梁?jiǎn)⒊胤阶灾嗡枷胫吧谱儭笔鲈u(píng)

蔡雙全

（廣西師范大學(xué) 歷史文化與旅游學(xué)院，廣西 桂林 541001）

素以“流質(zhì)善變”聞名的梁?jiǎn)⒊诘胤阶灾嗡枷肷弦彩且蛔冊(cè)僮儭獜奈煨鐣r(shí)期提出“地方自立”設(shè)想及清末時(shí)倡導(dǎo)立憲下地方自治；到民初力主建立一種強(qiáng)有力政府；再到20 世紀(jì)20 年代初參與湖南自治運(yùn)動(dòng)，這一切都反映了其萌生、發(fā)展和變化的軌跡。綜觀以往研究，①相關(guān)論著有：丁旭光：《略論多變的梁?jiǎn)⒊胤秸朴^》，載《廣州研究》1987年第6期；馬小泉：《地方自治：晚清新式紳商的公民意識(shí)與政治參與》，載《天津社會(huì)科學(xué)》1997年第4期；方平：《論清末梁?jiǎn)⒊膰?guó)家思想》，載《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》1999年第1期；付金柱：《依違于中央集權(quán)與地方分權(quán)之間：梁?jiǎn)⒊瑢?duì)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的抉擇》，載《社會(huì)科學(xué)論壇》2017年第8期；劉宗靈、夏炎：《憲政理想的地方實(shí)驗(yàn)——再論梁?jiǎn)⒊c湖南自治運(yùn)動(dòng)》，載《中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第1期；吳雁南等：《中國(guó)近代社會(huì)思潮1840—1949》（第二卷），湖南教育出版社1998年版；張朋園：《梁?jiǎn)⒊c民國(guó)政治》，吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司2007年版?；蜻^(guò)于簡(jiǎn)略而不深入，或脫離特定情境而失之泛論，或囿于著者的時(shí)代局限而稍顯偏頗。有鑒于此，筆者認(rèn)為相關(guān)問(wèn)題仍有進(jìn)一步探討的空間。無(wú)疑，對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行重新審視，不僅有助于理解和認(rèn)識(shí)近代中國(guó)地方自治與構(gòu)建民族國(guó)家之間的糾纏關(guān)系，凸顯國(guó)家體制轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性和艱巨性，而且還會(huì)對(duì)當(dāng)今妥善處理中央與地方關(guān)系提供一些有益啟迪。

一、救亡下的“地方自立”設(shè)想

梁?jiǎn)⒊瑢?duì)地方自治的最初設(shè)想和實(shí)踐是他在湖南任時(shí)務(wù)學(xué)堂教習(xí)之時(shí)。甲午戰(zhàn)爭(zhēng)后，譚嗣同等在長(zhǎng)沙成立了南學(xué)會(huì)，其“設(shè)會(huì)之意，將合南部諸省志士，聯(lián)為一氣，相與講愛(ài)國(guó)之理，求救亡之法，而先從湖南一省辦起，蓋實(shí)兼學(xué)會(huì)與地方議會(huì)之規(guī)模焉”。[1](p592)1897 年12 月，梁?jiǎn)⒊拭按竽娌坏赖娘L(fēng)險(xiǎn)上書(shū)巡撫陳寶箴，提出“地方自立”設(shè)想。他認(rèn)為，若將維新變法之事托付中央“政府諸賢”，則很難成功，當(dāng)務(wù)之急就是“必有腹地一二省可以自立，然后中國(guó)有一線之生路”。同時(shí)，他又明確說(shuō)明，這種設(shè)想并非分裂國(guó)家，而是為了抵御列強(qiáng)瓜分中國(guó)的民族危機(jī)而采取的一時(shí)權(quán)宜之計(jì)。他指出，今之天下，“日思所以合十八省為一國(guó)，以拒外人，猶懼不濟(jì)，而況于自生界畫(huà)乎？”[2](p91)次年，梁?jiǎn)⒊衷凇赌蠈W(xué)會(huì)敘》中進(jìn)一步指出，日本幕府末葉，眾多諸侯中惟“薩、長(zhǎng)、土、肥四藩”因得風(fēng)氣之先而率先變法，而后才推廣至全日本。中國(guó)應(yīng)效法這種自下而上的成功經(jīng)驗(yàn)，“先自數(shù)省者起，此數(shù)省者，其風(fēng)氣成”，然后擴(kuò)展至其他省份，“茍萬(wàn)夫一心、萬(wàn)死一生以圖之”，[1](p420)或許還有挽救國(guó)家危亡的一線希望。

梁?jiǎn)⒊J(rèn)為，欲在湖南推行自治，就必須“以廣民智為第一義”。為此，他提出了“開(kāi)民智”“開(kāi)紳智”和“開(kāi)官智”三種應(yīng)對(duì)之策，并強(qiáng)調(diào)若“三者畢舉，則于全省之事，若握裘挈領(lǐng)”。[1](p439)然而，“廣民智”是一個(gè)長(zhǎng)期而緩慢的過(guò)程，首先必須分清輕重緩急和難易。他深知，西方諸國(guó)近代政治生活演變的一般規(guī)律，就是“蓋必有貴族地主，方能立憲，以政權(quán)集中于少數(shù)賢人之手，以為交付于群眾之過(guò)渡。如英國(guó)確有此種少數(shù)優(yōu)秀之人，先由貴族擴(kuò)至中產(chǎn)階級(jí)，再擴(kuò)至平民，以必有階級(jí)始能次第下移，此少數(shù)人皆有自任心。日本亦然，以固有階級(jí)之少數(shù)優(yōu)秀代表全體人民”。[3](p20)有鑒于此，他強(qiáng)調(diào)指出：“各國(guó)改革之業(yè)，其主動(dòng)力者恒在中等社會(huì)。蓋上等社會(huì)之人，皆憑籍舊弊以為衣食，反對(duì)于改革，勢(shì)使然矣；下等社會(huì)之人，其學(xué)識(shí)乏，其資財(cái)乏，其閱歷乏，往往取躁以取敗，一敗即不能復(fù)振，故唯中等社會(huì)為一國(guó)進(jìn)步之機(jī)鍵焉。”[4](p39)又說(shuō)：“凡一國(guó)之所以與立者，必以少數(shù)之上流社會(huì)為之中堅(jiān)，而此少數(shù)人品性之高下，即為一國(guó)榮粹所關(guān)?！盵5](p527)因此，在這三策中，他強(qiáng)調(diào)“開(kāi)紳智”的重要作用。

有學(xué)者曾指出，梁?jiǎn)⒊伴_(kāi)紳智”是為了培養(yǎng)湖南各州縣中“品行端方”“才識(shí)開(kāi)敏”的“救世之良才”，然后將他們散歸各地充任湖南自治中的“議員”。[6](p120-144)梁?jiǎn)⒊凇墩摵蠎?yīng)辦之事》中說(shuō)：“今欲更新百度，必自通上下之情始。欲通上下之情，則必當(dāng)復(fù)古意、采西法、重鄉(xiāng)權(quán)?！盵1](p435)他還憧憬道，只要開(kāi)通了“紳智”，必定能“合全省人之聰明才力”，“以求辦一省之事，除一省之害，捍一省之難，未有不能濟(jì)者也”。[1](p437)同時(shí)，為了預(yù)防日后選舉產(chǎn)生的議員“不能任事”或徇私舞弊，他還提出“欲救前弊，則宜開(kāi)紳智；欲救后弊，則宜定權(quán)限”。[1](p435)所謂“定權(quán)限”，就是“西人議事與行事分而為二。議事之人，有定章之權(quán)，而無(wú)辦理之權(quán)；行事之人，有辦理之權(quán)，而無(wú)定章之權(quán)。將辦一事，則議員集而議其可否，既可，乃議其章程，章程草定，付有司行之，有司不能擅易也。若行之而有窒礙者，則以告于議員，議而改之”。[1](p435)不過(guò)，梁?jiǎn)⒊藭r(shí)還并未真正領(lǐng)悟到西方議會(huì)的切實(shí)含義，誤認(rèn)為“《洪范》之卿士，《孟子》之諸大夫，上議院也?！逗榉丁分耍睹献印分畤?guó)人，下議院也?！ㄖ袊?guó)）故雖無(wú)議院之名，而有其實(shí)也。漢制議員之職有三：一曰諫大夫，二曰博士，三曰議郎”。[1](p125)

戊戌時(shí)期，梁?jiǎn)⒊珜?dǎo)的“地方自立”設(shè)想雖然包含著許多有價(jià)值的見(jiàn)解，但也同時(shí)存在不少認(rèn)識(shí)偏差。歷史已證明，除美國(guó)外，絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家政治生活的演變歷程都“始于社會(huì)的上層，然后逐漸地而且是不完整地?cái)U(kuò)及社會(huì)的其余不同部分”。[7](p50)可見(jiàn)，梁?jiǎn)⒊^的推行地方自治必先“開(kāi)紳智”的思想認(rèn)識(shí)契合了西方諸國(guó)政治發(fā)展的一般規(guī)律。更可貴的是，它也較符合中國(guó)的歷史傳統(tǒng)和國(guó)情，堪稱一條通向自治的有效路徑。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)主要由官僚、紳士、農(nóng)民三大階層組成，其政治思想水平具有極大的不平衡性。許多地方官吏因自身既得利益的限制而往往抱怨自治會(huì)導(dǎo)致民眾“視官長(zhǎng)如木偶”，“稍不如意，即借口于自治之說(shuō)而與官爭(zhēng)，爭(zhēng)之不已則抗，抗之不已則亂”。①轉(zhuǎn)引自顏軍：《“自治”與“官治”：從地方自治改革看清朝的滅亡》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2014年第6期，第133—134頁(yè)。占社會(huì)人口大多數(shù)的農(nóng)民階層因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)地位低下、文化素養(yǎng)不高以及政治思想觀念陳舊等諸多因素的桎梏，雖然在未來(lái)有希望成為自治的主體，但在初始階段絕大多數(shù)人態(tài)度往往很冷淡。新式紳士屬于“傳統(tǒng)社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)階層的來(lái)源”的知識(shí)精英，[8](p179)唯有他們才能對(duì)自治起到先導(dǎo)和促進(jìn)作用。因?yàn)?，從中?guó)傳統(tǒng)政治秩序看，紳士是“唯一能合法性地代表當(dāng)?shù)厣缛号c官吏共商地方事務(wù)與政治過(guò)程的集團(tuán)”，他們與官吏之間“有一個(gè)傳統(tǒng)的職能分工”而共同管理地方事務(wù)——雖然這種職能是非正式的，但它“對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)來(lái)說(shuō)，實(shí)際上是不可或缺的”。[9](p282-283)無(wú)疑，廣大的紳士集團(tuán)中也不乏蠅營(yíng)狗茍乃至作奸犯科之徒，但他們中的大多數(shù)不僅擁有秀才、舉人、進(jìn)士等功名，享有一定的社會(huì)聲望和特權(quán)，而且還接受了程度不同的新式教育，對(duì)地方自治懷有強(qiáng)烈的期望和熱情。并且，他們熟悉當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情，了解社情民意，能起到“維持地方的治安與教化”的作用。[10](p16)由此可見(jiàn)，地方自治雖然純粹是一種西方政治學(xué)說(shuō)，但在一定程度上能與中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)存在的紳?rùn)?quán)相榫接。毋庸諱言，青年梁?jiǎn)⒊捎趯?duì)“西史所窺，知其淺也”，[1](p268)他從“開(kāi)紳智”與“定權(quán)限”來(lái)闡述議會(huì)制，雖已觸及民主制中分權(quán)與制衡的思想，但又認(rèn)為開(kāi)議院只是為了“通上下之情”，將議員與“諫大夫”“博士”“議郎”等混為一談，這種認(rèn)識(shí)尚未跳出民本思想的窠臼。議會(huì)制體現(xiàn)了主權(quán)在民、三權(quán)分立和法治等現(xiàn)代理念；而中國(guó)古代納諫制只是統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部的有限監(jiān)督和分權(quán)，不過(guò)是官治的延伸和補(bǔ)充而已。梁?jiǎn)⒊摹暗胤阶粤ⅰ痹O(shè)想，雖然以湘、粵為起點(diǎn)，最終還是為了構(gòu)建大一統(tǒng)的民族國(guó)家，但地方自治從本質(zhì)來(lái)看是縱向的權(quán)力分配方式，其核心在于分權(quán)制衡和地方民主，而他卻對(duì)這種重大問(wèn)題未從學(xué)理或思想層面上進(jìn)行闡發(fā)，視野顯得不夠開(kāi)闊。

二、立憲下的地方自治思想

流亡海外后，梁?jiǎn)⒊罅课樟宋鞣降恼嗡枷雽W(xué)說(shuō)，已經(jīng)不再拘囿于思考湖南等幾個(gè)省份的自治問(wèn)題，而是開(kāi)始關(guān)注通過(guò)地方自治來(lái)構(gòu)建大一統(tǒng)的民族國(guó)家。1899 年，他在《商會(huì)議》中指出，西方諸國(guó)均有“中央集權(quán)”與“地方自治”二種政體，前者是指“一國(guó)之有政府，綜攬國(guó)之大事”，后者則是“每府、每州、每縣、每鄉(xiāng)、每埠”專管本地區(qū)各項(xiàng)事務(wù)，它們是“相依相輔”的。而在中國(guó)，地方自治“亦固有之”：“每一鄉(xiāng)必有鄉(xiāng)社，有事集紳耆而議之，一地方之議會(huì)也?！涫屑?，每一街有一街之坊約焉，即一街之自治也。”[1](p706)他還認(rèn)為，若從構(gòu)建民族國(guó)家的角度看，一國(guó)的地方自治愈深厚，愈成熟，其根基也就愈鞏固，愈持久，因而斷言“養(yǎng)成地方自治之風(fēng)，為強(qiáng)國(guó)之起點(diǎn)也”。[11](p458)

1902 年，梁?jiǎn)⒊M(jìn)一步指出，一國(guó)能否繁榮富強(qiáng)不是倚賴幾個(gè)圣君賢相，而是取決于擁有“民德、民智、民力”的國(guó)民。西方諸國(guó)“觀之一省，其治法儼然一國(guó)也；觀之一市、一村落，其治法儼然一國(guó)也；觀之一黨會(huì)、一公司、一學(xué)校，其治法儼然一國(guó)也；乃至觀之一人，其自治之法亦儼然治一國(guó)也”。[12](p530)這些國(guó)家的國(guó)民文明程度較高，富有自治能力和公共精神，他們能夠通過(guò)各個(gè)層次的地方自治來(lái)建立起一種優(yōu)良的制度。由此，他斷定“凡善良之政體，未有不從自治來(lái)”。[12](p574)而中國(guó)欲效仿西方，“新民”便成了當(dāng)日的“第一急務(wù)”。同年，梁?jiǎn)⒊诖鹩腥素?zé)難德國(guó)自俾斯麥以來(lái)就一直“裁抑民權(quán)”時(shí)，再次強(qiáng)調(diào)了地方自治是保障民權(quán)的“第一基礎(chǔ)”，認(rèn)為由于德國(guó)地方機(jī)關(guān)均擁有獨(dú)立而廣泛的自治權(quán)，它便成了“地方制度最完備”的國(guó)家。他說(shuō)：“抑民權(quán)之有無(wú)，不徒在議院參政也，而尤在地方自治。地方自治之力強(qiáng)者，則其民權(quán)必盛，否則必衰。”[4](p43)此時(shí)，梁?jiǎn)⒊巡辉倬窒抻趶拿癖舅枷氤霭l(fā)來(lái)闡述地方自治，而是開(kāi)始引入許多西方政治學(xué)說(shuō)，將個(gè)人權(quán)利納入其范疇。他運(yùn)用盧梭“主權(quán)在民”的民約論來(lái)闡述自治是公民所擁有的一種天賦人權(quán)，是醫(yī)治中國(guó)的“獨(dú)一無(wú)二之良藥”：[4](p120)“天生人而賦之以權(quán)利，且賦之以擴(kuò)充此權(quán)利之智識(shí)，保護(hù)此權(quán)利之能力，故聽(tīng)民之自由焉，自治焉，則群治必蒸蒸日上?！盵12](p578)在此基礎(chǔ)上，他還利用伯倫知理的國(guó)家有機(jī)體學(xué)說(shuō)，提出了一整套以個(gè)人自治為起點(diǎn)、逐級(jí)推進(jìn)地方自治，最終達(dá)到構(gòu)建民族國(guó)家的構(gòu)想。他說(shuō)：“吾試先舉吾身而自治焉，試合身與身為一小群而自治焉，更合群與群為一大群而自治焉，更合大群與大群為一更大之群而自治焉，則一完全高尚之自由國(guó)、平等國(guó)、獨(dú)立國(guó)、自主國(guó)出焉矣?！盵12](p575)又說(shuō)：“國(guó)者個(gè)人之積也，故自治不必責(zé)之團(tuán)體，而當(dāng)先課之一身?！贫爸畧F(tuán)體，地方能自治矣。推而措之國(guó)家，一國(guó)之治畢舉。”[4](p190)

清末，朝野上下都興起了一股如火如荼的預(yù)備立憲運(yùn)動(dòng)，由于地方自治是其中應(yīng)有之義，一時(shí)間“地方自治之一語(yǔ)，舉國(guó)中幾于耳熟能詳”。[13](p243)梁?jiǎn)⒊晳椪樽约旱慕K生追求，自然會(huì)不遺余力地推波助瀾。1906年，他為清廷出洋大臣代寫(xiě)預(yù)備立憲考察報(bào)告，提出了實(shí)行國(guó)會(huì)制度、司法獨(dú)立和地方自治等方案，間接介入了高層的憲政決策。此時(shí)，梁?jiǎn)⒊J(rèn)識(shí)到，在競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的時(shí)代，國(guó)與國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)其實(shí)就是國(guó)民之間的競(jìng)爭(zhēng)，而無(wú)論在精神上抑或在實(shí)體層面上，地方自治都是構(gòu)建民族國(guó)家的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。中國(guó)傳統(tǒng)地方自治之所以不易推行，就在于民眾缺乏組織能力，沒(méi)有權(quán)利與義務(wù)觀念，而欲培植和增強(qiáng)國(guó)民競(jìng)爭(zhēng)力，就要成立地方自治機(jī)關(guān)。1907 年10 月，梁?jiǎn)⒊谌毡静邉澇闪⒘苏勆?，提出了“?guó)民政治”的主張，從民間積極地推動(dòng)立憲運(yùn)動(dòng)。他說(shuō)：“遍翻各國(guó)歷史，未聞無(wú)國(guó)民的運(yùn)動(dòng)，而國(guó)民的政府能成立者，亦未聞?dòng)袊?guó)民的運(yùn)動(dòng)，而國(guó)民的政府終不能成立者，斯其樞機(jī)全不在君主而在國(guó)民?！盵13](p239-240)有鑒于此，梁?jiǎn)⒊粌H提出了“地方團(tuán)體”的概念，而且還將之提升至“政治機(jī)關(guān)”的高度來(lái)認(rèn)識(shí)。他說(shuō)：“地方團(tuán)體自治者，國(guó)家一種之政治機(jī)關(guān)也，就一方面觀之，省中央政府之干涉及其負(fù)擔(dān)，使就近而自為謀，其謀也必視中央代謀者為易周，此其利益之及于地方團(tuán)體自身者也。就他方面觀之，使人民在小團(tuán)體中為政治之練習(xí)，能喚起其對(duì)于政治之興味，而養(yǎng)成其行于政治上之良習(xí)慣”。[13](p243)

辛亥前夕，梁?jiǎn)⒊瑥臉?gòu)建民族國(guó)家的高度對(duì)地方自治進(jìn)行了多方位的深沉思考和闡述，涉及其宗旨、性質(zhì)、功能、價(jià)值及其在民族國(guó)家中的定位等諸多內(nèi)容。從宗旨看，他闡述了地方自治既是構(gòu)成憲政制度的政治基礎(chǔ)，又是構(gòu)建民族國(guó)家的重要途徑和方式。從價(jià)值觀念看，他不僅闡述了地方自治是一項(xiàng)保障公民基本權(quán)利和自由的制度，而且還強(qiáng)調(diào)國(guó)民素質(zhì)的高低直接決定著地方自治的成敗乃至于一國(guó)的興衰。這些理論闡述為清末預(yù)備立憲和地方自治奠定了深厚的思想基礎(chǔ)。從實(shí)踐看，梁?jiǎn)⒊岢隽恕暗胤綀F(tuán)體”為自治的核心和基礎(chǔ)，具有較強(qiáng)的可操作性。難能可貴的是，他還設(shè)計(jì)了一整套通過(guò)地方自治達(dá)到構(gòu)建民族國(guó)家的構(gòu)想，希冀自下而上地推行憲政。這些都表明，梁?jiǎn)⒊牡胤阶灾嗡枷氩坏谡卫碚撋噬细鼜?qiáng)烈、更鮮明，在思想內(nèi)涵上更詳盡、更完整，而且還在實(shí)踐層面上進(jìn)行了一些有益探索，反映了其思想認(rèn)識(shí)的成熟和日臻完善。

三、強(qiáng)有力政府下的有限地方自治思想

民國(guó)肇始，眾多有識(shí)之士目睹因“中央政府被架空”而招致“內(nèi)之社會(huì)動(dòng)蕩”“外則列強(qiáng)未予承認(rèn)”的現(xiàn)狀，“紛紛高唱中央集權(quán)，主張建立一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府”。[14](p179-180)在這種社會(huì)輿論下，梁?jiǎn)⒊粌H能正視共和是順應(yīng)了“全國(guó)民心理”的既定事實(shí)，[5](p332)不再固守君憲立場(chǎng)，而且還認(rèn)識(shí)到在北洋派、革命黨和立憲派三足鼎立的政治格局中，唯有依靠袁世凱才能重建國(guó)家秩序。而為了達(dá)到這一目的，中國(guó)首先必須建立一種單一制的、“強(qiáng)固統(tǒng)一”的中央政府。[5](p337)對(duì)此，梁?jiǎn)⒊凇缎轮袊?guó)建設(shè)問(wèn)題》《中國(guó)立國(guó)大方針》等文中進(jìn)行了詳細(xì)而具體的闡述。首先，聯(lián)邦制是一種“一時(shí)不得已”而為之的過(guò)渡國(guó)體，單一制才是近代各國(guó)政治制度演變的總趨勢(shì)。從實(shí)行聯(lián)邦制最顯著的德、美二國(guó)來(lái)看，“德之各邦，自中世史以來(lái)，久已存在”，它的成立是“不過(guò)排奧戴普，一轉(zhuǎn)移間耳，其歷史之深遠(yuǎn)若彼”。[5](p333)而美國(guó)“自清教徒移植以來(lái)，各州本為自治體?！w成為具體而微之國(guó)家者，四百余年于茲矣，脫英軛而易以共和政府，中央之統(tǒng)屬變，而地方之組織未嘗變也”。[5](p333-334)他還強(qiáng)調(diào)指出，這些國(guó)家如今尚且“不勝其弊”，正日益趨向于中央集權(quán)。從歷史上看，中國(guó)“昔雖為封建，而廢絕已兩千年”，[5](p334)自秦漢以來(lái)都一直奉行中央集權(quán)的單一制。其次，梁?jiǎn)⒊诨仡櫤脱芯苛藲W美諸國(guó)中央與地方之間關(guān)系演變史后指出：“蓋處今日國(guó)競(jìng)至劇之世，茍非得強(qiáng)有力之中央政府，國(guó)無(wú)道以圖存也?！盵5](p335)中國(guó)若要在殘酷、激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中求生存，就必須以“整齊、嚴(yán)肅為第一義”。[5](p336)1912年，他在《中國(guó)立國(guó)大方針》中進(jìn)一步指出：“今世界以國(guó)家為本位，凡一切人類動(dòng)作，皆以國(guó)家分子之資格而動(dòng)作者也?！盵5](p415)為了建立一種“強(qiáng)有力”的中央政府，就必須消除“個(gè)人主義昌”“地方感情勝”“少數(shù)威焰張”“公共信條破”“無(wú)秩序之自由”“無(wú)系統(tǒng)之平等”“無(wú)意識(shí)之排外”“無(wú)計(jì)劃之改革”等等妨害“國(guó)家成立”的八種障礙。[5](p416)這種政府應(yīng)該具有二重含義：一是就中央與地方而言，“地方之權(quán)，由中央賦予”，中央能夠?qū)嵭斜O(jiān)督權(quán)；二是就中央機(jī)構(gòu)而言，“對(duì)于立法府而言行政府，行政府人員，自立法府出，而與立法府融為一體者”。[5](p424)

從當(dāng)時(shí)的政治形勢(shì)看，辛亥革命是以各省紛紛宣告獨(dú)立而實(shí)現(xiàn)的，其軍政長(zhǎng)官在各自的轄區(qū)內(nèi)擁有指揮軍隊(duì)、截留稅收、任免地方官吏等各種權(quán)力，在國(guó)家政治生活中處于舉足輕重的地位。因此，各省是否自選都督就成了當(dāng)時(shí)社會(huì)輿論的焦點(diǎn)，這不僅攸關(guān)中央與地方之間權(quán)力的分配問(wèn)題，而且還關(guān)涉國(guó)家大一統(tǒng)體制的維持。1913年，梁?jiǎn)⒊趨⑴c制憲討論高級(jí)地方官員產(chǎn)生方式時(shí)，力主“都督不宜由民選”，而應(yīng)由中央保留任免權(quán)。他擔(dān)憂，若都督民選，則勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致國(guó)家觀念薄弱、地方黨派分歧、中央不易號(hào)令和破壞行政一統(tǒng)等十大弊端。[5](p429)顯然，他希望結(jié)束清末以來(lái)中央權(quán)力羸弱、地方長(zhǎng)官專權(quán)的不利局面，有效地維護(hù)中央政府的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安。

這一時(shí)期，梁?jiǎn)⒊瑢Ｗ⒂谥亟ㄒ环N強(qiáng)有力的政府，對(duì)地方自治的論述較少。盡管如此，作為一位杰出的憲政專家，他深知中央集權(quán)與地方自治并非完全對(duì)立。早在1902 年，梁?jiǎn)⒊椭赋?，大一統(tǒng)會(huì)妨礙競(jìng)爭(zhēng)，而競(jìng)爭(zhēng)乃是“進(jìn)步之母”，是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的“原動(dòng)力”。他說(shuō)：“中國(guó)惟春秋戰(zhàn)國(guó)數(shù)百年間，分立之運(yùn)最久，而群治之進(jìn)，實(shí)以彼時(shí)為極點(diǎn)。自秦以后，一統(tǒng)局成，而為退化之狀者，千余年于今矣，豈有他哉，競(jìng)爭(zhēng)力銷乏使然也?！盵12](p577)在中國(guó)這個(gè)幅員遼闊、人口和民族眾多的大國(guó)中，若一味強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)，則勢(shì)必會(huì)妨礙地方官吏因地制宜之行政，從而窒息地方應(yīng)有的生機(jī)和活力。因此，中央集權(quán)和地方自治都是相對(duì)立的，其權(quán)限劃分應(yīng)保持適當(dāng)?shù)钠胶?。它們各有?yōu)劣，倘若能取長(zhǎng)補(bǔ)短，定然有利于國(guó)家治理。他說(shuō)：“集權(quán)與分權(quán)實(shí)相屬的名辭，非相對(duì)的名辭也?！盵5](p430)當(dāng)今之世，西方國(guó)家“無(wú)不務(wù)行極鞏固之集權(quán)制者，同時(shí)亦無(wú)不務(wù)行極縷析之分權(quán)制者”，因?yàn)椤罢?wù)之種類性質(zhì)不同，其宜集焉者，則集之惟恐不堅(jiān)，其宜分焉者，則分之惟恐不細(xì)。以言夫集，則集之于唯一之中央政府，以言夫分，則分之于無(wú)量數(shù)之城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)，兩極端同時(shí)駢行，不相妨也，適相濟(jì)也”。[5](p430)據(jù)此，他主張?jiān)诰S護(hù)大一統(tǒng)前提下推行有限的地方自治，認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)“行政日趨復(fù)雜，當(dāng)其局者，率須有特殊之智識(shí)、特殊之技術(shù)”，因而高級(jí)地方行政官吏不宜由民選，而“必須由考試授職，積資推升”。[5](p409)而在鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)，可以效仿法國(guó)的邑聚而民選公職：“惟最低級(jí)之自治行政，其公吏可由選舉，為其職務(wù)簡(jiǎn)而不必有特殊之學(xué)識(shí)技術(shù)也，為其無(wú)甚權(quán)利可爭(zhēng)也，為其職務(wù)之性質(zhì)與中央政府聯(lián)屬不甚切密不必嚴(yán)重指揮也?！盵5](p411)

無(wú)數(shù)史實(shí)都昭示，新生政權(quán)多迫切需要一個(gè)強(qiáng)大的中央政府，對(duì)內(nèi)迅速恢復(fù)社會(huì)秩序，對(duì)外維護(hù)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整。美國(guó)建國(guó)之初，聯(lián)邦黨人就主張建立一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府，力主授予履行中央政府行政權(quán)的總統(tǒng)以足夠而強(qiáng)大的權(quán)力。漢密爾頓曾主張，在三權(quán)分立的政體中，鑒于立法機(jī)關(guān)常有干預(yù)其他部門(mén)權(quán)力的基本傾向，應(yīng)賦予聯(lián)邦總統(tǒng)擁有對(duì)立法機(jī)關(guān)所提交法案或報(bào)告的否決權(quán)，并且還“不必過(guò)于擔(dān)心他會(huì)過(guò)于經(jīng)?；蜻^(guò)多地予以運(yùn)用”。[15](p374)日本明治維新時(shí)期，“統(tǒng)一的中央集權(quán)國(guó)家”與“明治政府”“強(qiáng)有力的官僚集團(tuán)的組織”被視為“日本近代地方自治制度得以形成不可缺少的首要原因”。[16](p104)楊天宏在論及民初盛行“國(guó)權(quán)主義”時(shí)曾說(shuō)：“中國(guó)在民國(guó)肇建、百?gòu)U待舉的情況下，適當(dāng)加強(qiáng)行政權(quán)力，避免過(guò)度政爭(zhēng)，亦屬必要?！盵17](p8)亨廷頓在研究后發(fā)國(guó)家的政治制度時(shí)明確指出，在權(quán)力頗為分散的傳統(tǒng)政體內(nèi)，“政治革新的必要前提是權(quán)力的集中”。[18](p170)因而，從國(guó)家構(gòu)建視角看，一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家政治體制的建立是地方自治優(yōu)化和公民權(quán)利得以保障的前提和基礎(chǔ)。由此可見(jiàn)，梁?jiǎn)⒊珜?dǎo)構(gòu)建強(qiáng)有力的政府，符合近代國(guó)家政治體制演變和發(fā)展的總趨勢(shì)，體現(xiàn)了他對(duì)在中國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家體制的深沉思考。

四、聯(lián)省自治下地方自治

袁世凱死后，許多有志之士看不到有一種“統(tǒng)一全國(guó)的力量”，退而求其次，認(rèn)為“不如采用聯(lián)邦制（聯(lián)省自治，……意思便是仿效歐美的聯(lián)邦制），或者可以脫去軍閥割據(jù)的混沌狀態(tài)，達(dá)到統(tǒng)一的希望”。[19](p484)于是，聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)興起、地方自治思潮再度高漲。

梁?jiǎn)⒊纯嗟卣J(rèn)識(shí)到，在當(dāng)時(shí)謀求國(guó)家統(tǒng)一必定遙遙無(wú)期，他不得不轉(zhuǎn)而倡導(dǎo)地方自治。1916年，他在護(hù)國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)的征途中草就了《國(guó)民淺訓(xùn)》，竭力向民眾宣傳和普及憲政與地方自治的基本常識(shí)。他指出，地方自治是立憲的基礎(chǔ)，與國(guó)會(huì)的性質(zhì)大同小異：“立憲國(guó)政治之特色，在中央則為國(guó)會(huì)，在地方則為自治，而自治尤為親切而有味?！盵20](p472)“惟其自治辦得純熟完美，故將他放大起來(lái)，便成絕好之國(guó)會(huì)。蓋一地方之公共事業(yè)，其性質(zhì)雖與國(guó)務(wù)略同，而規(guī)模則遠(yuǎn)較彼為小。”[20](p472)由于自治是人民“本出于人性之自然”而管理與自己有“利害關(guān)系”的事務(wù)，就很容易“刺激其公共心而喚起其興味”，它便成了“人民參政最好之練習(xí)場(chǎng)，而憲政基礎(chǔ)之第一級(jí)也”。[20](p472)隨后，他又不厭其煩地列舉了諸如預(yù)防傳染病、開(kāi)水渠、安路燈以及夜間設(shè)置更夫等公共事務(wù)后，指出這些都是個(gè)人“獨(dú)力決不能辦到”的，需要當(dāng)?shù)鼐用裢f(xié)作。因此，個(gè)人利益與公共利益是密不可分的：“凡所謂公益事業(yè)者，皆各人各謀私益而精于打算乃會(huì)合以成此結(jié)果耳。地方自治所辦之事，即從此理發(fā)生，即國(guó)家政務(wù)，亦從此理發(fā)生也?！盵20](p472-473)1918 年，梁?jiǎn)⒊跉W游中考察西方諸國(guó)的自治制度后曾羨慕道：“歐洲國(guó)家是把‘市府’放大做成。本來(lái)人民就有參預(yù)地方公務(wù)之權(quán)，漸漸把這權(quán)擴(kuò)充到集中，便變成國(guó)家的民主政治?！盵21](p80)而反觀中國(guó)，他不由得慨嘆道：“在民國(guó)的金字招牌底下，連‘自治’兩個(gè)字都沒(méi)人認(rèn)得，……我們國(guó)民，若是能夠有建設(shè)北京市（議）會(huì)和豐臺(tái)村（議）會(huì)的能力，自然也會(huì)有建設(shè)中華民國(guó)的能力?！盵21](p80)1920 年，梁?jiǎn)⒊凇丁锤脑臁蛋l(fā)刊詞》中再次提及地方自治，認(rèn)為中國(guó)應(yīng)制定一部完善的憲法以明確劃分中央與地方之間的權(quán)限，國(guó)家組織應(yīng)該以地方自治為基礎(chǔ)，而中央權(quán)限應(yīng)減至“對(duì)外維持統(tǒng)一”。各省乃至各縣各市都有權(quán)因地制宜地制定各自的法律，中央政府則必須“加以承認(rèn)”。[21](p197-198)

1920 年初，隨著中央權(quán)威的日益衰微，一股聲勢(shì)浩大的聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)應(yīng)運(yùn)而生。檢視梁?jiǎn)⒊诖饲昂蟮难孕锌梢钥吹剑?917年底認(rèn)清了南北軍閥都是欺世盜名的赳赳武夫之后，憤然辭去財(cái)政總長(zhǎng)之職。不久，他又公開(kāi)宣稱告別政壇，專心致力于文教事業(yè)。而事實(shí)上，他自1918 年起就“屏棄百事”而勤于著述，以至于“數(shù)月間成十余萬(wàn)言”。[2](p859)然而，他20 多年來(lái)素秉持的參政熱情豈能一朝忘懷？梁?jiǎn)⒊词〉剑耙揽空?、軍閥和舊式官僚等舊勢(shì)力以謀求社會(huì)改革之路是走錯(cuò)了，民主國(guó)家的政治則“徹頭徹尾都是靠大多數(shù)國(guó)民，不是靠幾個(gè)豪杰”，[21](p72)“救國(guó)的不二法門(mén)”就在于“從全體國(guó)民上下功夫”。[21](p73)從此，他毅然放棄了上流的政治活動(dòng)，致力于發(fā)動(dòng)國(guó)民動(dòng)議制憲運(yùn)動(dòng)。所謂國(guó)民動(dòng)議制憲，即由有公權(quán)的人民“以國(guó)民動(dòng)議”的方式提出憲法草案，再“以國(guó)民公決（Ref?erendum）的方式，由國(guó)民全體投票通過(guò)而制定之”。欲制定憲法“舍從事于國(guó)民制憲運(yùn)動(dòng)，其道無(wú)由”。[21](p300)恰在此時(shí)，湘軍總司令譚延闿于1920年7 月發(fā)出通電宣布湖南自治，湖南遂成了聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)的首倡省而備受社會(huì)各界關(guān)注。熊希齡、范源濂等因仰慕梁?jiǎn)⒊穆曂?qǐng)他“代行擬就一種湖南省自治法大綱，寄回湖南，督促譚氏實(shí)行”。[19](p489)梁?jiǎn)⒊懔⒓础芭c熊、范兩君議，即用動(dòng)議公決兩方式，謀制定湖南自治根本法，已為草成大綱三十一條，附以理由。兩君決連袂（請(qǐng)暫秘之）返湘鼓吹，此可喜也”。[2](p915)第二年3月，取代譚延闿執(zhí)掌湖南的趙恒惕以本省憲法問(wèn)題致信梁?jiǎn)⒊扇说教旖虍?dāng)面請(qǐng)教。于是，梁?jiǎn)⒊坪鯊闹懈Q見(jiàn)一絲國(guó)民制憲的曙光，與湖南再續(xù)前緣，自覺(jué)不自覺(jué)地卷入其中。1921 年7 月，湘軍發(fā)起援鄂戰(zhàn)爭(zhēng)，與湖北直軍爆發(fā)沖突。8 月12 日，蔣百里急忙致信梁?jiǎn)⒊?，懇求他施以援手。隨后，梁?jiǎn)⒊灾虚g人的身份致書(shū)吳佩孚勸他不要迷信武力，而只有化敵為友，“與久同袍澤之湘軍左提右挈，建聯(lián)省的國(guó)民大會(huì)之議以質(zhì)諸國(guó)中父老昆弟”，才能“從根本上底定國(guó)體”。[22](p463)不久，他又代總統(tǒng)黎元洪再次致書(shū)吳佩孚，希望他能順應(yīng)民眾“厭亂望治，如饑如焚”的輿情，[22](p464)放棄黷武政策。與此同時(shí)，梁?jiǎn)⒊€為湖南出謀劃策，對(duì)趙恒惕的代表提議，今日湘軍所應(yīng)采取的態(tài)度是“務(wù)要將題目愈做愈大”，表明為全國(guó)聯(lián)省自治而戰(zhàn)，而非僅是為鄂事而戰(zhàn)，即“此次出兵之大旗幟，惟在聯(lián)省自治，……此旗幟總希望與季子（按指吳佩孚）共擎之，必至萬(wàn)不得已時(shí)，乃獨(dú)擎此方針?！藭r(shí)總須盡其力所能及，引季子為友，不宜驅(qū)使敵我，此第一義也”。[22](p483-484)此外，梁?jiǎn)⒊€應(yīng)邀于1922 年8—9 月前往長(zhǎng)沙做了《什么是新文化》《祝湖南省憲之實(shí)施》《奮斗的湖南人》《湖南教育界之回顧》等演講。綜觀這些演講，他除了大談湖南人的精神氣質(zhì)、性格及教育文化問(wèn)題外，還對(duì)湖南自治寄予厚望，稱贊湖南宣布自治、制定憲法和召開(kāi)議會(huì)成就了他“二十五年以前”的夢(mèng)想。[23](p427)

毋庸置疑，湖南自治運(yùn)動(dòng)兼有國(guó)民制憲和地方自治的雙重內(nèi)涵，是有史以來(lái)中國(guó)一省的民眾集體參與制憲的創(chuàng)舉?！逗鲜椃ā凡粌H在起草、審查和公民復(fù)決等程序上合法合理，體現(xiàn)了自由、民主和法治精神，而且在內(nèi)容上也彰顯了人民主權(quán)、三權(quán)分立和聯(lián)邦制等價(jià)值觀，反映了湖南人追求民主自由、自主管理其內(nèi)部事務(wù)的愿望。而就其目的而言，湖南自治是希望湖南一省先行，然后通過(guò)聯(lián)省自治、國(guó)民制憲運(yùn)動(dòng)而最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家的和平統(tǒng)一。梁?jiǎn)⒊瑓⑴c湖南自治是希望以湖南這種“先進(jìn)省”為基地，通過(guò)聯(lián)省自治，召集國(guó)是會(huì)議，構(gòu)建中央集權(quán)的民族國(guó)家。在《祝湖南省憲之實(shí)施》的演講中，他明確告誡各位議員：“省與國(guó)比，應(yīng)以中華民國(guó)為第一位，省為第二位。省與國(guó)有沖突時(shí)，應(yīng)犧牲省?！绱宿k理，庶湖南省憲實(shí)施，可收?qǐng)A滿效果，可為全國(guó)模范?！盵23](p432)湖南自治運(yùn)動(dòng)盡管由于軍閥混戰(zhàn)、湘軍內(nèi)訌以及各派人士意見(jiàn)分歧而功敗垂成，但梁?jiǎn)⒊吘箙⑴c其中，反映了他對(duì)構(gòu)建民族國(guó)家一種新的嘗試。

五、結(jié)語(yǔ)

梁?jiǎn)⒊缒瓿珜?dǎo)的“地方自立”設(shè)想并非他個(gè)人的主張，而是譚嗣同、黃遵憲等一批維新志士的基本共識(shí)。辛亥前夕，他視地方自治為構(gòu)建民族國(guó)家的重要途徑，這也是當(dāng)時(shí)知識(shí)界一種普遍的訴求。[24](p103-114)民初，他支持袁世凱是因?yàn)楫?dāng)時(shí)眾多開(kāi)明之士“無(wú)不寄望袁氏做中國(guó)的華盛頓，為民主政治奠基礎(chǔ)”。[3](p2)袁氏死后，由于機(jī)緣巧合，他又卷入了蓬勃興起的湖南自治運(yùn)動(dòng)?？梢?jiàn)，梁?jiǎn)⒊诘胤阶灾嗡枷肷系摹吧谱儭?，是特定政治風(fēng)潮影響下的產(chǎn)物，毫不奇怪！也許正因如此，相較于同時(shí)代思想家、學(xué)者，其思想主張并未有多少創(chuàng)新之處，也談不上深邃。而從思想根源來(lái)看，梁?jiǎn)⒊吘故且晃幻逼鋵?shí)的憲政專家，對(duì)各種政治制度的利弊都有著清醒的判斷和認(rèn)識(shí)：“政治無(wú)絕對(duì)之美。政在一人者，遇堯、舜則治，遇桀、紂則亂；政在民眾者，遇好善之民則治，遇好暴之民則亂?！盵5](p513)他深知，若實(shí)行中央集權(quán)，對(duì)內(nèi)能有效維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮，對(duì)外能有效維護(hù)國(guó)家主權(quán)獨(dú)立和領(lǐng)土完整，但是，它往往會(huì)導(dǎo)致各地方的差異和多樣性被忽視，可能會(huì)走向暴政和僵硬。相對(duì)而言，地方自治的優(yōu)勢(shì)不僅在于能保障人民的基本權(quán)利和自由，發(fā)揮人民的主動(dòng)性和創(chuàng)造力，而且還是凝聚民力、塑造國(guó)家認(rèn)同的政治基礎(chǔ)。然而，在近代中央權(quán)威衰微的特定條件下，它往往也會(huì)被各路地方勢(shì)力所利用，蛻化為他們據(jù)地自雄的幌子。因此，若要最大限度地提高社會(huì)治理效率，就必須在維護(hù)中央權(quán)威的同時(shí)有效地保障地方自治，尋求二者之間的平衡和協(xié)調(diào)?；谶@種認(rèn)識(shí)，梁?jiǎn)⒊诠拇档胤阶灾螘r(shí)并未忽略中央集權(quán)，而在倡導(dǎo)中央集權(quán)時(shí)又同時(shí)關(guān)注地方自治，這種看似矛盾的主張從表面上看體現(xiàn)了其“善變”的思想特質(zhì)，卻恰恰反映了他作為一位卓越的思想家所應(yīng)有的政治理性和睿智。

從更深層次看，在近代中國(guó)，如何重建中央集權(quán)的民族國(guó)家，凝聚、組織和動(dòng)員全社會(huì)力量抵御外侮，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，成了壓倒一切的首要目標(biāo)。問(wèn)題的復(fù)雜性卻在于，自太平天國(guó)以來(lái)，中央權(quán)威日益衰微——戊戌湖南“新政”“東南互保”以及聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)等等，所有這些都表明了地方主義業(yè)已潛滋暗長(zhǎng)，愈演愈烈。倘若從一個(gè)較長(zhǎng)的歷史階段來(lái)看，攝政王載灃在清末新政中試圖大權(quán)獨(dú)攬，袁世凱鎮(zhèn)壓“二次革命”和隨后的帝制自為，以及段祺瑞試圖以武力統(tǒng)一中國(guó)，在很大程度上都無(wú)不帶有追求重建和鞏固中央權(quán)威的企圖。然而，他們的倒行逆施畢竟因不得人心而終成南柯一夢(mèng)，這似乎表明中央政府通過(guò)自身力量來(lái)重建大一統(tǒng)的民族國(guó)家的希望極為渺茫。梁?jiǎn)⒊瑥那迥┏珜?dǎo)開(kāi)明專制，到民國(guó)后寄望于袁世凱、段祺瑞，其所支持的對(duì)象盡管有所不同，但都反映了他渴望中國(guó)出現(xiàn)一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府。而只有當(dāng)這種夢(mèng)想一次又一次幻滅之后，他才不得不轉(zhuǎn)而在一定程度上贊同聯(lián)省自治，參與湖南自治運(yùn)動(dòng)，這可看作他為實(shí)現(xiàn)國(guó)家和平統(tǒng)一所做出的一種新嘗試。不難看出，梁?jiǎn)⒊枷朕D(zhuǎn)變的背后其實(shí)有內(nèi)在的一貫性，那就是其救亡圖存的初心始終不變，追求建立中央集權(quán)的民族國(guó)家的目標(biāo)始終未變！晚年，他曾夫子自道，承認(rèn)自己是一個(gè)虔誠(chéng)的“國(guó)家至上主義者”，并非虛言。然而，在急劇嬗變的近代中國(guó)，要重建中央集權(quán)的民族國(guó)家是何其艱難：其間既有諸多西方列強(qiáng)的阻撓、干預(yù)和破壞；更有中國(guó)錯(cuò)綜復(fù)雜的政治軍事集團(tuán)之間在動(dòng)蕩不安的政局中博弈、重組與平衡；還有自身經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和思想文化落后以及民主與法制的傳統(tǒng)和精神缺失等等。從中國(guó)幾千年歷史看，但凡一個(gè)強(qiáng)大的、統(tǒng)治時(shí)期悠長(zhǎng)的王朝，一旦受到內(nèi)外因素的沖擊而日趨衰落時(shí)，紛至沓來(lái)的往往就是中央集權(quán)解體、群雄逐鹿、地方割據(jù)，乃至于國(guó)家分裂。之后，要重構(gòu)一個(gè)新興的王朝都必然會(huì)經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期而艱難曲折的過(guò)程。中國(guó)的近代前期恰恰處于統(tǒng)治中國(guó)二百多年的清王朝日益式微、衰敗的時(shí)期。從根本上說(shuō)，梁?jiǎn)⒊诘胤阶灾嗡枷肷系纳谱兪怯蓛?nèi)憂外患、瞬息萬(wàn)變的時(shí)勢(shì)所決定的，它曲折地反映了地方自治與構(gòu)建民族國(guó)家之間糾葛不清的困境，折射出中國(guó)國(guó)家體制和政治制度轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性和艱巨性。