我國耕地休耕問題研究

□文/周 彬 唐啟飛

（1.長江大學經濟與管理學院 湖北·荊州；2.湖北省荊門市東寶區(qū)財政局 湖北·荊門）

［提要］我國農業(yè)生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)惡化，耕地質量出現(xiàn)下降，國家保障糧食安全的不合理財政負擔加重，深入推進耕地休耕制度勢在必行；同時，我國糧食庫存充足，國內外糧價倒掛仍然存在，實施耕地休耕的時機成熟。因此，要抓住機遇，解放思想，以政府為主導，科學確定休耕重點和比例，建立健全耕地休耕的補貼機制，加強休耕地管理。

一、引言

在“十二五”期間，糧食產量“十二連增”；“十三五”時期，糧食亦連年豐收，但是糧食豐收的背后是粗放式農業(yè)發(fā)展方式和農業(yè)資源的過度開發(fā)。竭澤而漁式的生產不僅使得農業(yè)增產增收的空間減小，還帶來了一系列生態(tài)環(huán)境問題，嚴重威脅著農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。2016年6月24日農業(yè)部等部門印發(fā)了《探索實行耕地輪作休耕制度的試點方案》，正式提出在部分地區(qū)實行耕地休耕的試點與探索。2021年中央一號文件進一步明確提出“健全耕地休耕輪作制度”。實施耕地休耕制度不僅有利于耕地休養(yǎng)生息，恢復地力，從根本上改善我國耕地的質量，加快建設符合高標準、高質量的農田，真正踐行“藏糧于地”這一戰(zhàn)略，實現(xiàn)鞏固提升糧食產能安全的目標；還可以促進粗放型農業(yè)發(fā)展方式向集約型轉變，改變我國農業(yè)大而不強、多而不憂、競爭力較弱的尷尬局面，提升我國農業(yè)效益競爭力，同時還兼顧了平衡糧食供求上的矛盾、穩(wěn)定農民收入、減輕財政壓力。通過近年來的試點推廣，休耕已取得初步成效。截至2019年底，全國休耕總面積達500萬畝，共涉及河北、黑龍江、湖南、貴州、云南、甘肅、新疆等7個?。ㄗ灾螀^(qū)）。至此，耕地休耕制度成為促進中國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

二、我國耕地休耕的必要性

（一）實行耕地休耕的必要性

1、農業(yè)資源環(huán)境亮起紅燈。我國以生態(tài)為代價換來了糧食產量的持續(xù)增長，80%以上的耕地“連軸轉”、部分地區(qū)的地下水降落漏斗以及在工業(yè)發(fā)達地區(qū)，工業(yè)“三廢”使得土壤重金屬超標和有機物污染嚴重等生態(tài)環(huán)境問題屢見不鮮。同時，我國農藥的需求量之大已經處于世界第一的位置，目前我國化肥的使用總量占全世界總用量的七分之一左右，過度施肥現(xiàn)象普遍存在，農藥化肥的過量使用使得土壤有機物含量下降，導致土地肥力下降、破壞土壤結構使土壤板結嚴重影響土質，根據《全國土壤污染狀況調查公報》，我國土壤污染的總超標率16.1%，耕地質量堪憂。

2、國家財政負擔不斷加重。近年來，隨著糧食不斷增產，政府為保護農民利益和基于糧食安全考慮實行敞開收購，使得糧倉爆滿，2013年以來中國一直在不斷地解決去庫存問題，2020年疫情防控期間仍然在去庫存，國家財政的負擔沉重。首先，庫存總量大，由收購的保護價格、儲存過程中的管理成本等構成的成本太高；其次，糧食庫存時間太長，糧食陳化嚴重；最后，糧食的大量增產會導致倉儲容量不足，解決倉儲問題也是財政的一大難題。國家財政每年用于糧食保管的費用為0.043元/斤，考慮到糧食的臨儲價、一年期的貸款利率、保存期等因素，無疑給財政造成了難以承受的壓力。

3、我國糧食生產面臨著糧食生產成本“地板”和糧食價格“天花板”的雙重擠壓。我國糧食生產的成本不斷抬升。根據《全國農產品成本收益資料匯編2019》的數(shù)據顯示。從1978年到2018年，水稻、小麥和玉米的平均化肥成本從7.08元/畝上漲到139.02元/畝，每畝的物質和服務費用也從29.36元/畝上升為449.55元/畝；加之我國實行的最低糧食收購價格不斷提升，以早秈稻、中晚秈稻和粳稻為例，最低收購價格分別從2004年的0.7元/斤、0.72元/斤、0.75元/斤上漲到2020年的1.21元/斤、1.27元/斤、1.3元/斤，漲幅均超過72%。2020年，國際市場上玉米等大宗農產品價格隨著我國進口玉米和大豆數(shù)量的增多，一改之前低迷狀態(tài)，紛紛開啟了上漲模式，但也難以扭轉目前我國大宗農產品價格全面高于國際價格的現(xiàn)狀。較低的國外糧食價格壓縮了國內糧價的上升空間，遭遇“天花板”的壓制。面臨價格“天花板”和成本“地板”的雙向擠壓，國內糧食生產“舉步維艱”。

4、生產和價格補貼逼近黃線。WTO《農業(yè)協(xié)定》中“黃箱政策”規(guī)定我國農業(yè)補貼標準不得超過8.5%，早在2012年我國農資的綜合性補貼就達到1，078億元，越來越逼近這條“黃線”。雖然2016年農業(yè)補貼改革，將農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼并為耕地地力保護補貼，2020年安排資金1，204.85億元，農業(yè)補貼逐漸向“綠箱政策”過渡，但是2020年水稻、小麥、玉米最低收購價具有不同程度的提高，加之我國當前的貿易保護政策抬高糧食價格觸及“天花板”，遏制了價格驅動性的進口的后續(xù)增長，我國想通過繼續(xù)提高價格來補貼農民的方式在國際市場低價和WTO限制性補貼的雙重壓力下已經不再具有可行性。

三、耕地休耕制度的可行性

（一）耕地休耕意識的基本形成。近年來，我國糧食不論是單產還是總量上都有了巨大的提升，在滿足國內需求的同時還有富余。我國糧食生產總量不僅在“十二五”期間實現(xiàn)“十二連增”，在“十三五”時期，我國糧食亦連年豐收、庫存充實，2020年全國糧食總產量達13，390億斤，糧食安全形勢持續(xù)向好。而且隨著我國加入WTO對外開放的擴大，我國糧食安全得到了較為充分的保障。以往“藏糧于倉”、“藏糧于民”的觀念不再適應新形勢，在實現(xiàn)溫飽之后人們開始關注生態(tài)與環(huán)境，實行耕地休耕意識初步形成。

（二）國內充足的糧食供給。耕地休耕必要前提之一便是必須保障糧食安全，近幾年我國糧食不斷增收，從2003年到2020年我國糧食總產量提高了4，776億斤，平均每年提高了280多億斤，糧食生產呈現(xiàn)出大好形勢。一方面使得庫存充裕，奠定雄厚的物質基礎。按照人均年口糧954斤計算，即便是參照每人每天兩斤糧食的標準，當前我國的糧食在完全不進口的狀況下也是明顯的供過于求。另一方面可與一年糧食產量匹敵的高庫存量導致了糧食庫存高企的局面。說明較大的糧食庫存量完全能保證中央和地方儲備既定規(guī)模不受影響，企業(yè)周轉庫存仍較充裕，即我國較高水平的糧食總庫存為耕地休耕的實施提供了契機。

（三）我國經濟實力增強。耕地休耕需要強大的經濟實力作為后盾。2020年在新冠肺炎疫情的沖擊下，全球經濟均受到嚴重沖擊，中國成為世界上唯一一個實現(xiàn)經濟正向增長的國家，即使在當前全球經濟相對低迷的宏觀環(huán)境下，我國經濟發(fā)展卻保持良好態(tài)勢，無論是經濟增速還是增長總量在全球范圍內仍舊是名列前茅。同時，經濟總量的不斷攀升讓我國成為全球僅次于美國的第二大經濟體。我國近年來經濟實力的迅速增強為耕地休耕提供了強有力的經濟保障。

（四）外匯儲備充足。2021年1月7日，國家外匯管理局發(fā)布數(shù)據顯示，截至2020年12月末，我國外匯儲備規(guī)模為32，165億美元，較2019年末上升1，086億美元。中國連續(xù)多年外匯儲備都是排名第一的國家，占全球比重接近30%，全球外匯儲備排名榜位居前列，這一強大的外匯儲備為我國耕地休耕提供了強有力的資金保障，萬一急需用糧，我國也有足夠的外匯和運輸能力，向國際市場購買所需糧食。

（五）良好的國際形勢。國際市場大米供需寬松，市場價格震蕩回落。根據美國農業(yè)部2020年預計，2020年度全球大米產量5.03億噸，同比增加740萬噸，創(chuàng)歷史新高。其中，泰國大米將恢復性增產240萬噸至2，040萬噸，美國稻谷在播種面積和單產雙增情況下，大米產量將比上年度增加114萬噸。由于2020年度全球大米產量增加超過消費增量，全球大米期末庫存將達到1.86億噸，同比增加416萬噸，創(chuàng)歷史最高記錄。總體來看，2020年度全球大米市場供需較為寬松，后期國際市場大米價格呈震蕩回落的可能性較大。

（六）國內外糧食差價為休耕提供了契機。不斷上升的糧食生產成本、最低收購價和近年來國際糧食市場的低迷，導致了明顯的國內外糧食價格仍存在倒掛。雖然2020年受全球新冠肺炎疫情沖擊、自然災害等因素的影響，國際糧價有所上浮，但市場供給較為寬松，價格仍然處于低位，且相較2012年的國際糧價高位，國際小麥、大米、玉米的價格分別低31%、10%、43%；國外小麥、大米、玉米每噸價格分別較國內低約230元、100元、750元。國內外明顯的糧食差價，為深入推行耕地休耕提供了有利時機。

四、如何實行耕地輪作休耕試點

（一）解放思想，減少顧慮。對部分耕地進行休耕勢必會對糧食產量產生影響，但是這種影響并不會威脅到糧食安全。因此，需要拋開過多的思想負擔，堅定不移地實施耕地休耕。首先，休耕的糧田只占糧田總量的很小一部分，對大局影響不大，90%左右的糧田仍在生產糧食，況且我國農業(yè)生產的抗災能力有了很大的提高，糧食生產是有保障的。其次，休耕的糧田糧食生產能力還在，通過休耕，地力能得到較好的恢復，實質上是一種糧食生產能力的儲備。一旦糧食產量逼近警戒線，休耕的糧田隨時可以恢復種植，幾個月后就能生產出比原先更多的糧食，長江流域的很多農民就曾經調侃“三三管九不如二五見十”，意思是種三季卻不如種兩季的收成，這就是休耕效益的最好見證。

（二）以政府為主導，統(tǒng)籌實施。實施耕地休耕是一項涉及到人口、耕地、糧食安全等多種因素、相對較復雜的系統(tǒng)工程，而且需要大量資金、專業(yè)技術等的支持，與退耕還林有些相似，但它比退耕還林所涉及的面更廣，涉及的人口數(shù)量更大，政策性更強。因此，耕地休耕不是任何私人企業(yè)、民間團體等非政府組織能夠組織實施的，必須由政府全程主導，自始至終加強組織領導，實施強有力的宏觀調控，才能保障休耕政策的順利實施。

（三）確定休耕重點，因地制宜。對于淡水資源嚴重短缺、灌溉壓力大的資源趨緊田和水土流失、土壤退化、面源污染嚴重的環(huán)境惡化田以及一年兩熟、一年三熟等復種指數(shù)高的地力透支田這三大類型耕地應作為休耕的重點。例如，華北平原的地下水漏斗區(qū)、西北干旱半干旱地區(qū)等。此外，實施耕地休耕不能“一刀切”，也不存在一種萬能的休耕方式。在重金屬污染區(qū)、石漠化嚴重區(qū)、地下水漏斗區(qū)要采用不同的休耕方式和技術手段，同時休耕要循序漸進，并不是讓所有農田在統(tǒng)一時間內整體性的休耕，而是每年按照較小的安全比例依次進行休耕，休耕方式以年休、季休及其組合為主，根據不同地域的情況進行合適的選擇。盡力將休耕對生產產生的影響降到最小，而且影響只是暫時的，其效益卻是長遠的。

（四）把握休耕的時間，確定休耕的比例。我國人口數(shù)量龐大，糧食剛性需求大，在耕地資源有限的情況下休耕時間很關鍵，休耕的時間如果過長，不僅在經濟效益較低時會引起農民的抵觸，嚴重時導致糧食短缺，還會威脅到社會的穩(wěn)定，但如果休耕時間太短，則不僅達不到耕地休耕的目的，還浪費前期大量投入的資源。因此，休耕時間一般應在1～3年之間，以1年期為主，在生態(tài)脆弱和生態(tài)嚴重破壞地區(qū)耕地休耕的時間可以根據實際情況加以延長，在2～3年之間。同時，休耕的比例至關重要，既不能過大，影響糧食安全產量，又不能過小，達不到休耕的目的。各個國家應從本國的國情出發(fā)，每年的休耕比例也有相應調整。國家間也不盡相同，美國是25%（上限），歐盟是33%（上限）。鑒于我國人多地少的矛盾和糧食安全的考慮，18億畝的紅線必須堅守，因此休耕比例為10%較合適，15%為上線。這樣，按10%～15%的比例，10年內所有的耕地都可休耕一次。

（五）建立健全耕地休耕的補貼機制。耕地作為農民主要甚至是唯一的生活來源地，實施休耕勢必會影響休耕地農民的種植面積或農作物種類，進而影響到農民收入。為彌補農民因休耕而造成的經濟損失，補貼應該以機會成本為基礎，同時為提高農戶休耕熱情和休耕效益，補貼還應該和休耕效果直接掛鉤，此外，還要兼顧到市場上糧食和土地租金加價的變動情況，動態(tài)性地調整休耕的補貼水平，綜合考慮各種因素建立科學、合理、公平、全面的補貼機制。休耕補貼過少農戶不愿意休耕，政策難以實施；補貼過多會降低農戶糧食生產的熱情，因此建立健全休耕補貼機制意義重大。

（六）把握休耕方向，注重休耕地管理。休耕過程中一方面要避免“非農化”傾向；另一方面要認識到休耕不是簡單拋荒。休耕的根本目的還是為了提高糧食生產的綜合效益，本質上還是農業(yè)生產過程中的一次調整和修復，不能偏離農業(yè)這一根本，若搞非農化則是對耕地休耕的錯誤解讀，有違初衷也達不到休耕目的。十八屆五中全會明確提出，實施耕地休耕必須保障國家的糧食安全，不能減少耕地，搞非農化，削弱農業(yè)生產的綜合實力。由于對耕地休耕的認識不足，實施耕地休耕試點以來有些地區(qū)認為休耕即廢耕，將土地撂荒。休耕地雖然暫時退出糧食生產，但是必要的土地修整還是不可少的，休耕期間要將耕作性質由生產性向生態(tài)修復性轉變，耕地休耕不是“廢耕撂荒”，不能讓土地荒蕪，應該采用輪作、休耕、退耕、替代種植等多種方式針對不同地區(qū)做到具體問題具體分析。例如，重金屬污染區(qū)連續(xù)多年休耕，采取施用石灰、翻耕、種植綠肥等農藝措施，以及生物移除、土壤重金屬鈍化等措施，修復治理污染耕地。同時，可以趁機完善農田水利等基礎設施，真正踐行“藏糧于地”。