“柔性”監(jiān)督，缺乏剛性約束力。這弱化了民主監(jiān)督的作用，不利于將民主監(jiān)督的制度優(yōu)勢充分轉(zhuǎn)化為效能優(yōu)勢。隨著國家監(jiān)察體制改革的展開，原有碎片化的監(jiān)督力量被整合為集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，為增強民主監(jiān)督與國家監(jiān)察的制度銜接和協(xié)調(diào)聯(lián)動，進一步加強和改進民主監(jiān)督提供了有力契機。

二、當前制約國家監(jiān)察與民主監(jiān)督協(xié)同聯(lián)動的主要問題

從實踐看，國家監(jiān)察與民主監(jiān)督之間的協(xié)同聯(lián)動效應(yīng)尚未得到充分發(fā)揮。主要的制約因素體現(xiàn)在如下以下幾個方面：

（一）國家監(jiān)察體制改革的“未完全定型化”

重大體制改革往往會在相對長的一段時間里維持一種“未完全定型化”的狀態(tài)，以及時應(yīng)對改革中出現(xiàn)的各種新問題。這是中國自改革開放以來形成的重要改革方法論和實踐策略。[6]目前，國家監(jiān)察的基本制度框架已經(jīng)確立，監(jiān)察權(quán)運行的具體制度也總體成型，但仍有許多具體問題、具體機制需要在實踐中不斷摸索創(chuàng)新、協(xié)同推進。例如，圍繞監(jiān)察立法權(quán)的具體配置、監(jiān)察官制度的設(shè)計、監(jiān)察與司法的銜接等問題，仍然存在諸多制度上的薄弱環(huán)節(jié)甚至空白地帶；對原有黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)察所不及的特殊領(lǐng)域，如何實現(xiàn)國家監(jiān)察的全面覆蓋，仍然有待進一步探索。[7]這種未完全定型化的狀態(tài)，決定了國家監(jiān)察體制改革沒有“完成時”，只有“進行時”，始終在動態(tài)的調(diào)整與深化之中，由此也為民主監(jiān)督有效銜接國家監(jiān)察帶來了一定的困難。監(jiān)察體制改革自身的未完全定型化，構(gòu)成了制約國家監(jiān)察與民主監(jiān)督協(xié)同聯(lián)動效應(yīng)充分發(fā)揮的一個重要因素。

（二）民主監(jiān)督與國家監(jiān)察相銜接的制度設(shè)計尚不清晰

國家監(jiān)察體制的重大變革，意味著國家監(jiān)察與中國特色社會主義監(jiān)督體系各組成部分之間的關(guān)系也需要重新界定或調(diào)整。目前，針對國家監(jiān)察與人大監(jiān)督的關(guān)系和銜接問題，2018年憲法修正案已做了系統(tǒng)規(guī)定，《監(jiān)察法》又做了進一步細化。針對國家監(jiān)察與司法監(jiān)督的關(guān)系和銜接問題，《憲法》第127條、《刑事訴訟法》也有明確規(guī)定。然而，針對國家監(jiān)察與民主監(jiān)督的關(guān)系和銜接問題，除《監(jiān)察法》第54條的原則性規(guī)定之外，目前并無更具體的制度安排。民主監(jiān)督與國家監(jiān)察究竟在哪些方面、通過哪些制度、方式和機制來銜接，仍然缺乏系統(tǒng)清晰的頂層設(shè)計。這也導致二者在實踐中的銜接聯(lián)動始終處于零星的、碎片化、偶發(fā)式的狀態(tài)，而難以建立一種穩(wěn)定的、制度性、規(guī)范化的有機聯(lián)結(jié)。

（三）民主監(jiān)督內(nèi)部監(jiān)督仍然需要進一步強化

從當前實踐來看，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督仍然存在不少短板。[8]一是內(nèi)部監(jiān)督的制度建設(shè)滯后，制度供給不足。從現(xiàn)狀看，各民主黨派內(nèi)部還遠未建立起集中統(tǒng)一高效的監(jiān)督機制，也缺少具備針對性和可操作性的監(jiān)督細則規(guī)則，對于監(jiān)督的范圍事項、懲處的制度、權(quán)利的保障等問題未形成系統(tǒng)規(guī)范的制度體系，內(nèi)部監(jiān)督“太軟”的現(xiàn)象普遍存在。二是內(nèi)部監(jiān)督的組織建設(shè)滯后，監(jiān)督渠道不暢。民主黨派基本上只設(shè)置了中央和省級兩個層級的監(jiān)督委員會，且監(jiān)督委員會的人員有限，其獨立性、監(jiān)督范圍、監(jiān)督能力等都存在明顯不足，難以為內(nèi)部成員監(jiān)督的全面覆蓋提供有力的組織保障。三是內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督機制的銜接滯后，監(jiān)督體系封閉。民主黨派成員往往分布在不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同單位，組織化程度相對較低，黨派內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)往往較難及時、客觀、準確地掌握黨派成員在各自單位的工作、廉潔等情況，信息不對稱的問題較為突出。同時，民主黨派的監(jiān)督委員會在與國家監(jiān)察機關(guān)的銜接如線索移交、處理結(jié)果落實等方面也缺乏系統(tǒng)規(guī)范的制度安排，責任傳導機制不通暢，容易出現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督太軟、外部監(jiān)督太遠、內(nèi)外部銜接不暢的尷尬局面。[9]

三、加強國家監(jiān)察與民主監(jiān)督協(xié)同聯(lián)動的對策思考

要進一步加強國家監(jiān)察與民主監(jiān)督的協(xié)同聯(lián)動，通過二者相互銜接、相互配合來提升監(jiān)督監(jiān)察實效，重點要做好以下幾個方面：

（一）著力深化國家監(jiān)察體制改革配套制度改革

1.完善監(jiān)察權(quán)“全面覆蓋”的制度機制。目前國家監(jiān)察已基本實現(xiàn)全覆蓋，但實踐中仍然存在一些需要進一步澄清的問題。例如，除了行使國家權(quán)力的公職人員之外，監(jiān)察對象還包括哪些？如何解釋《監(jiān)察法》第15條規(guī)定的“其他依法履行公職的人員”？公辦的科教文衛(wèi)等單位中從事管理的人員，究竟如何界定、如何根據(jù)社會實踐的發(fā)展動態(tài)調(diào)整？[10]關(guān)于這些問題，相關(guān)法律法規(guī)仍然存在籠統(tǒng)、空缺或留白。必須進一步完善國家監(jiān)察的法律體系，通過對《監(jiān)察法》的立法和司法解釋、在具體監(jiān)察領(lǐng)域或環(huán)節(jié)制定相應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)、規(guī)章或?qū)嵤┘殑t等方式，進一步明確“全面覆蓋”的內(nèi)涵與邊界，完善操作層面的制度設(shè)計和實施路徑，既保障監(jiān)察權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)有力覆蓋、不留死角，又防止監(jiān)察權(quán)變得過度泛化、漫無邊界。

2.加強國家監(jiān)察與其他監(jiān)督方式的相互銜接。充分發(fā)揮國家監(jiān)察的“引擎”作用，帶動多種監(jiān)督方式協(xié)同發(fā)展、相互貫通，增強監(jiān)督合力。一是強化國家監(jiān)察與國家機關(guān)監(jiān)督的銜接。進一步明確監(jiān)察機關(guān)立法權(quán)的配置，完善監(jiān)察法律法規(guī)體系；加強人大對監(jiān)察法律法規(guī)執(zhí)行情況的檢查，明確監(jiān)察機關(guān)對具有人大代表身份的公職人員進行監(jiān)察調(diào)查和處置的程序和路徑。[11]二是強化國家監(jiān)察與司法監(jiān)督的銜接。進一步加強監(jiān)檢銜接，完善監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)犯罪調(diào)查活動與檢察機關(guān)相應(yīng)審查起訴活動之間的對接，探索建立重大案件檢察機關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的程序路徑。[12]三是強化國家監(jiān)察與民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督的銜接。進一步細化《監(jiān)察法》第54條的規(guī)定，完善監(jiān)察機關(guān)依法公開監(jiān)察工作信息的范圍、程序和方式。充分發(fā)揮民主監(jiān)督等監(jiān)督方式聯(lián)系廣泛、發(fā)現(xiàn)問題敏銳、反應(yīng)迅速等特點，健全問題線索的移交、啟動調(diào)查、結(jié)果反饋等機制。

（二）著力完善民主監(jiān)督與國家監(jiān)察相銜接的制度機制

1.完善民主監(jiān)督實效性提升的制度機制。一是進一步完善民主監(jiān)督相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)。完善黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查評價機制，強化黨內(nèi)法規(guī)的剛性約束力，增強黨員領(lǐng)導干部接受民主監(jiān)督的自覺意識和民主黨派人士開展民主監(jiān)督的主動意識，促進相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)落地落實。探索制定專門的民主監(jiān)督實施辦法，將民主監(jiān)督的基本原則、內(nèi)容、程序、保障機制等問題通過黨內(nèi)法規(guī)形式明確下來，提升民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、法治化程度。二是進一步明確民主監(jiān)督的方向和重點。民主監(jiān)督的核心制度功能是“糾偏防錯”，這就要求進一步提升民主監(jiān)督的專注度和專業(yè)性，明確監(jiān)督重點、整合監(jiān)督力量，充分發(fā)揮民主黨派在不同領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢，做到找準問題、深度研究、敢于發(fā)聲，確保糾偏防錯精準到位。要用好專項監(jiān)督手段，加大黨委委托開展專項監(jiān)督的力度，不斷創(chuàng)新專項民主監(jiān)督機制，加快構(gòu)建民主黨派中央高層協(xié)商、省級組織對口監(jiān)督、基層組織積極參與的三級監(jiān)督模式，提升民主監(jiān)督的針對性、精準度和組織化程度。三是進一步健全民主監(jiān)督的工作機制。健全知情明政機制，深化政務(wù)信息公開，明確民主監(jiān)督主體的知情內(nèi)容、范圍和方式，破解信息不對稱的問題。健全溝通交流機制，暢通監(jiān)督者與被監(jiān)督者雙向互動交流渠道，加強監(jiān)督建議的反饋和運用，破解溝通不順暢、反饋不及時、運用不到位等問題。健全監(jiān)督保障和落實機制，加強監(jiān)督主體能力建設(shè)，完善激勵措施，破解民主監(jiān)督主動性不強、監(jiān)督能力不足、監(jiān)督質(zhì)量不高等問題。

2.完善民主監(jiān)督與國家監(jiān)察相銜接的制度機制。一是加強頂層設(shè)計。研究出臺民主監(jiān)督與國家監(jiān)察相銜接的指導性意見，對民主監(jiān)督和國家監(jiān)察的職能職責定位、銜接方式、操作流程、保障機制等問題作出明確規(guī)定，逐步形成系統(tǒng)完善的法律法規(guī)和制度體系?？商剿髟诿裰鞅O(jiān)督工作基礎(chǔ)較好的地區(qū)率先出臺地方性指導意見，及時總結(jié)經(jīng)驗并加以推廣。二是健全銜接機制。健全工作聯(lián)系機制，監(jiān)察機關(guān)在部署開展重大專項監(jiān)察工作，或各民主黨派在部署開展專項民主監(jiān)督工作時，應(yīng)當相互聽取對方的意見建議，探索建立重大監(jiān)督監(jiān)察事項聯(lián)席會議制度。強化信息共享機制，監(jiān)察機關(guān)定期或不定期向各民主黨派通報監(jiān)察執(zhí)紀工作情況，并聽取意見建議；各民主黨派也應(yīng)及時將調(diào)研、視察、民主監(jiān)督工作中收集到的相關(guān)情況、問題線索向監(jiān)察機關(guān)反饋。完善督辦落實機制，對具有普遍性、全局性、社會關(guān)注度高的問題聯(lián)合開展調(diào)研、視察、督辦和檢查評議，對重點領(lǐng)域、重點問題開展重點督辦，加強督辦意見的辦理反饋和督辦事項的回訪、跟蹤，及時公開監(jiān)督監(jiān)察成果。三是深化對監(jiān)察權(quán)運行的民主監(jiān)督。落實《監(jiān)察法》第54條要求，進一步細化監(jiān)察工作信息公開的內(nèi)容、范圍與方式，明確對監(jiān)察權(quán)力運行開展民主監(jiān)督的具體形式、程序和路徑。進一步完善特約監(jiān)察員制度，推動民主黨派成員擔任監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員。[13]加強對監(jiān)察調(diào)查職權(quán)行使和監(jiān)察強制措施運用等環(huán)節(jié)的民主監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的監(jiān)察機關(guān)工作人員濫用調(diào)查職權(quán)和強制措施、徇私枉法等行為，可以向上一級監(jiān)察機關(guān)報告，及時予以查處，確保監(jiān)察權(quán)力依法有序規(guī)范運行。

（三）著力強化民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的制度機制

1.強化內(nèi)部監(jiān)督制度體系建設(shè)。充分學習借鑒中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的經(jīng)驗，加快推進民主黨派內(nèi)部監(jiān)督制度體系現(xiàn)代化。一是修訂完善內(nèi)部監(jiān)督相關(guān)的制度規(guī)范。抓緊制定和完善各黨派的內(nèi)部監(jiān)督條例，細化內(nèi)部監(jiān)督的對象、范圍和內(nèi)容，建立與監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察調(diào)查相互銜接的黨派紀律處分機制，細化處分的適用情形、基本規(guī)則、處理程序和申訴渠道等，構(gòu)建銜接有序、制衡有效、監(jiān)督有力的工作機制。二是要進一步落實民主集中制原則。完善民主黨派黨務(wù)公開機制，將重大事項公開、重要情況通報等納入內(nèi)部監(jiān)督的制度框架中。建立廣大黨派成員監(jiān)督權(quán)利的保障機制，明確黨派成員的知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、舉報權(quán)等，規(guī)范質(zhì)詢、舉報的程序、受理機構(gòu)、辦理結(jié)果反饋機制，加強舉報人保護，嚴格防范對舉報人的歧視、壓制和打擊報復(fù)等行為，促進實現(xiàn)民主黨派黨內(nèi)監(jiān)督的全面覆蓋。

2.強化內(nèi)部監(jiān)督組織體系建設(shè)。進一步加強民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)，增強監(jiān)督機構(gòu)的相對獨立性和監(jiān)督能力。一是規(guī)范民主黨派內(nèi)部監(jiān)督委員會的組織架構(gòu)。由于民主黨派的規(guī)模相對較小，各黨派機關(guān)的工作人員數(shù)量有限，在設(shè)置監(jiān)督機構(gòu)時應(yīng)當結(jié)合實際，不宜盲目追求各層級全面設(shè)置，而可采取“監(jiān)督委員會+派駐監(jiān)督員”相結(jié)合的模式，在中央、省（自治區(qū)、直轄市）和較大的地市可設(shè)立監(jiān)督委員會，在省以下組織派駐監(jiān)督員，實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督全覆蓋。二是要增強監(jiān)督委員會履職的相對獨立性?？蓞⒖几骷壉O(jiān)察委員會的產(chǎn)生方式和組織原則，明確民主黨派監(jiān)督委員會由同級黨派全體會議產(chǎn)生，提升監(jiān)督委員會的制度地位和權(quán)威；對監(jiān)督委員會實行垂直領(lǐng)導，下級監(jiān)委會成員由上級監(jiān)委會任命產(chǎn)生，并向其匯報工作?？茖W配置監(jiān)督委員會成員，選擇在黨內(nèi)威望較高、政治素質(zhì)好、監(jiān)督能力強的成員進入監(jiān)督委員會，確保監(jiān)督辦公機構(gòu)相對獨立。加強對監(jiān)督機構(gòu)及其成員的監(jiān)督，明確監(jiān)督人員履職、回避、禁止等方面的相關(guān)規(guī)范，確保監(jiān)督工作公正、規(guī)范開展。三是要探索建立民主黨派的巡視巡察制度。在借鑒中共巡視巡察制度的基礎(chǔ)上，探索在各民主黨派中央和省一級建立巡視制度，在省級以下組織建立巡察制度，細化巡視的層次、巡視組人員的構(gòu)成、巡視對象的內(nèi)容、范圍和方式等，加強上級組織對下級組織的監(jiān)督，形成嚴密有力的內(nèi)部監(jiān)督組織體系。

3.加強內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的銜接。一是健全對民主黨派成員中納入《監(jiān)察法》規(guī)制范圍的“監(jiān)察對象”的監(jiān)督機制。針對擔任民主黨派各級組織或相關(guān)公職部門領(lǐng)導干部的黨派成員，探索建立多重述職報告制度，即分別向任職單位、黨派組織等多個對象進行述職、述廉。將擔任人大代表或政協(xié)委員的黨派成員納入黨派內(nèi)部重點監(jiān)督的范圍。二是健全內(nèi)部監(jiān)督與國家監(jiān)察的銜接配合機制。民主黨派在追究黨派成員相關(guān)責任時，對涉嫌違紀犯罪的，應(yīng)及時將線索移交監(jiān)察機關(guān)；監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當依照一定程序，及時向民主黨派通報對相關(guān)違法違紀人員的處理情況，由民主黨派對其給予相應(yīng)紀律處分。三是不斷拓展外部監(jiān)督渠道。加強與人大、政協(xié)、司法機關(guān)和黨派成員所在單位等機構(gòu)的溝通聯(lián)系，探索建立相關(guān)聯(lián)席會議制度，定期對重點監(jiān)督對象進行綜合考評，對民主黨派成員任職推薦情況進行重點監(jiān)督。要以開放的心態(tài)主動接受外部監(jiān)督，共同研究、協(xié)商處理民主黨派內(nèi)部出現(xiàn)的苗頭性、傾向性、系統(tǒng)性問題，推進建立內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的長效機制。