我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的新情況及主要舉措

張原萌

一、前言

進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會主要矛盾的變化提出了更高的要求，我們必須要著力解決好發(fā)展不平衡不充分問題，提升發(fā)展質(zhì)量，這是相當(dāng)長一段時期內(nèi)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)思想?！丁笆奈濉币?guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)建議》中專門設(shè)有一章介紹“優(yōu)化國土空間布局，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化”，這為“十四五”時期我國推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了科學(xué)指南和根本遵循，闡明了未來我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點和方向

二、當(dāng)前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的新情況

當(dāng)前，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得巨大成就，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性持續(xù)增強，四大板塊區(qū)域統(tǒng)籌推進(jìn)、國家重大戰(zhàn)略深入實施。但是，面對“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和現(xiàn)代化建設(shè)的要求，面對日益錯綜復(fù)雜的國際形勢與環(huán)境，當(dāng)前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展呈現(xiàn)新的趨勢，面臨著一系列新情況。

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展分化態(tài)勢明顯

2014 年11 月27 日，李克強總理在國家博物館參觀人居科學(xué)研究展的時候，來到一張地圖面前說了一句話：“怎么破解胡煥庸線的問題？”胡煥庸是我國的一個地理學(xué)家，1935 年他在中國地圖上從黑龍江的黑河畫到云南的騰沖畫了條線，他發(fā)現(xiàn)這一條線的東部地區(qū)占了中國領(lǐng)土的36%，供養(yǎng)人口達(dá)到中國的96%，而這條線的西部地區(qū)占了中國領(lǐng)土的64%，供養(yǎng)人口只有4%左右。有人也許會有疑問，這個數(shù)據(jù)太老舊了，并沒有參考價值，但是我要告訴大家的是，雖然經(jīng)過半個多世紀(jì)的發(fā)展，“胡煥庸線”西側(cè)人口只增加了2%左右，東側(cè)仍居住著94%的人口，且經(jīng)濟(jì)差距更懸殊，這就說明胡煥庸線”兩側(cè)人口比例基本穩(wěn)定、略有變化，胡煥庸線具有很強的穩(wěn)定性！通過分析可以發(fā)現(xiàn)，我國東西部差異太大，整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是在東部，發(fā)展的不充分不平衡問題是非常突出的。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展分化態(tài)勢主要體現(xiàn)在兩個方面。一是“四大板塊”之間。2020 年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值為1015986.2 億元，受疫情影響，年均增長2.3%，穩(wěn)居世界第二位；人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到72447 元，在2019 年首次突破1 萬美元大關(guān)的基礎(chǔ)上穩(wěn)步增長，與高收入國家差距進(jìn)一步縮小。分區(qū)域看，我國中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍落后于東部地區(qū)。全年東部地區(qū)生產(chǎn)總值525752億元，比上年增長2.9%，占全國比重51.74%；中部地區(qū)生產(chǎn)總值222246 億元，比上年增長1.3%，占全國比重21.87%；西部地區(qū)生產(chǎn)總值213292 億元，比上年增長3.3%，占全國比重20.99%；東北地區(qū)生產(chǎn)總值51125 億元，比上年增長1.1%，占全國比重5.03%。綜合分析可知，未來的10 到15 年，我國區(qū)域發(fā)展不平衡的矛盾將演化為“東中南（東部沿海+中部+西南）”與“雙北（東北與西北）”之間的差距。二是各版塊內(nèi)部也出現(xiàn)明顯分化。西部12 省區(qū)中，西南六省區(qū)明顯好于西北六省區(qū)；中部六省也在分化，例如山西經(jīng)濟(jì)增速從2012 年以后一直低于中部六省平均增速，近五年內(nèi)已經(jīng)處于墊底水平；東北地區(qū)近年來經(jīng)濟(jì)增速處于全國中下游水平，2020 年東北三省中，只有吉林GDP 增速超過全國增速。造成這一情況的原因有很多，既有經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的因素，也有結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的因素，總的來看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化可能會伴隨我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展相當(dāng)長的一段時間。

（二）發(fā)展動力極化現(xiàn)象日益突出

改革開放40 多年，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度令世界矚目，目前來看，我國城鎮(zhèn)化率保持在60%左右，經(jīng)濟(jì)和人口向大城市和城市群集聚的趨勢比較明顯，形成了長三角、珠三角、京津冀等城市群，成為了推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。

2020 年，中國各大城市的GDP 數(shù)據(jù)顯示，南、北方地區(qū)之間存在著不小的差距，南方地區(qū)，上海以3.87 萬億繼續(xù)領(lǐng)跑全國城市；GDP 高于2 萬億的城市分別是深圳、廣州、重慶和蘇州；四大省會城市成都、杭州、武漢和南京也都是在近1.48 萬億以上到1.77 萬億，呈現(xiàn)出有序的階梯狀態(tài)勢。反觀北方地區(qū)，全國GDP 前十強中，北方只剩下北京市，全國GDP前二十強中有五座城市：北京、天津、青島、鄭州和濟(jì)南，各大城市之間差距較大，呈現(xiàn)斷層的態(tài)勢。通過比較分析可以看出，南北方分化態(tài)勢明顯，經(jīng)濟(jì)增速呈現(xiàn)“南快北慢”，經(jīng)濟(jì)份額呈現(xiàn)“南升北降”，全國的經(jīng)濟(jì)重心進(jìn)一步南移。

（三）部分區(qū)域發(fā)展面臨較大困難

隨著我國經(jīng)濟(jì)重心的逐漸南移，人口及發(fā)展要素不斷向大城市及城市群加速集聚，東北地區(qū)、西北地區(qū)發(fā)展相對滯后。以東北地區(qū)為例，這幾年東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量增長較慢、區(qū)域經(jīng)濟(jì)體量較小、對大城市的支撐能力不足，雖然有大連、沈陽、長春、哈爾濱4 個副省級城市，但一直沒有形成像長三角、珠三角那樣真正能起核心引領(lǐng)作用的中心城市，4 個副省級城市主要還是靠原來的老工業(yè)底子支撐隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日益突出，很大程度上限制了東北的發(fā)展。此外，盡管東北4 個副省級城市都擁有雄厚的高教資源，包括哈工大、大連理工、吉大、東北大學(xué)等一批名校，但很多的高教資源并沒有轉(zhuǎn)化為科創(chuàng)優(yōu)勢。相反卻有很多研究成果都拿到東南沿海地區(qū)去轉(zhuǎn)化了。

總的來看，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，我們必須適應(yīng)新形勢，謀劃新思路，即尊重客觀規(guī)律，充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢，形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。

三、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要舉措

我國各區(qū)域發(fā)展的不平衡性決定了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的長期性和艱巨性。黨的十九屆五中全會提出“要健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制，健全區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌、市場一體化發(fā)展、區(qū)域合作互助、區(qū)際利益補償?shù)葯C制，更好促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)、東中西部和東北地區(qū)共同發(fā)展。”這可以說為今后一段時間做出了任務(wù)安排。

（一）健全區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制

黨的十九屆五中全會提出，“立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局，優(yōu)化重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大生產(chǎn)力和公共資源布局，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局。”這其中體現(xiàn)了因地制宜原則，是立足于我國各地區(qū)實際情況提出的不同的發(fā)展戰(zhàn)略。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展必須強調(diào)綜合統(tǒng)籌。首先，國家區(qū)域發(fā)展重大戰(zhàn)略要融合發(fā)展。從國家總體發(fā)展上看，未來我國將逐步形成以京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、長三角區(qū)域一體化、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大戰(zhàn)略為引領(lǐng)，以西部、東北、中部、東部四大板塊為基礎(chǔ)，區(qū)域間相互融通，協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。其次，發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)要統(tǒng)籌發(fā)展?！笆奈濉睍r期，我國將持續(xù)深入推動?xùn)|部沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)改革創(chuàng)新、新舊動能轉(zhuǎn)換和區(qū)域一體化發(fā)展，只有這樣國家才能具備更強大的能力來支持中西部、東北等欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展。同時，還要綜合運用各種措施推動欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展，逐步補齊基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等短板。再次，推動陸海統(tǒng)籌發(fā)展?！笆奈濉睍r期，我國將加強陸海統(tǒng)籌力度和水平，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，建設(shè)海洋強國，促進(jìn)陸海在空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等方面全方位協(xié)同發(fā)展。最后，促進(jìn)發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)?！笆奈濉睍r期，我國將立足資源環(huán)境承載能力和國土空間功能定位，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，形成國土空間開發(fā)保護(hù)新格局。

（二）健全區(qū)域合作互助機制

區(qū)域合作互助包括區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)部的相互合作、相互援助，這一機制有助于形成全國一盤棋，更有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

以醫(yī)保異地結(jié)算為例，2019 年長三角地區(qū)在全國先行先試，率先探索異地就醫(yī)門診費用直接結(jié)算，居民在該區(qū)域內(nèi)異地門診、住院就醫(yī)可以實時報銷，由此長三角地區(qū)成為全國首個實現(xiàn)醫(yī)保一體化統(tǒng)籌結(jié)算的區(qū)域，在長三角地區(qū)，上海市參保居民前往江蘇、浙江、安徽三省，或三省參保居民前往上海市，都可以帶著醫(yī)?？▽崿F(xiàn)住院、門診直接結(jié)算。

在山西，我省醫(yī)保異地就醫(yī)直接結(jié)算服務(wù)也已經(jīng)駛上快車道。去年，全省12 個醫(yī)保統(tǒng)籌區(qū)（包含省直）職工和城鄉(xiāng)居民可實現(xiàn)跨省異地就醫(yī)線上備案；省內(nèi)9949 家醫(yī)藥機構(gòu)已經(jīng)開通異地就醫(yī)直接結(jié)算服務(wù)；參保人員憑借醫(yī)保電子憑證到備案地定點醫(yī)藥機構(gòu)就醫(yī)購藥可實現(xiàn)直接結(jié)算，由此，我省成為首個全省域?qū)崿F(xiàn)在國家醫(yī)保服務(wù)平臺接入異地就醫(yī)的省份。

醫(yī)保異地結(jié)算的實現(xiàn)，有效發(fā)揮了醫(yī)保的保障性功能，讓老百姓有了更公平享受醫(yī)療資源的權(quán)利，更深遠(yuǎn)的影響是有助于長三角各城市群之間開放、共享，讓人們更多享受到一體化發(fā)展帶來的“民生紅利”。

區(qū)域合作不僅體現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)互助上，還體現(xiàn)在區(qū)域之間的互助，例如發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)之間的扶貧協(xié)作、對口支援等。老少邊窮地區(qū)一直是我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展薄弱的地方也是重點關(guān)注的對象，據(jù)統(tǒng)計，2015 年至2020 年，東部9 個省份共向扶貧協(xié)作地區(qū)投入財政援助資金和社會幫扶資金1005 億元，互派干部和技術(shù)人員13.1 萬人次，被幫扶地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、村莊和老百姓的面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。

1996 年，黨中央確定福建對口幫扶寧夏，自此，遠(yuǎn)隔千山萬水的閩寧兩省區(qū)結(jié)下了不解之緣，寧夏、福建聚焦脫貧攻堅，加強長期協(xié)作，以東部之長補西部之短，以先發(fā)優(yōu)勢促后發(fā)趕超，如今，閩寧對口扶貧協(xié)作已經(jīng)成為東西部扶貧協(xié)作的成功典范。

不久前熱播的電視劇《山海情》讓東西部協(xié)作的典范——寧夏閩寧鎮(zhèn)走進(jìn)全國觀眾視野。閩寧鎮(zhèn)因移民而建，因扶貧而興。1997 年4 月，時任福建省委副書記習(xí)近平同志到寧夏調(diào)研東西協(xié)作對口幫扶工作，被西海固的貧困所震撼，做出了影響深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略決策——將西海固“不宜生存地區(qū)”的貧困群眾吊莊搬遷到銀川河套平原待開發(fā)的地區(qū)，建設(shè)新家園，并親自命名為“閩寧村”。多年來，寧夏通過實施“移民吊莊”，累計搬遷安置移民123 萬人，從根本上解決了“一方水土養(yǎng)活不好一方人”的問題；大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)，探索出了“龍頭企業(yè)+專業(yè)合作社+生產(chǎn)基地+貧困群眾”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，貧困群眾80%以上的收入來自產(chǎn)業(yè)；堅持興學(xué)重教，深化教育扶貧結(jié)對幫扶，援建希望小學(xué)200 多所，通過“互聯(lián)網(wǎng)+教育”聯(lián)合開展教育培訓(xùn)等，有效阻斷貧困代際傳遞，提升了貧困地區(qū)教育發(fā)展水平和人口的綜合素質(zhì)。作為閩寧對口扶貧協(xié)作的縮影和典范，閩寧鎮(zhèn)從無到有，截至2020 年底，閩寧鎮(zhèn)實現(xiàn)了全部脫貧，6 個村全部脫貧出列，累計脫貧退出建檔立卡戶1633 戶7046 人。曾經(jīng)“天上無鳥飛、地上不長草、風(fēng)吹砂石跑”的“干沙灘”，如今變成了經(jīng)濟(jì)繁榮、百姓富裕、“披金、帶綠”的“金沙灘”。

2021 年2 月25 日舉行的全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上，習(xí)近平總書記明確要求“要將東西部協(xié)作和定點幫扶工作置于“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”的大局中予以強調(diào)?？梢钥闯觯撠毠匀蝿?wù)完成、全面建成小康社會目標(biāo)實現(xiàn)之后，鄉(xiāng)村振興成為了接下來很長一段時間的奮斗方向。此前中央明確脫貧攻堅任務(wù)完成之后要設(shè)立5 年過渡期，過渡期內(nèi)政策總體保持穩(wěn)定，一些政策還要繼續(xù)優(yōu)化和調(diào)整。而“進(jìn)一步深化東西部協(xié)作和定點幫扶工作”就是繼續(xù)優(yōu)化和調(diào)整的政策中重要的一環(huán)。今年4 月8 日在寧夏召開的全國東西部協(xié)作和中央單位定點幫扶工作推進(jìn)會上，舉行了東西部協(xié)作簽約儀式。這意味著，東西部協(xié)作和定點幫扶工作在新形勢下進(jìn)一步走深走實。

（三）健全市場一體化發(fā)展機制

近年來，國家對區(qū)域一體化發(fā)展非常重視，尤其是區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)一體化。結(jié)合實際情況我們可以發(fā)現(xiàn)，在我國，同一區(qū)域內(nèi)不同省份之間還是存在一些地方保護(hù)主義壁壘的，而這些隱性的壁壘則會影響到區(qū)域一體化的推進(jìn)。

以長三角地區(qū)為例，國家層面強調(diào)長三角一體化發(fā)展的，各省份之間是合作的關(guān)系，但其實不同省份之間還是存在著市場競爭的關(guān)系。例如在新能源汽車銷售中，國家為了支持新能源汽車推廣出臺了一系列的補貼政策，各省份為了推廣本地區(qū)生產(chǎn)的新能源汽車也出臺了各自的補貼政策，不可避免的，各省份都會不自覺地傾向于本地的新能源汽車生產(chǎn)商，所以類似于這種地方保護(hù)，在一定程度上是在所難免的。因此，健全市場一體化機制是勢在必行，就是要清除各種顯性和隱性的市場壁壘，打破地區(qū)封鎖和壟斷，實現(xiàn)公平競爭，促進(jìn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域有序自由流動，提高資源配置效率和公平性，形成更有效率、更加公平、更可持續(xù)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

（四）健全區(qū)際利益補償機制

黨的十九屆五中全會提出，我國要逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局。劃分不同功能區(qū)域?qū)τ诟鞯氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展是有很大影響的，那么怎樣來平衡不同功能區(qū)的發(fā)展呢？這就需要建立一些區(qū)際利益補償機制，讓大家發(fā)展的能相對均衡一些，盡量避免出現(xiàn)收入差距過大的問題。

區(qū)際利益補償中很重要的一塊是生態(tài)利益補償，主要是由受益主體支付相應(yīng)的補償，來解決區(qū)域間針對環(huán)保產(chǎn)生的矛盾和問題。“新安江水環(huán)境補償試點”就是區(qū)際利益補償?shù)囊粋€典范。新安江發(fā)源于黃山市，是安徽省境內(nèi)僅次于長江、淮河的第三大水系，同時新安江也是浙江省最大的入境河流，最終注入千島湖。在2000年左右，千島湖局部水域污染嚴(yán)重，先后爆發(fā)了多次大面積的藍(lán)藻，生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重。2012 年，財政部、環(huán)保部牽頭組織的全國首個跨省流域生態(tài)補償機制試點在新安江啟動實施，每年安排補償資金5 億元，其中中央財政資金3 億元，浙江與安徽兩省各安排1 億元。若水質(zhì)達(dá)標(biāo)，由下游浙江補償上游安徽1 億元；若水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，則由上游的安徽補償下游的浙江1 億元。這一試點運行數(shù)年取得了顯著成效，后逐漸向全國推廣。新安江水環(huán)境補償試點經(jīng)驗，為解決水資源共同利用這一世界性難題找到了新思路，為跨流域生態(tài)環(huán)境治理展示出新前景，是區(qū)際利益補償?shù)囊粋€成功事例。

四、結(jié)語

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是立足于國家發(fā)展大局的重要舉措，一方面要做到“四大板塊”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動西部大開發(fā)形成新格局，東北振興取得新突破，促進(jìn)中部地區(qū)加快崛起，鼓勵東部地區(qū)加快推進(jìn)現(xiàn)代化。另一方面，也要加快推動京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等一系列國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展重大戰(zhàn)略早日取得新突破，實現(xiàn)新進(jìn)展。

當(dāng)前，雖然我國區(qū)域發(fā)展面臨著許多復(fù)雜的新情況，提出了新的要求，但相信只有我們把握發(fā)展規(guī)律，充分發(fā)揮主觀能動性，新形勢下深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，謀劃新思路，推動新舉措，就能夠持續(xù)推動國家各區(qū)域間健康、穩(wěn)定發(fā)展，助力于國家整體的高質(zhì)量發(fā)展，早日實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉目標(biāo)！