社會組織參與公共危機治理研究

□文/李定洋

（燕山大學(xué) 河北·秦皇島）

［提要］新冠肺炎疫情的爆發(fā)使我國公共危機管理體制經(jīng)受了一次嚴(yán)峻的考驗。我國政府已經(jīng)意識到由政府單一的進(jìn)行公共危機管理難以達(dá)到良好的效果，必須積極引入其他主體參與共同管理，其中社會組織由于其獨特的自身優(yōu)勢，在公共危機管理中發(fā)揮重要的作用。然而，社會組織還存在著自身結(jié)構(gòu)缺陷、信任度下降和可控性不足等問題。本文從加強與政府聯(lián)系并明確職能與角色定位、提升專業(yè)素質(zhì)、提升社會公信力等方面，提出社會組織參與公共危機治理優(yōu)化路徑。

一、公共危機與協(xié)同治理的含義

（一）公共危機。公共危機是對一個社會系統(tǒng)的行為準(zhǔn)則架構(gòu)和基本價值產(chǎn)生嚴(yán)重地破壞和威脅的事件。公共危機管理是指政府針對公共危機事件的管理，是政府解決對外交往和對內(nèi)管理中處于危險和困難境地的方式。而公共危機治理是區(qū)別于公共危機管理，指包括政府在內(nèi)的社會組織、企業(yè)和公眾等多元主體參與的公共危機管理。公共危機如果不能得到快速且有效的處理，會影響正常的社會秩序、危害公眾的安全。

（二）協(xié)同治理理論。在協(xié)同治理理論中，一個大的系統(tǒng)是否發(fā)揮出最大效用，主要決定于其系統(tǒng)中的各個子系統(tǒng)是否產(chǎn)生協(xié)同作用，資源的有效整合往往會產(chǎn)生1+1＞2的效果。這個規(guī)律運用在社會系統(tǒng)中也同樣存在，多元治理主體間建立在信任與共利的基礎(chǔ)之上的競爭與協(xié)作過程，強調(diào)積極消除各主體之間的隔閡，雖然各主體都希望達(dá)成最大的利益合作，但免不了會產(chǎn)生利益分歧。這就需要形成一種穩(wěn)定的秩序，這種秩序的目的是促進(jìn)公共利益最大化，這也是系統(tǒng)的最優(yōu)化。

二、當(dāng)前社會組織參與公共危機治理優(yōu)勢分析

（一）政府支持與市場機制變革。政府作為社會的管理者和服務(wù)的提供者，在公共危機處理中必須表現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)作用，在整個協(xié)同過程中協(xié)調(diào)好各方參與到危機處理中。政府需認(rèn)識到社會組織在政治、經(jīng)濟和文化等各方面的職能和定位，賦予社會組織參與公共危機治理的社會管理權(quán)力。黨的十八屆三中全會提出要使市場在資源配置中起決定性作用，進(jìn)一步明確了市場的作用，社會組織作為市場經(jīng)濟的直接參與者，能充分利用市場優(yōu)勢發(fā)揮自身的作用。當(dāng)出現(xiàn)政府無法解決問題且“市場失靈”的情況時，社會組織中的部分公益性組織以自愿、公益和免費的形式介入到公共危機中，能使政府和公眾對社會組織有新的認(rèn)識，進(jìn)而鼓勵支持社會組織參與公共危機治理。

（二）溝通優(yōu)勢。從社會管理角度分析，社會組織正好處于政府與公眾之間，可充當(dāng)兩者的溝通橋梁。在危機預(yù)警階段，新聞媒體可根據(jù)政府相關(guān)指示向公眾進(jìn)行應(yīng)急知識的宣傳普及。在危機處理時，社區(qū)工作者可積極發(fā)動群眾，發(fā)揮公眾的力量進(jìn)行危機處理，如在抗擊新冠肺炎疫情中，社會組織在發(fā)動群眾查找感染者、進(jìn)行社區(qū)封閉等方面發(fā)揮了重要作用。在危機善后階段，社會組織收集公眾信息向政府反饋危機處理結(jié)果，協(xié)助政府進(jìn)行危機管理。

（三）成本效益優(yōu)勢。社會組織在公共危機治理中相對政府而言會更加追求市場化、兼顧成本效益。政府出于應(yīng)急性的考慮，在公共危機治理中會注重效率而忽視成本，導(dǎo)致危機治理的成本升高。社會組織由于受自身資金影響，在危機治理中詳細(xì)做資金規(guī)劃預(yù)算，以求用更少的資金取得更好的治理效果。

（四）專業(yè)技能優(yōu)勢。社會組織由于其工作內(nèi)容及性質(zhì)的單一，在其服務(wù)領(lǐng)域會顯現(xiàn)出更強的專業(yè)性。公共危機往往呈現(xiàn)多樣性的特點，引發(fā)的社會問題繁雜且多樣。不同的社會組織發(fā)揮其專業(yè)性特點，從專業(yè)的角度出發(fā)處理不同的社會危機。在疫情期間，慈善組織利用籌款渠道為抗疫募捐到數(shù)量巨大的善款；各心理咨詢協(xié)會通過電視、廣播、微信等方式為公眾展開心理援助，服務(wù)疏導(dǎo)對象；一大批影視制作人發(fā)揮其文藝專長的優(yōu)勢，以抗疫為文本創(chuàng)作了一大批宣揚抗疫精神的作品，傳揚了抗疫正能量。

三、社會組織參與公共危機治理的困境

（一）自身結(jié)構(gòu)缺陷及資金短缺。隨著社會的發(fā)展，社會組織在公共危機治理中的參與度越來越高，發(fā)揮了很大的作用，但社會組織還存在著自身結(jié)構(gòu)缺陷、自主性能力不足等問題。一方面由于受社會體制的影響，我國的社會組織更多的是以由上而下的官辦社團(tuán)形式而存在，其活動更多的是政府職能的延伸。政府在某些方面還存在著“越位”和大包大攬的現(xiàn)象，限制了社會組織的自主性，導(dǎo)致社會組織缺乏與其他社會治理主體的溝通、交流和合作。另一方面根據(jù)中國社會組織公共服務(wù)平臺統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2020年7月，我國各類注冊登記的社會組織數(shù)量達(dá)到88萬個，社會組織的數(shù)量逐漸增多，而社會組織的門檻則逐漸降低，導(dǎo)致社會組織的水平參差不齊，大多數(shù)社會組織沒有經(jīng)過專業(yè)系統(tǒng)的理論和技術(shù)培訓(xùn)，缺乏專業(yè)能力和實踐經(jīng)驗。部分社會組織由于自身公益、自愿性質(zhì)的影響，籌集資金困難，時常出現(xiàn)資金鏈斷裂而無法維持正常工作運行，進(jìn)而影響其參與公共危機治理的效能。如，北京市社會服務(wù)組織中心在一次調(diào)查中指出，有48.21%的社會組織沒有參與到抗擊新冠肺炎疫情的行動中，其主要原因為資金短缺，導(dǎo)致無法發(fā)揮自身作用。

（二）社會公信力下降。公益組織是社會組織中一部分，在公共危機治理中承擔(dān)著物資善款的籌集、分發(fā)與捐贈工作，充當(dāng)著樞紐站的作用。公益組織本身以其高度的社會信任才得以擔(dān)任此項工作，然而在防治疫情中卻出現(xiàn)了信息公布不及時、貪污物資善款等問題。在疫情中出現(xiàn)了多起慈善機構(gòu)因抗疫資源和善款處理不當(dāng)受到各界詬病的事件，問題主要表現(xiàn)為政府監(jiān)管乏力、第三方評估缺漏和內(nèi)部監(jiān)管虛設(shè)。如，北京某基金會在新冠肺炎疫情期間短期內(nèi)籌集到了大量資金，但卻被爆出存在著“虛假宣傳”和“私自挪用資金”等問題。一些封閉社會的社會服務(wù)中心志愿者在為居民提供采購服務(wù)時，存在著抬高物價從中牟利的問題。

（三）可控性不足。在新媒體時代，網(wǎng)絡(luò)謠言的產(chǎn)生與散播對公共危機治理有極大的阻礙作用，新聞媒體、自由媒體和公眾都是謠言的產(chǎn)生與傳播者。由于受群體效應(yīng)的影響，社會組織本身是政府與公眾的溝通橋梁，而各媒體單位作為輿論傳播的引領(lǐng)者，發(fā)布不實信息會引導(dǎo)公眾產(chǎn)生錯誤的思想言論，不利于公共危機治理，甚至是放大危機的負(fù)面影響力。網(wǎng)絡(luò)是一把雙刃劍，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)達(dá)使得信息傳播的速度和廣度不斷增大，然而也給政府進(jìn)行謠言管控增加極大的難度。如，在疫情中，微博出現(xiàn)了一條“雙黃連可抑制新冠肺炎”的不實消息，瀏覽量在短時間內(nèi)達(dá)到16億多，市場上的雙黃連則被一搶而空。

（四）相關(guān)法律制度有待完善。習(xí)近平曾提出要全面依法履行職責(zé)，在處置重大突發(fā)事件中推進(jìn)法治政府建設(shè)，提高依法執(zhí)政、依法行政水平。我國目前已經(jīng)出臺了《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《國家安全法》等法律，基本法律框架已成型，但還不夠完善，更多的是針對政府制定的法律法規(guī)，缺少專門為社會組織配套制定的法律法規(guī)?，F(xiàn)行法律法規(guī)對社會組織的職能與角色定位模糊，對社會組織參與危機管理的權(quán)限約束不清，導(dǎo)致社會組織參與公共危機治理時難以做到有法可依、有法可循。

四、社會組織參與公共危機治理路徑優(yōu)化

（一）加強與政府聯(lián)系，明確職能與角色定位。一方面轉(zhuǎn)變政府對社會組織參與公共危機治理的理念。社會組織參與公共危機治理更多是來自于政府的賦權(quán)，政府應(yīng)積極進(jìn)行政府職能改革，防止大包大攬、“越位”現(xiàn)象的發(fā)生。在公共危機治理中，政府應(yīng)注意從治理方向上進(jìn)行引領(lǐng)，具體管理權(quán)力應(yīng)下放，給予社會組織充分的管理權(quán)力及自主性；社會組織應(yīng)發(fā)揮自身溝通優(yōu)勢、成本效益優(yōu)勢，在政府管理無法有效涉及的區(qū)域進(jìn)行查漏補缺，實現(xiàn)與政府的功能互補，促進(jìn)有效的公共危機治理。另一方面政策應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定社會組織的成立注冊規(guī)則，嚴(yán)把入門關(guān)，提高社會組織的成立門檻，使社會組織的管理更加專業(yè)化、規(guī)范化，進(jìn)而提升其參與公共危機治理的能力；政策法規(guī)還應(yīng)明確社會組織在公共危機治理中的地位，使社會組織的存在更加合法化，提高社會組織在企業(yè)和公眾等主體中的地位。

（二）培養(yǎng)專業(yè)人才，提升專業(yè)素質(zhì)。公共危機由于其易變性、不確定性等特點，要求在治理時需要專業(yè)知識與技能的輔助，社會組織所具有的專業(yè)性是其參與公共危機治理的優(yōu)勢。然而，在公共危機治理中，特別是在疫情防控中，暴露出社會組織專業(yè)人才缺乏、專業(yè)技能不夠完備等問題。一方面社會組織應(yīng)秉持唯才是舉，任人唯賢的原則，提高參與社會組織工作的門檻，從專業(yè)人才中進(jìn)行篩選，如社會工作專業(yè)的大學(xué)生，防止非專業(yè)人士進(jìn)入，進(jìn)而降低社會組織的管理及工作水平。社會組織是公益性并為社會提供服務(wù)的組織，要求其工作人員須有極高的自我修養(yǎng)及社會品德。另一方面對從業(yè)人員加大培養(yǎng)力度，不斷提高專業(yè)技能水平。社會組織應(yīng)組織專業(yè)人員對工作進(jìn)行評估，評估不合格者立即進(jìn)行工作整頓并參與培訓(xùn)。

（三）優(yōu)化評估監(jiān)督體系，提升社會公信力。社會組織的監(jiān)督主要包括對新聞媒體和慈善機構(gòu)的監(jiān)督。新聞媒體應(yīng)堅守職業(yè)道德，在政府信息公開中堅持透明、公開和高效率的原則；在自身網(wǎng)絡(luò)渠道中篩選信息、凈化網(wǎng)絡(luò)，減少和控制謠言的傳播；規(guī)范災(zāi)害信息的發(fā)布，提高自身引導(dǎo)輿論的能力，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，開拓多方面的信息傳播渠道。慈善機構(gòu)的監(jiān)督，也分為慈善機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督指慈善機構(gòu)應(yīng)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，保證監(jiān)事會有獨立的監(jiān)督權(quán)，也應(yīng)制定慈善行業(yè)的行業(yè)規(guī)則；外部監(jiān)督指政府和民眾的監(jiān)督，由政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)建立對慈善機構(gòu)專門的監(jiān)管部門，并統(tǒng)一制定相關(guān)規(guī)定和信用評價指標(biāo)；民眾應(yīng)積極關(guān)注慈善組織的行為，充分運用網(wǎng)絡(luò)輿論給政府制造壓力，讓政府進(jìn)入監(jiān)管和調(diào)查。

五、總結(jié)

新時代的公共危機由于受社會多變性的影響，其突發(fā)性、緊急性、不確定性和易變性等特點變得更為突出。新冠肺炎疫情的發(fā)生使我國的公共危機治理體系經(jīng)歷一次大考，也更加明確社會組織參與公共危機治理的必要性。本文根據(jù)社會組織的性質(zhì)特點及其參與抗擊新冠肺炎疫情的行動分析社會組織參與公共危機治理的優(yōu)勢，進(jìn)而根據(jù)其在危機治理中的表現(xiàn)分析社會組織還存在著自身結(jié)構(gòu)缺陷和資金短缺、社會公信力下降、可控性不足和相關(guān)制度法規(guī)有待完善等問題，最后提出社會組織參與公共危機治理的優(yōu)化路徑，分別是加強與政府的聯(lián)系并明確職能與角色定位、培養(yǎng)專業(yè)人才提升專業(yè)素質(zhì)、優(yōu)化評估監(jiān)督體系提升社會公信力，以期為完善我國的公共危機治理體系提供參考建議。