農村老齡社會治理轉型研究
——基于“自助—互助—他助”邏輯視角

何宗元

（太原工業(yè)學院設計藝術系，山西 太原 030008）

當前，我國的老齡化形勢十分嚴峻，老年群體的人口占比呈現迅猛增長之勢，社會中普遍存在未富先老、孤獨終老、高齡少子、未備先老等突出現象[1]。在黨的十九大上，習近平總書記提出健康中國的發(fā)展戰(zhàn)略，要求積極推進醫(yī)養(yǎng)結合政策，為養(yǎng)老、敬老、孝老打造一體化的政策體系[2]。盡管現行養(yǎng)老體系建設取得了重大成效，但養(yǎng)老市場并未真正發(fā)揮出其應有活力，存在供給有效性不足、發(fā)展不充分和不均衡等突出問題，沒有滿足廣大人民群眾的現實養(yǎng)老需求[3]。西方發(fā)達國家早在19世紀中期就已經進入了老齡化階段，全球范圍內的養(yǎng)老服務體系在發(fā)展歷程上經歷了“家庭照護→機構照護→去機構化→社區(qū)照護”[4]的轉變過程。此外，大多數國家都是在初始階段致力于擴充養(yǎng)老覆蓋范圍，在進入全面服務階段后不斷優(yōu)化和完善相關制度結構等，而在快速發(fā)展期著重關注和強調配置、合作及協作[5]（P15-18）。盡管西方國家的養(yǎng)老模式具有重要的參考價值，但各國之間的制度結構和權力模式存在重大差異。因此，需要基于中國特色的政治制度和行政結構，來建構我國的老齡社會治理體系。雖然我國主張多元主體共同參與養(yǎng)老服務供給，但多元主體共治的局面依然處在起步階段，在推進過程中面臨諸多現實性的難題，政府依然是養(yǎng)老服務供給和治理的主體，擔負著配置養(yǎng)老資源的主要職責[6]。中國特色的老齡社會治理的有效性源自于政府內部治理的動力機制。學術界普遍認為集權和分權周期性波動、收放高度結合以及中央與地方相互博弈的治理特征，實質上是中央與地方在權力收放上博弈[7]。權力收放關系直接關系到地方政府的政策重心和推進方向，投射到老齡社會治理領域，不僅決定著基層如何執(zhí)行和落實養(yǎng)老政策的問題，同時關系到如何從頂層上規(guī)劃設計養(yǎng)老體系[8]。雖然群眾最關心醫(yī)療和養(yǎng)老等民生問題，但諸多官員重視任期內短期業(yè)績，往往會忽視甚至犧牲養(yǎng)老等長期業(yè)績[9]。如何引導和規(guī)制地方政府形成充分發(fā)揮自我能動性的意識和偏好，積極規(guī)劃和執(zhí)行養(yǎng)老等激勵性和收益性相對較低的民生政策，是構建有中國特色老齡社會治理體制的重點和難點。因此，本文在分析中國農村老齡化社會治理的失序問題的基礎上，探究農村老齡社會治理轉型，從而為提高農村老齡社會治理的有效性和可持續(xù)性建言獻策。

一、農村老齡社會治理失序表征

1.農村老齡社會演變與社會架構轉型失衡

我國老齡社會形態(tài)演變較快，然而社會結構轉型較慢，致使老齡社會治理在短期內出現了一些周期性的問題。由于發(fā)達國家在人口年齡結構方面的演變進程較慢，因此其社會結構有充足的時間進行轉型。當年齡結構逐步進入老齡化的狀態(tài)之后，社會架構也隨之改變。而發(fā)展中國家的衛(wèi)生、教育、醫(yī)療等方面存在著追趕效應，在人口年齡層，成年快速跨越到老年階段后，而由于復雜多元的社會結構無法及時轉變，表現出明顯的滯后性，尚處于從成年階段向老齡階段過渡的時期。在這一段時期內，年齡結構與經濟社會發(fā)展水平不適應，從而造成老齡社會治理失序。我國是最大的發(fā)展中國家，人口老齡化現象較為嚴重，社會結構轉變滯后，依然停留在成年社會，不能及時有效應對老齡社會。與日本、英國、法國比較，我國的老齡化時間出現的節(jié)點較晚，分別至少晚了30年、70年、130年。除此之外，我國的人口老齡化存在明顯的“多老快老”特征，預計在本世紀30年代左右老齡化水平將超過美國，而在本世紀中葉將超過瑞典、法國以及英國等，也就是我國從老齡化到深度老齡化的演變只有25年的時間，相比發(fā)達國家平均縮減了45-50年的時間，而深度老齡化向超級老齡化的演變只有16年的時間，相比發(fā)達國家而言平均減少了14年[10]。

2.農村老齡社會“遇老未養(yǎng)”的治理困局

在經濟方面，我國的治理基點較低，出現了未富先老的狀態(tài)。2000年，我國的老齡化水平在10%以上，進入了老齡社會階段，表現出顯著的未富先老狀態(tài)，處于成年社會階段。面對人口老齡化的基本國情，我國應對老齡化的經濟基礎較弱。在發(fā)達國家進入老齡化狀態(tài)之后，老齡社會結構與經濟發(fā)展基本保持同步，且經濟實力較強，能夠積極應對人口老齡化的問題。在社會層面出現了未備先老的情況，從成年階段快速步入老年階段，所建構的社會保障安全網并不成熟穩(wěn)固，特別是在20世紀90年代中期，我國才對醫(yī)療保障體制進行改革和完善，社會保障的改革起步較晚，且存在明顯的城鄉(xiāng)差距。在社會保障層面也存在顯著的滯后性。此外，健康方面也出現了未康先老的狀態(tài)，根據世界衛(wèi)生組織顯示的數據來看，在2018年我國平均健康預期壽命是68.7歲。老年群體帶病生存期在8年以上[11]。區(qū)域層面存在農村先老的情況。在進入老年化社會之后，農村地區(qū)60歲及以上的老年人達到了0.86億，這一數據大約是城鎮(zhèn)老年群體的兩倍，且農村老齡化現象也比城鎮(zhèn)更為嚴重，超出城鎮(zhèn)這一水平的1.2%[12]。在不同區(qū)域，老齡社會顯現出明顯的農村先老問題。由于城鎮(zhèn)地區(qū)擁有更為優(yōu)質的教育、醫(yī)療和就業(yè)環(huán)境，大量的農村青壯年群體逐步涌向城鎮(zhèn)地區(qū)，導致農村出現了明顯的空心化，進一步提高了農村地區(qū)人口老齡化水平。

3.農村老齡社會治理規(guī)律認知不足

人口老齡化階段是人類發(fā)展進程中的一個必經階段，同時也是一個持續(xù)性的動態(tài)階段。學術界將老年群體人口規(guī)模占比作為評價當前人口老齡化水平的指標。人口老齡化達到一定的程度將進入老齡社會形態(tài)，是對人口老齡化引發(fā)的堆積效應的階段性劃分。在年齡結構方面，由于我國進入老齡階段的演變進程較快，如果沒有充分認識和把握老齡化階段客觀規(guī)律以及沒有有效劃分不同老齡社會形態(tài)，也很容易出現極端的狀況。老年群體會涉及到多個方面，例如養(yǎng)老、娛樂、休閑、醫(yī)療等民生問題。人口年齡結構與社會架構同步演變的社會形態(tài)，能夠妥善應對效率和公平問題；倘若社會結構和年齡結構的轉型出現了沖突，那么首先應該解決的是老年人幫扶這一公平問題。治理規(guī)律認知不足源于對于問題本身沒有充分的理解和認識。老年群體問題是指在當前所制定的方案以及建議與老年人的現實要求有所偏差。問題在于如何優(yōu)化社會治理，這并不是老年人本身的問題，因為每個生命個體到了老年階段，都需要一定的幫扶。老年問題是年齡結構與社會結構不同步而引發(fā)的社會、經濟、政治、文化及生態(tài)等一系列問題，需要從多個視角來探究解決路徑，而不是單純地歸咎于人口老齡化。

二、農村老齡社會治理轉型的三重邏輯

當前學術界關于人口老齡化問題的研究成果十分豐富，主要集中在觀念轉變、規(guī)模預測、政策倡導等領域，但對該問題的研究過于表層化和碎片化，沒有系統研究農村老齡社會治理轉型。因此，本文基于“自助—互助—他助”邏輯視角，深入探究農村老齡社會治理轉型，由此來貫徹落實人人共同參與、積極應對老齡問題的新發(fā)展理念。從三者之間的邏輯關系上來看，“自助”發(fā)揮主導作用，而“互助”和“他助”則分別發(fā)揮輔助和外援作用，三者缺一不可、相互支撐、共同作用。

1.“自助”邏輯：可行能力與發(fā)展心態(tài)

改革開放以來，社會領域極大釋放了資源空間，廣大鄉(xiāng)村青年逐步走出封閉的鄉(xiāng)土空間，進入城市尋找生存機遇。這直接導致鄉(xiāng)村空心化，形成“無主體熟人社會”。不過“無主體熟人社會”概念值得商榷，因為它僅僅將向外流動的群體視為主體，限制了主體豐富性。[13]另外，它還過于突出文化、年齡等結構要素對留守群體尤其是老年群體引發(fā)的約束作用，忽視了留守主體的自我改變意識和能力，以及對上述要素的建構性和調適性作用。對此，阿瑪蒂亞·森以可行能力作為概念工具，認為老年群體具備實現自由發(fā)展的能力，只不過由于缺少社會機會、透明性保證不足、缺少防護性保障等因素，他們逐漸失去了這種基本能力，抗壓和抗逆能力不斷下降，逐漸成為弱勢群體[14]（P29-35）。

增能理論認為，老年群體日益顯現的無權和無能狀態(tài)實際上源自于外界要素錯配和控制。在老年群體周邊實際上存在能夠激發(fā)其自主體意識和提高自我效能的資源要素，在發(fā)揮其內生產能和充分利用周邊資源的同時，老年群體能夠為了實現自身利益而對周邊交往環(huán)境和生活秩序施加確定影響[15]。如果將內生的可行能力視為“經”，那么發(fā)展性心態(tài)結構就是“緯”。隨著社會中個體化思潮的突飛猛進，當前鄉(xiāng)村老年群體不再像以往那樣完全依靠子女養(yǎng)老，也不再抱有完全依附性的心態(tài)步入老年階段，而是開始尋求自我發(fā)展路徑，在養(yǎng)老問題上表現出明顯的自主意識和自我保障傾向。這種自我負責的自覺性意識，一方面來自于國家日益完善的福利保障，另一方面源自于農民主體理性的日益擴張。在這兩方面共同推動下，使老年群體的養(yǎng)老心態(tài)，逐漸由完全依附性向自決性，由生存性向發(fā)展性轉變。其中老人農業(yè)是最能體現發(fā)展性養(yǎng)老心態(tài)的案例。不同于西方的退休觀念，我國農村老年群體并不存在嚴格的退休制度，即便是已經達到了城市地區(qū)的退休年齡，依然以老而不休的心態(tài)繼續(xù)堅持勞作，積極發(fā)揮自身在農業(yè)生產中的作用。因此，無論是理論可行性還是實踐發(fā)展心態(tài)，老年群體應當成為積極應對老齡化的主體，不斷培育和夯實主體意識和主體地位。

2.“互助”邏輯：互惠倫理與利益關聯

農村留守老人，按照年齡階段可進一步細分為低齡、中齡、高齡這三類老年群體，但無論哪種類型都表現出相同的生活和養(yǎng)老訴求。因此，在家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老被迫轉型以及運作效率過低的情形下[16]，那種能夠將老年群體充分集中起來，進而能夠在生活、娛樂以及精神等層面提供互助服務的養(yǎng)老模式逐步產生并得以運用，并被視為我國農村養(yǎng)老的有效路徑[17]。相關部門也在養(yǎng)老服務體系的相關建設規(guī)劃文件中提出要積極探索和實踐這種新型的鄉(xiāng)村互助養(yǎng)老模式。之所以在理論和實踐上關注并探索互助養(yǎng)老模式，主要是從以下兩個方面進行考慮：一是老年群體具備一定的內生潛能和人力資本，將這些零散化的要素充分整合起來能夠提升養(yǎng)老保障實效；二是即使在轉型階段，鄉(xiāng)村依然具有鮮明的熟人社會樣態(tài)，沒有真正消解由熟人組織起來的村莊，讓農民群體的低成本互助具備了極大的可能性。鄉(xiāng)村熟人社會的交往空間所塑造的合作倫理以及農村土地集體所有制下的特定利益關聯，成為了發(fā)揮老年群體互助合力的重要基礎。

依據克魯泡特金的觀點，互助性是整個生物界普遍具備的特征。尤其是集體主義文化底蘊深厚的中國，熟人化以及流動性較低的村莊，在頻繁交往下產生了更深層次的信任，以互換禮物產生了互惠倫理，創(chuàng)造出獨具本土特色的人情關系和幫助模式[18]（P22-25），顯現了互助倫理的精神內核。這種能夠對人產生指導和影響的倫理形態(tài)在一定條件下能夠將生產生活領域的互助延伸至養(yǎng)老領域。就利益關聯而言，任何互助行為都潛藏著利益考慮，直接映射著人們的利益需要。同理，互助倫理的社會底蘊如果失去了共同利益這一關聯條件，同樣難以形成常態(tài)化的有效行動。我國農村土地集體所有制為老年群體互助夯實了利益基礎，通過土地權利安排讓村集體具備了整合資源和統籌空間的權利，能夠利用土地資源實施廣泛動員，將與土地相關的人際關系矛盾顯現出來，然后基于理性溝通和平等協商找到解決問題的入口[19]。通過公平公正分配土地利益能夠讓鄉(xiāng)村形成相同的政治意愿，消除農民在其他領域相互協作的阻力和障礙。

3.“他助”邏輯：資源反哺與組織下鄉(xiāng)

現代性是導致社會和傳統秩序產生斷裂的主要原因[20]（P3-4）。以養(yǎng)老來說，這種斷裂引發(fā)了兩難困境，即傳統養(yǎng)老幫扶網絡的作用空間日益狹窄，但同時并未建構新的現代化福利保障體系。針對這一兩難境地，西方學者發(fā)起了找回國家的學術倡議，要求政府必須重視并提高對老年群體的生活服務和保障供給，一系列社會服務組織開始關注基層老年群體的生活需求，并試圖為其提供專業(yè)化的服務。

我國政府適時優(yōu)化調整資源配置，以項目為載體將更多的財政資源投向鄉(xiāng)村。通過外部資源來激發(fā)內部發(fā)展活力，進一步優(yōu)化農村養(yǎng)老服務的供給結構，增強老年群體對未來自助生活的預期和信心。伴隨著各類資源下鄉(xiāng)，更多的專業(yè)化社會組織開始走出城市轉向農村。這對于推動鄉(xiāng)村公共服務專業(yè)化以及滿足農村老年群體的差異化需求具有重要意義。尤其是現階段我國社會主要矛盾發(fā)生了重大變化，老年人的養(yǎng)老需求不僅僅局限于生存需求，而是日益多元化。正是這些需求沒有得到重視和滿足，導致鄉(xiāng)村老年群體在心理上產生了消極情緒，引發(fā)了普遍性的心理不健康問題[21]，而專業(yè)的社會工作組織在積極干預老年心理以及融化人格結構上具有特殊優(yōu)勢，能夠為老年人積極參與社區(qū)建設、調整心態(tài)以及得到情感滿足提供專業(yè)支持?？傊?，國家資源反哺鄉(xiāng)村養(yǎng)老與社會組織為鄉(xiāng)村養(yǎng)老提供專業(yè)化服務，能夠為構建鄉(xiāng)村老齡社會治理的他助模式奠定更加穩(wěn)定的基礎。

三、農村老齡社會治理轉型路徑

人口老齡化是人類發(fā)展過程中所需要經歷的階段。推進農村老齡社會治理轉型，是實現社會治理現代化的關鍵環(huán)節(jié)。

1.構建農村老齡社會治理體系

老齡社會的治理是我國社會治理體系的重要部分，我國的老齡社會治理具有豐富的內涵和鮮明的歷史特征。建構與國家治理現代化相匹配的老齡社會治理體系需要考量深化改革的時代背景。一是進一步加強老年社會治理制度的建設。黨的十九屆五中全會提出要全面落實各項決策，要發(fā)揮黨的領導作用，明確各級黨委工作職責，充分發(fā)揮其在社會治理中的作用，進行科學的決策和規(guī)劃。同時，要保障其監(jiān)督職能得到有效的發(fā)揮，例如在養(yǎng)老服務方面，制定科學的養(yǎng)老服務政策，推動養(yǎng)老服務職責制度化。二是加強監(jiān)督和考核。建立投訴舉報制度，鼓勵廣大公眾、各類媒介組織和第三方組織監(jiān)督服務過程，制定并實施嚴格的責任追究制。三是完善資源整合機制，協調部門關系，將養(yǎng)老服務要素市場和行政資源進行緊密的結合。

2.創(chuàng)新農村老齡社會治理方式

習近平總書記提出：“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發(fā)展水平決定的，是由這個國家的人民決定的?！盵22]（P22-23）老齡社會治理方式要與國家的治理體系和治理模式緊密聯系，并與我國傳統養(yǎng)老文化相契合。家庭作為基本的社會單位，是我國社會和制度轉型的基礎條件，家庭能夠發(fā)揮其傳統孝道的作用，最大程度發(fā)揮家庭養(yǎng)老模式的基礎作用。通過吸收和借鑒國外先進的經驗，完善家庭扶持政策，通過提供多元化的服務和幫助，來穩(wěn)固家庭養(yǎng)老的基礎地位。同時，隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，也可以從豐富農村互助養(yǎng)老、發(fā)展經濟等方面來拓展農村互助養(yǎng)老基本模式。積極發(fā)展數字時代的智慧養(yǎng)老模式。2015年，國家提出了智慧養(yǎng)老的模式。2019年，《國家積極應對老齡化中長期規(guī)劃》提出要積極發(fā)展技術創(chuàng)新來有效應對人口老齡化問題。隨著經濟的不斷加快、科技的迅猛發(fā)展、智能技術和產品的應用，人口老齡化的應對需要融入現在的技術以及產品，打造更具有創(chuàng)新服務的養(yǎng)老模式，將商業(yè)、技術、產品三者進行有機的結合，借助大數據等相關的技術提升養(yǎng)老服務的經營性和可靠性。從國外的相關實踐經驗來看，許多發(fā)達國家都是通過立法先行來應對人口老齡化，例如法國、日本、美國等都在老年階段建立了相對完備的法制體系，在這一領域建立了相對完備的法制體系。我國現行法律分別從贍養(yǎng)和撫養(yǎng)、社會保障、社會參與以及社會優(yōu)待等多個方面就老年群體權益作出了具體規(guī)定。就長遠而言，必須從憲法這一國家根本大法的角度，進一步完善與人口老齡化相關的法治內容，從憲法上充分保障老年群體的基本權利。當前山東、甘肅、北京、浙江、天津等許多省市就養(yǎng)老服務制定了地方性的法律法規(guī)。

3.完善農村老齡社會治理政策

黨的十九大報告提出，新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[23]（P154）。隨著社會、經濟、人口結構的急速轉型，引發(fā)了一系列復雜問題和不確定性風險，這一時期的新矛盾是廣大人民群眾日益增長的美好生活需求同不成熟和不完善且不平衡的老齡事業(yè)及產業(yè)發(fā)展之間的矛盾。因此，優(yōu)化和完善老齡社會治理政策需要正確分析和把握未來人口結構變化趨勢，做出具有前瞻性的規(guī)劃設計。一是加強老齡社會治理的頂層設計。黨的十九屆五中全會明確提出了積極應對人口老齡化的相關戰(zhàn)略，不斷提高我國老齡社會治理政策的全局性、系統性和前瞻性水平。此外，應制定相關的治理政策，統籌兼顧發(fā)展型老齡社會治理工作。二是重點制定低收入老年群體、流動老年群體社會支持以及高齡老年群體的社會救助與保障政策。三是創(chuàng)新老齡階段社會治理機制。選擇具有代表性和突出特征的區(qū)域作為試點，探索老齡化工作創(chuàng)新機制，擴大試點效應，在一些具有較大養(yǎng)老壓力的地區(qū)，推進服務機制、體系、業(yè)態(tài)、模式以及支撐要素創(chuàng)新。