城市治理的中國(guó)實(shí)踐及其經(jīng)驗(yàn)

董 慧

（華中科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430074）

一、問(wèn)題的提出

城市是人類(lèi)文明的結(jié)晶，城市治理是解決當(dāng)前快速城市化的背景下，空間的迅速擴(kuò)張、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展衍生而來(lái)的環(huán)境污染、貧富差距擴(kuò)大等社會(huì)問(wèn)題與城市問(wèn)題。城市治理作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅涉及城市的空間發(fā)展和人民生產(chǎn)、生活等各個(gè)方面，也涉及城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等各個(gè)環(huán)節(jié)。中國(guó)城市發(fā)展創(chuàng)造了世界人類(lèi)文明發(fā)展史上的奇跡，中國(guó)城市的現(xiàn)代化突出表現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的人類(lèi)文明實(shí)踐上。城市居民的居住條件、生活配套、通勤設(shè)施、公共空間、社會(huì)保障等不斷提升與改善，城市居民的滿意度不斷提升，對(duì)城市的認(rèn)同感與歸屬感不斷增強(qiáng)?？梢哉f(shuō)，這些成就直接與城市治理現(xiàn)代化的理念與實(shí)踐措施緊密相關(guān)，城市治理如何能在全面推進(jìn)過(guò)程中，進(jìn)一步彰顯內(nèi)在的“善”“正義”和“美好”也將直接決定著中國(guó)現(xiàn)代化的未來(lái)。新時(shí)代既有城市的新發(fā)展和新空間，也有新矛盾和新問(wèn)題，充分關(guān)注城市治理的中國(guó)實(shí)踐，對(duì)城市治理變革和實(shí)踐所揭示出來(lái)的任務(wù)、方略、規(guī)律進(jìn)行深入挖掘，打造共建共治共享的城市治理新格局，提升城市治理的現(xiàn)代化水平，是社會(huì)主義現(xiàn)代化城市建設(shè)和治理需要面對(duì)的重大問(wèn)題。

二、城市治理的地區(qū)實(shí)踐

伴隨著人類(lèi)文明進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，城市逐漸發(fā)展為人類(lèi)文明的重要載體，成為人們生產(chǎn)、生活、交往的中心。盡管每一個(gè)國(guó)家的制度和文化都有自己的特點(diǎn)，現(xiàn)代化進(jìn)程有快有慢，但對(duì)城市文明的繁榮、城市秩序的穩(wěn)定、城市生活正義的追求與憧憬是人們共同的愿景。不同國(guó)家城市治理有不同的地區(qū)實(shí)踐，形成不同的治理模式和不同的治理經(jīng)驗(yàn)。梳理中國(guó)有代表性的城市治理地區(qū)的實(shí)踐，總結(jié)城市治理的經(jīng)驗(yàn)，努力將有中國(guó)特色的城市治理的地區(qū)形態(tài)、實(shí)踐特點(diǎn)呈現(xiàn)出來(lái)，這也是對(duì)于城市演變規(guī)律、發(fā)展戰(zhàn)略、治理經(jīng)驗(yàn)的梳理和提煉。探討由城市化、工業(yè)化、信息化、全球化和國(guó)際化所推動(dòng)的城市治理的實(shí)踐進(jìn)程，是面向現(xiàn)代化新征程的城市治理的重要支撐。

上海：精細(xì)化的城市治理。從一個(gè)重要的國(guó)企工業(yè)基地和工商業(yè)城市，邁向正在崛起的具有國(guó)際影響力的全球城市，從“寧要浦西一張床，不要浦東一間房”到浦東新區(qū)貢獻(xiàn)上海全市1/3的GDP，上海的城市面貌日新月異。2019 年上海獲得全球智慧城市中國(guó)賽區(qū)城市精細(xì)化治理獎(jiǎng)，①上海大數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新工程項(xiàng)目“大數(shù)據(jù)與城市精細(xì)化管理（靜安）”項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱(chēng):上海靜安“151項(xiàng)目”）獲得在西班牙巴塞羅那舉辦的2019全球智慧城市大會(huì)中國(guó)賽區(qū)“城市精細(xì)化治理獎(jiǎng)”。此項(xiàng)目由上海聯(lián)數(shù)物聯(lián)網(wǎng)有限公司及上海數(shù)據(jù)交易中心牽頭建設(shè)。靜安區(qū)治理成為全球的樣板和標(biāo)桿。代表上海經(jīng)驗(yàn)在國(guó)際上被認(rèn)可。這既是對(duì)習(xí)近平總書(shū)記考察上海時(shí)所寄予的厚望——城市精細(xì)化治理的積極落實(shí)，也表明上海正在探索出具有上海特色的城市治理之道，創(chuàng)造出超大城市治理的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。上海市委市政府積極響應(yīng)黨的十八屆三中全會(huì)精神，深入調(diào)研，結(jié)合上海城市發(fā)展特點(diǎn)、相對(duì)優(yōu)勢(shì)，探索適應(yīng)時(shí)代變化和上海特色的城市治理之道，在2017年推出第一個(gè)社會(huì)治理的五年計(jì)劃，對(duì)如何創(chuàng)新社會(huì)治理體制、破解社會(huì)治理難題進(jìn)行了全面系統(tǒng)的部署。認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)基層社區(qū)建設(shè)關(guān)系到上海的未來(lái)發(fā)展，將城市治理目標(biāo)聚焦于社會(huì)最基本空間細(xì)胞“基層”——包括街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村，傾聽(tīng)市民呼聲，關(guān)切和積極回應(yīng)市民反映的突出問(wèn)題，化解市民與市民之間、市民與政府、市民與社區(qū)組織等之間的沖突與矛盾，形成穩(wěn)定有序的城市氛圍。在基層建設(shè)和治理方面，上海采取了許多有益措施，實(shí)現(xiàn)了一系列創(chuàng)新，穩(wěn)定了城市社會(huì)治理的根基。積極推進(jìn)整體性、系統(tǒng)性的綜合治理工程——區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理，各地區(qū)相繼成立專(zhuān)門(mén)的管理領(lǐng)導(dǎo)小組，并且與相關(guān)職能部門(mén)和單位建立起不同的統(tǒng)籌協(xié)商、溝通督辦的機(jī)制。習(xí)近平總書(shū)記提出：“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”，為上海城市治理的發(fā)展指明了精細(xì)化管理的基本方向。精細(xì)化的城市治理，治理核心和主體以及服務(wù)的對(duì)象都是人，應(yīng)該用精準(zhǔn)的治理方式、手段、工具，精確地解決與人的需求緊密相關(guān)的城市設(shè)施、生產(chǎn)、生活、環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)管控等不同領(lǐng)域的問(wèn)題，體現(xiàn)治理效果的功能性、層次性和細(xì)致性，使人們獲得滿意舒心、精巧精致的生活品質(zhì)。精細(xì)治理意味著由粗放、粗糙、粗線條、大而化之的治理轉(zhuǎn)向效率、準(zhǔn)確、精準(zhǔn)的治理，治理政策、制度和機(jī)制，需要梳理細(xì)致和細(xì)化，治理措施、技術(shù)、目標(biāo)、效果要理性規(guī)劃、精益求精。上海也正是依照上述治理內(nèi)涵的邏輯要求，在千頭萬(wàn)緒的城市問(wèn)題及其治理中探索出一條獨(dú)具特色的精細(xì)化治理之路。比如“路長(zhǎng)制”的方案，就是針對(duì)不同路段各自分割、孤立管理而建立的一個(gè)立體管治體系，緊扣精細(xì)化管理要求，建立起來(lái)的不同路段之間有機(jī)聯(lián)系的精準(zhǔn)監(jiān)管機(jī)制。靜安區(qū)的“路長(zhǎng)制”，建立在信息化的“微網(wǎng)格”基礎(chǔ)之上，成效突出，走出了一條城市網(wǎng)格管理精細(xì)化改革的特色實(shí)踐路徑。

北京：疏解首都功能的城市治理。北京作為首都，有其他城市無(wú)法比擬的深厚的文化底蘊(yùn)、豐厚的資源、優(yōu)厚的待遇，成為吸引人才的重要區(qū)域?？焖俚某鞘邪l(fā)展和大量人口的進(jìn)入，引發(fā)了超過(guò)北京城市資源、環(huán)境、服務(wù)、人口容量的諸如交通、空氣等問(wèn)題的大城市病。這種城市病，從城市本身發(fā)展的表面邏輯來(lái)看，是因?yàn)楸本┳鳛椤爸行摹钡母鞣N功能及影響效應(yīng)，吸引了更多的人口，導(dǎo)致人口增長(zhǎng)過(guò)快與資源有限之間的矛盾，加上人口分布不平衡，區(qū)域發(fā)展不均衡束縛了城市進(jìn)一步發(fā)展。這實(shí)際上給城市治理提出巨大挑戰(zhàn)，即如何提升作為首都北京的城市治理水平和治理能力，科學(xué)理性地規(guī)劃，保障城市發(fā)展應(yīng)有的規(guī)模和功能，使之與生態(tài)環(huán)境、資源服務(wù)的容量相匹配，并且保持合理的發(fā)展速度和發(fā)展節(jié)奏，改善與服務(wù)民生。城市戰(zhàn)略定位決定城市治理的走向，習(xí)總書(shū)記提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，為北京城市治理的中心、重心和核心給出了發(fā)展方向和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。在這一戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，北京城市治理走過(guò)了關(guān)鍵性的5年，不斷邁向人們滿意的和諧宜居之都。首都如何建設(shè)、如何發(fā)展不僅僅直接與北京市民的生活緊密相連，更是以習(xí)近平同志為核心的黨中央聚焦的重大時(shí)代問(wèn)題。北京的城市規(guī)劃伴隨著新中國(guó)成立之后的發(fā)展，歷經(jīng)曲折復(fù)雜的階段，從最初城市性質(zhì)、城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的確立，到后來(lái)城市目標(biāo)、功能的不斷拓展與經(jīng)濟(jì)、政治、教育、文化等多元并舉發(fā)展，以及城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市建設(shè)體制的完善，總體而言取得了輝煌的成就，形成了具有首都特色的城市布局和基本構(gòu)架，積累了頗具核心競(jìng)爭(zhēng)力的城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。京津冀協(xié)同發(fā)展的核心是疏解北京非首都功能，這是習(xí)近平總書(shū)記對(duì)北京城市治理和規(guī)劃提出的重要遵循，是北京城市治理的核心要義，是城市規(guī)劃的牛鼻子。在北京城市總體規(guī)劃（2016—2035 年）中，“疏解非首都功能”出現(xiàn)了21次，可見(jiàn)這個(gè)問(wèn)題的重要性。北京在長(zhǎng)期發(fā)展中，承載了超出自身核心功能的眾多功能，導(dǎo)致諸多大城市病。城市如同人類(lèi)生命有機(jī)體，當(dāng)吸入眾多資源要素而沒(méi)有得到消化，功能過(guò)多集聚而沒(méi)有擴(kuò)散與輻射的話，就會(huì)堵塞生病。所以，疏解就是要在明確定位首都核心功能即作為政治、文化、科技創(chuàng)新、國(guó)際交往中心的基礎(chǔ)之上，將其他不屬于首都的功能向外部疏導(dǎo)、疏散，以減輕北京城市功能的承載力，緩解城市發(fā)展壓力，讓北京變得更輕盈強(qiáng)壯，從而有充足的空間和力量去加強(qiáng)和提升其核心功能。這項(xiàng)系統(tǒng)性的治理工程，經(jīng)京津冀三個(gè)地區(qū)共同進(jìn)行了5年的高質(zhì)量推進(jìn)，在有序疏解北京非首都功能方面取得了新的突破和成效：北京城市副中心建設(shè)、交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移穩(wěn)步推進(jìn)。

廣州：提升老城市新活力的城市治理。廣州是一座具有國(guó)際影響力的老城市。老城市，從時(shí)間維度上說(shuō)，是指廣州歷史悠久，建城歷史長(zhǎng)達(dá)2000 多年，這是歷史文化的優(yōu)勢(shì)；從空間維度上說(shuō)，空間生態(tài)與品質(zhì)有待提升。老城市如何進(jìn)行新治理，來(lái)激發(fā)活力，這是廣州近幾年城市治理實(shí)踐的主旨與原則。作為一個(gè)多元、包容的城市，廣州近幾年的城市治理實(shí)踐進(jìn)行了很多創(chuàng)新，發(fā)生了巨大變化，形成了自己獨(dú)特的經(jīng)驗(yàn)，即致力于“提升老城市新活力”。新活力，則表現(xiàn)在城市治理的具體實(shí)踐，城市創(chuàng)新發(fā)展，力圖提升經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、科技創(chuàng)新力、文化持久力、生態(tài)恢復(fù)力以及行政組織力，打造繁盛且溫情、溫暖的世界一線城市。城市環(huán)境、城市景觀是觀察一個(gè)城市是否具有活力，判別城市治理水平高低的重要窗口。廣州市越秀區(qū)新河浦歷史文化街區(qū)的復(fù)興工程，在空間的規(guī)劃與營(yíng)造、景觀環(huán)境的美化與改善、人居環(huán)境的提升與和諧、城市文化的傳承與創(chuàng)新上，展現(xiàn)出其他城市無(wú)法比擬的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)與特色，也因此獲得“2019亞洲都市景觀獎(jiǎng)”，①“亞洲都市景觀獎(jiǎng)”，是亞洲地區(qū)人文景觀營(yíng)造領(lǐng)域、亞洲城市建設(shè)的最高獎(jiǎng)項(xiàng)，由聯(lián)合國(guó)人居署牽頭于2010年創(chuàng)設(shè)。在中國(guó)賽區(qū)包括：城市有機(jī)更新、城市公共空間、城鄉(xiāng)環(huán)境治理、城市文化復(fù)興以及美麗鄉(xiāng)村營(yíng)造這5個(gè)方面的單項(xiàng)獎(jiǎng)。這是廣州城市治理在微空間改造與治理上的成效。新河浦街區(qū)的建設(shè)與治理，延續(xù)著廣州城市更新的“微改造”模式，嚴(yán)格按照計(jì)劃、規(guī)劃與政策實(shí)行：在改造目標(biāo)上強(qiáng)調(diào)街區(qū)的整體規(guī)劃與歷史文脈的保護(hù)，“活態(tài)保護(hù)，多規(guī)合一”的城市復(fù)興與有機(jī)更新，打造老城市新活力的優(yōu)質(zhì)生活空間和創(chuàng)新發(fā)展空間；在改造主體上，強(qiáng)調(diào)居民共建共治共享，成立街區(qū)互助會(huì)，打破傳統(tǒng)治理模式，主動(dòng)與居民協(xié)商，聽(tīng)取居民建議，實(shí)現(xiàn)政府與居民共同治理；在改造方式上，強(qiáng)調(diào)保存歷史元素和傳統(tǒng)的建筑形式、空間結(jié)構(gòu)、細(xì)節(jié)及動(dòng)線，修繕提升，修舊如舊，并相應(yīng)地植入文化藝術(shù)，培育創(chuàng)新的文化產(chǎn)業(yè)。傳統(tǒng)的城市建設(shè)和城市更新思路，一般而言是簡(jiǎn)單的空間開(kāi)發(fā)和拓展，大拆大建，商業(yè)化色彩濃烈，不斷開(kāi)辟新的土地來(lái)搞建設(shè)，注重量的增長(zhǎng)。廣州的微空間改造，則是一條守正創(chuàng)新的空間治理之道，從量的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向質(zhì)的提升，轉(zhuǎn)向城市的可持續(xù)發(fā)展和內(nèi)涵發(fā)展。這樣一種微空間治理實(shí)踐，能夠激發(fā)并且整合傳統(tǒng)與現(xiàn)代、自然與人文、市場(chǎng)與組織的力量，實(shí)現(xiàn)老舊歷史街區(qū)社區(qū)的劣勢(shì)轉(zhuǎn)化，在生態(tài)環(huán)境改造、民生服務(wù)、優(yōu)化商業(yè)布局、社區(qū)綜合治理以及東山品牌打造這幾個(gè)緊密關(guān)聯(lián)相互影響的方面，創(chuàng)造了一個(gè)可持續(xù)性、藝術(shù)性、安全性、和諧性的獨(dú)特的空間格局和體系，形成了更好的、更讓人們感到幸福的溫情城市。

三、城市治理的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)

黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，黨的十九屆四中全會(huì)提出“提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力”“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”。十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、中央城市工作會(huì)議等重要會(huì)議上發(fā)表重要講話，系統(tǒng)闡釋城市治理的重要性，以及如何推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化。黨的十九屆五中全會(huì)，通過(guò)了《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，在百年未有之大變局的時(shí)代關(guān)鍵點(diǎn)、兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的歷史交匯點(diǎn)，《規(guī)劃建議》為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家繪制了宏偉藍(lán)圖，也為城市現(xiàn)代化的未來(lái)實(shí)踐明確了方向。為此我們需要對(duì)城市治理的中國(guó)實(shí)踐進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，并在此基礎(chǔ)之上，深入理解“十四五”時(shí)期推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化的深刻內(nèi)涵，這對(duì)于我國(guó)在新時(shí)代、新的歷史方位下更有效地推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化具有基礎(chǔ)性和重要性意義。

（一）以人民性作為城市治理的價(jià)值原點(diǎn)。

城市發(fā)展具有人民性的內(nèi)在要求，城市發(fā)展惠及的不僅僅是先來(lái)后到的問(wèn)題，更是共同富裕的問(wèn)題，鄧小平在改革開(kāi)放之初即已提出“共同富?！眴?wèn)題，需要我們不忘初心，砥礪前行，這也是人民城市的共富原則。城市治理的人民性，實(shí)質(zhì)上意味著更多的人在城市中尋求更好的生活，應(yīng)該尊重他們的理想，保證他們的權(quán)利，促成美好生活的實(shí)現(xiàn)。城市的人民性是城市治理人民性的基礎(chǔ)，也是城市美好生活的基礎(chǔ)，這也是新時(shí)代城市治理的新要義。這種新要義對(duì)當(dāng)前乃至以后中國(guó)及世界城市治理具有積極作用。上海的城市治理，伴隨著改革開(kāi)放的不斷深化，經(jīng)歷了從管控式管理到有機(jī)系統(tǒng)式治理的轉(zhuǎn)變歷程，成為超大城市治理實(shí)踐的成功典型，走在全國(guó)和世界的前列。究其原因，是因?yàn)樯虾@“人”為核心，用“繡花針”為市民繡出更功能化、美觀化、人性化、細(xì)節(jié)化的城市生活環(huán)境，給市民更多紅利和美好感受。無(wú)論是在人口管理、公共服務(wù)、街道和社區(qū)體制，還是頂層設(shè)計(jì)、政府建設(shè)、市民參與、安全保障、風(fēng)險(xiǎn)化解，抑或是基層社區(qū)治理、垃圾分類(lèi)、居住空間規(guī)劃建設(shè)、城市交通運(yùn)行布局、公共空間資源配置、生態(tài)環(huán)境整治等方面，都可以看到城市治理以人民為中心，為人民服務(wù)，對(duì)人民負(fù)責(zé)的價(jià)值目標(biāo)，始終將人民性作為城市治理的價(jià)值原點(diǎn)、目標(biāo)和歸宿，關(guān)注人民的需求和利益、權(quán)利和福祉?，F(xiàn)代城市中大量汽車(chē)尾氣、工業(yè)廢氣的排放，建筑工地、道路施工的揚(yáng)塵等，打破了人與生態(tài)之間的平衡和諧關(guān)系，給城市中人們的生活和健康帶來(lái)極大危害。因此，積極進(jìn)行城市大氣污染治理，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，成為城市治理的重要組成部分。北京堅(jiān)決貫徹以人民為中心的思想，致力于提升人民的藍(lán)天幸福感，緊緊圍繞習(xí)近平總書(shū)記為如何治理北京大氣污染指明的方向，①參考“加大大氣污染治理力度，應(yīng)對(duì)霧霾污染、改善空氣質(zhì)量的首要任務(wù)是控制PM2.5，要從壓減燃煤、嚴(yán)格控車(chē)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)化管理、聯(lián)防聯(lián)控、依法治理等方面采取重大舉措?！币?jiàn)習(xí)近平在北京考察就建設(shè)首善之區(qū)提五點(diǎn)要求，載http://www.xinhuanet.com/politics/2014-02/26/c_119519301.htm。采取多種有力措施來(lái)治理首都的空氣病。2019年3月9日聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《北京二十年大氣污染治理歷程與展望》評(píng)估報(bào)告中指出，北京作為中國(guó)的首都，1998—2017年這20 年經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的過(guò)程也是尋求美好空氣質(zhì)量的過(guò)程，因?yàn)橛忻鞔_的目標(biāo)、全面的計(jì)劃、科學(xué)的方法、全民的參與，在大氣污染全面綜合治理上打贏了難度非常高的攻堅(jiān)戰(zhàn)，形成了對(duì)其他國(guó)家大氣污染治理具有可借鑒價(jià)值和寶貴經(jīng)驗(yàn)的北京特色。

（二）以智能化作為城市治理的助推力量。

大數(shù)據(jù)、人工智能時(shí)代，信息技術(shù)的發(fā)展使得智能化成為創(chuàng)新城市治理最重要的手段和載體，智能化成為促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要助推力量。伴隨著信息技術(shù)革命的推動(dòng)和全球化進(jìn)程的不斷加深，物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、5G 等新技術(shù)的應(yīng)用，不斷影響和改變著人們的生活方式和生產(chǎn)方式。當(dāng)人們感嘆未來(lái)的同時(shí)，城市治理也已步入網(wǎng)絡(luò)化、信息化、智能化的發(fā)展時(shí)代。新時(shí)代的新特點(diǎn)——數(shù)據(jù)化、信息化、智能化，使城市治理的內(nèi)涵、手段與模式也相應(yīng)地發(fā)生了改變。習(xí)近平總書(shū)記指出，要提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平，[1](p49)也就是我們通過(guò)治理的社會(huì)化普及、法制化保障、智能化便捷來(lái)建設(shè)共建共治共享的城市社會(huì)?！爸恰敝饕讣夹g(shù)維度的智能化，包括城市治理的智能感知、智能計(jì)算、智能預(yù)測(cè)、智能決策與智能服務(wù)?！爸恰敝赶虺鞘羞\(yùn)行的巨大動(dòng)力和活力，技術(shù)智能化是城市現(xiàn)代化治理的重要工具與條件，也代表著城市發(fā)展的文明程度。它要求我們?cè)诩夹g(shù)上不斷精進(jìn)，盡可能全面利用好大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等資源，最大限度地打造城市信息化及其應(yīng)用，運(yùn)用數(shù)字信息技術(shù)及智能化技術(shù)匯集、了解老百姓生活的日常需要和問(wèn)題，為老百姓提供便利美好的智能生活。智能化既表現(xiàn)在城市的數(shù)字化建設(shè)上，海量數(shù)據(jù)為城市管理者制定針對(duì)性的政策提供了資源，政府信息公開(kāi)為公眾的信任、對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的利用進(jìn)而激發(fā)其參與治理的熱情奠定了基礎(chǔ)；也表現(xiàn)在城市交通、公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生等豐富的應(yīng)用場(chǎng)景中大數(shù)據(jù)不斷地被拓展，形成整合性的、自動(dòng)性的、主動(dòng)性的智能化數(shù)據(jù)，開(kāi)發(fā)出智能化的解決方案。“科學(xué)運(yùn)籌城市三元空間，巧妙匯聚城市市民、企業(yè)和政府智慧，深化調(diào)度城市綜合資源，優(yōu)化發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)、建設(shè)和管理，持續(xù)提高城市發(fā)展與市民生活水平，更好地服務(wù)市民當(dāng)前與未來(lái)。”[2]信息技術(shù)的發(fā)展是智能的重要支撐，智能城市的重要基礎(chǔ)在今天主要表現(xiàn)為人工智能，智能城市突破了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和生活的二元關(guān)系，關(guān)注公共服務(wù)在內(nèi)的三元空間關(guān)系，主要面向城市建設(shè)、城市公共服務(wù)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的智能化。相應(yīng)形成的治理模式是“需要政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)等多元主體攜手合作、共同參與，從而構(gòu)建多層次、多樣性的AI 治理模式”。[3](p14)我們可以將AI時(shí)代的治理模式，看作是治理理念的最新實(shí)踐指向。那么AI治理模式在城市治理中的實(shí)踐，就是將城市發(fā)展的各項(xiàng)內(nèi)容都通過(guò)大數(shù)據(jù)的形式進(jìn)行收集、處理和分析。大數(shù)據(jù)中“大”主要是指數(shù)據(jù)覆蓋的全面性和多樣性，然后根據(jù)數(shù)據(jù)顯示出的樣態(tài)，進(jìn)行針對(duì)性的問(wèn)題解決，有效地推進(jìn)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)等生命周期的智能化和智慧化。數(shù)字化為智能化提供基礎(chǔ)資料的支撐，智能化則為智慧城市提供功能性方面的支持，只有以人為中心的智慧化才能真正彰顯現(xiàn)代城市治理的本質(zhì)性目的。

（三）以高質(zhì)量發(fā)展作為城市治理的內(nèi)涵要求。

完善與提高城市治理現(xiàn)代化能力和水平，創(chuàng)造市民滿意的高品質(zhì)城市生活，離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，是改革走向縱深和拓展的重要條件，也是一流城市治理的重要內(nèi)涵。高質(zhì)量發(fā)展，既需要體現(xiàn)增量的發(fā)展，更需要體現(xiàn)質(zhì)量改善、提升的發(fā)展。我國(guó)在城市治理高質(zhì)量發(fā)展方向上探索出獨(dú)具特色的模式，尤其表現(xiàn)在城市群的治理上。城市群是城市化發(fā)展到一個(gè)成熟和高級(jí)階段所出現(xiàn)的城市空間組織形式，是多個(gè)城市高度一體化的產(chǎn)物。一體化的城市群建設(shè)，需要有區(qū)域性的治理模式，才能形成城市群體的合力。這種治理突出表現(xiàn)在以高質(zhì)量發(fā)展為動(dòng)力和內(nèi)涵，高質(zhì)量代表著國(guó)家經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、人口、財(cái)富的高質(zhì)量，代表著城市空間活力與競(jìng)爭(zhēng)力。如廣州促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)成為引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ?，?jiān)定不移地走高質(zhì)量發(fā)展道路。城市治理實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、國(guó)土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整與優(yōu)化、民生服務(wù)的改善與提高、政府管理創(chuàng)新等方面表現(xiàn)出新活力。在城市群高質(zhì)量治理中，協(xié)調(diào)、整體的共治理念尤為重要，它是戰(zhàn)略性的頂層規(guī)劃，也是城市群崛起的核心驅(qū)動(dòng)力?；浉郯拇鬄硡^(qū)是我國(guó)唯一的世界級(jí)灣區(qū)，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的建設(shè)成果，代表著中國(guó)特色社會(huì)主義城市群發(fā)展道路?；浉郯拇鬄硡^(qū)孕育于珠三角城市群，但又超越珠三角的空間格局與發(fā)展階段，它聯(lián)通“兩種制度”、多個(gè)國(guó)家，以多元、開(kāi)放、活力、創(chuàng)新的新時(shí)代治理理念，成為帶動(dòng)我國(guó)東南沿海、輻射東南亞各國(guó)發(fā)展的高速引擎，用獨(dú)特的發(fā)展模式和治理方式詮釋著世界級(jí)城市群治理的中國(guó)特色和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。高質(zhì)量，是以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為支撐的高質(zhì)量。城市群的治理，發(fā)揮著科技創(chuàng)新的引領(lǐng)作用，提升了粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新能力，全力打造國(guó)際科創(chuàng)高地。并且注重大力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)、智能制造業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、新型金融產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)等支柱產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，超前部署大健康產(chǎn)業(yè)、航空航天產(chǎn)業(yè)、人工智能產(chǎn)業(yè)等未來(lái)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)全球領(lǐng)先的世界級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)揮大灣區(qū)科技創(chuàng)新成果快速轉(zhuǎn)化的優(yōu)勢(shì)。高質(zhì)量，也是保障人的生存、提升人的發(fā)展的高質(zhì)量問(wèn)題。大灣區(qū)區(qū)域治理的本質(zhì)是以一種共同體的形式為灣區(qū)內(nèi)的居民提供更好的生存環(huán)境、發(fā)展條件，從而帶動(dòng)灣區(qū)周邊人民發(fā)展。城市群的治理最根本的是要堅(jiān)持以人為本的治理理念，構(gòu)建命運(yùn)與共、共建共享的命運(yùn)共同體。

四、城市治理的未來(lái)展望

“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國(guó)發(fā)展新的歷史方位”。[1](p6)為了在新時(shí)代下更好凸顯中國(guó)特色社會(huì)主義優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)城市的健康、可持續(xù)發(fā)展，滿足城市居民對(duì)更加廣泛的美好生活需要，我們黨明確指出要努力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。城市治理作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升人民生活品質(zhì)的手段，擔(dān)負(fù)著“讓生活更美好”的動(dòng)力支撐作用。實(shí)踐沒(méi)有止境。基于新的歷史方位和城市治理面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，需要進(jìn)一步思考，如何深化城市治理變革，優(yōu)化城市治理實(shí)踐水平，更好地完成城市治理體系與城市治理能力現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型任務(wù)。城市治理實(shí)踐道路的探索，最終是為了滿足人民更加廣泛的美好生活需要，其中作為城市居民的人、社會(huì)組織以及政府的治理角色及實(shí)踐仍存在一些不足。比如：城市居民參與城市治理實(shí)踐的水平仍然十分有限，表現(xiàn)在城市居民被動(dòng)式地參與城市治理，城市居民仍然習(xí)慣性地把城市治理工作當(dāng)作政府的內(nèi)部職責(zé)，把基層社區(qū)（如居委會(huì)）當(dāng)作一個(gè)與自己無(wú)關(guān)的工作場(chǎng)所，只有在生活過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題需要社區(qū)幫忙時(shí)才會(huì)想到社區(qū)的存在；城市居民非政治性地參與城市治理，對(duì)于物業(yè)管理、文體娛樂(lè)、環(huán)境整治、愛(ài)心捐贈(zèng)等一般性治理參與較多，但對(duì)于涉及城市治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵領(lǐng)域，諸如如何實(shí)行精細(xì)化城市治理等治理參與，則較少發(fā)揮作用；從整體上來(lái)看，社會(huì)組織作為獨(dú)立于政府部門(mén)之外具有公益性質(zhì)的非政府組織，日益成為城市多元主體參與社會(huì)治理和公共服務(wù)的重要載體，實(shí)現(xiàn)城市治理實(shí)踐科學(xué)性的重要力量，但存在內(nèi)部管理無(wú)秩序、資金來(lái)源單一、人才吸引力不足等困境，因而尚且無(wú)法滿足新時(shí)代城市治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型對(duì)社會(huì)組織的新要求，制約著社會(huì)組織參與效能的發(fā)揮；政府機(jī)關(guān)在城市治理中的實(shí)踐能力有待深化，新型治理理念落實(shí)不全面對(duì)政府治理人本主義價(jià)值觀的實(shí)現(xiàn)造成制約，政府治理權(quán)責(zé)劃分不清、法治化建設(shè)仍顯不足等問(wèn)題也對(duì)城市治理現(xiàn)代化造成阻礙。為此我們應(yīng)該在以下幾個(gè)方面積極探索創(chuàng)新路徑：

第一，推動(dòng)城市居民廣泛參與，培育居民積極主動(dòng)的治理參與意識(shí)。目前城市居民參與治理的現(xiàn)實(shí)難題主要表現(xiàn)為：參與治理形式被動(dòng)化、參與治理內(nèi)容非政治化、參與治理渠道單一化等。針對(duì)城市居民的被動(dòng)式參與形式現(xiàn)狀，我國(guó)相關(guān)部門(mén)可通過(guò)系列愛(ài)國(guó)主義教育，始終堅(jiān)持黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，“發(fā)展社會(huì)主義民主，調(diào)動(dòng)人民和基層單位的積極性”，[4](p160)增強(qiáng)城市居民的主動(dòng)深入?yún)⑴c治理的意識(shí)，增強(qiáng)城市主體的責(zé)任與主動(dòng)參與意識(shí)，認(rèn)識(shí)到主動(dòng)參與城市治理的最終目的是為了實(shí)現(xiàn)自身美好生活的需要，并在主動(dòng)參與中激發(fā)城市主體的潛在的自我組織、自我服務(wù)與自我發(fā)展能力；針對(duì)城市居民參與城市治理非政治化的內(nèi)容表現(xiàn)，可制定操作性較強(qiáng)的城市居民參與治理的制度法規(guī)，以制度形式保障城市居民參與治理實(shí)踐內(nèi)容的多元性，提高城市治理參與水平與質(zhì)量；針對(duì)城市居民參與城市治理渠道單一性的現(xiàn)實(shí)狀況，可開(kāi)發(fā)易操作的城市治理智慧參與平臺(tái)，拓寬城市居民參與治理的渠道。政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，可發(fā)揮大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息通信技術(shù)，通過(guò)構(gòu)建各部門(mén)協(xié)同治理信息共享平臺(tái)等方式保障城市居民治理參與的多元化、多層次、高水平，通過(guò)扁平化的信息交流、開(kāi)放共享、交往合作等形式凝聚民心民智民力，聽(tīng)取、吸納民意，最大程度地動(dòng)員其他城市主體參與到治理進(jìn)程中來(lái)，以此推動(dòng)和提高城市治理決策水平。

第二，提升社會(huì)組織參與能力，激發(fā)城市治理活力。當(dāng)前社會(huì)組織參與治理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)難題主要表現(xiàn)為：內(nèi)部結(jié)構(gòu)混亂限制參與治理的效率與水平、社會(huì)力量發(fā)力不足、參與治理專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)。為此，可通過(guò)構(gòu)建以章程為核心的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)完善的工作制度，明確管理人員至基層職工的職責(zé)劃分、辦事流程，防止財(cái)務(wù)失真、負(fù)責(zé)人權(quán)力過(guò)分集中、權(quán)責(zé)分工不明晰等內(nèi)部治理混亂局面的出現(xiàn)，積極提升社會(huì)組織參與治理的有效性。相關(guān)部門(mén)可通過(guò)政策資金扶持等形式，加大社會(huì)組織參與治理可行性與科學(xué)性的宣傳力度，構(gòu)建社區(qū)居委會(huì)與社區(qū)社會(huì)組織共同參與的城市治理制度，提升基層社區(qū)與社會(huì)組織的協(xié)作治理能力等，努力整合各種力量資源，形成城市治理各要素的協(xié)同發(fā)力。另外，可通過(guò)高校、專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)班、社區(qū)專(zhuān)題輔導(dǎo)各類(lèi)教育部門(mén)，構(gòu)建專(zhuān)業(yè)、系統(tǒng)的社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)人員的人才培養(yǎng)，采用社會(huì)組織工作人員的國(guó)家統(tǒng)一招募，完善社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)工作隊(duì)伍建設(shè)，從源頭上改革社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)化問(wèn)題，提高城市治理的專(zhuān)業(yè)化水平。

第三，加快政府職能轉(zhuǎn)變，提高城市治理的規(guī)范化、法治化、專(zhuān)業(yè)化水平。我國(guó)一貫重視城市治理的法治化，但現(xiàn)階段法治化建設(shè)需繼續(xù)完善。目前，我國(guó)城市治理法治化問(wèn)題主要表現(xiàn)在立法體系不完善與執(zhí)法力度不嚴(yán)層面。2015年，我國(guó)雖然制定了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，但卻并沒(méi)有國(guó)家層面的、綱要性的相關(guān)立法，導(dǎo)致各級(jí)地方城市在制定城市管理法規(guī)時(shí)缺乏有效的法律依據(jù)。數(shù)字化信息平臺(tái)滯后導(dǎo)致的城市治理實(shí)踐的粗放型問(wèn)題。此次新冠肺炎疫情的突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴露了我國(guó)數(shù)字化智慧城市平臺(tái)建設(shè)的滯后性與問(wèn)題。我國(guó)各級(jí)政府部門(mén)雖然意識(shí)到智慧平臺(tái)建設(shè)的重要性，但是在平臺(tái)的運(yùn)行程序以及信息基礎(chǔ)建設(shè)上仍存在較多問(wèn)題，城市治理實(shí)踐的應(yīng)急水平有待提升。例如基層治理人員在執(zhí)法過(guò)程中要?dú)v經(jīng)向上級(jí)匯報(bào)、申請(qǐng)執(zhí)行等復(fù)雜的流程，造成城市問(wèn)題解決的滯后性。對(duì)此，各級(jí)政府部門(mén)可繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)部門(mén)進(jìn)行理論宣傳與灌輸，保證新型城市治理理念的入心、入腦、入行，廣泛吸納民意，深化城市治理主體間的互動(dòng)，激發(fā)社會(huì)活力，在充分發(fā)揮政府、公眾、市場(chǎng)、社會(huì)組織等城市主體的多元參與、協(xié)同共治的基礎(chǔ)上，不斷引導(dǎo)企業(yè)、高校、醫(yī)院、志愿者等更多主體參與到城市治理的進(jìn)程中來(lái)，全面提升城市治理理念的貫徹。借助數(shù)字化與智能化實(shí)現(xiàn)城市治理的精細(xì)。借助大數(shù)據(jù)技術(shù)、新媒體等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)構(gòu)建精細(xì)化智能管理平臺(tái)，將其橫向全面貫徹到城市治理的旅游、教育、衛(wèi)生、交通等各個(gè)方面，縱向全面貫徹到中央、省、市、縣、社區(qū)基層等各個(gè)層次。完善網(wǎng)格化服務(wù)管理體制，將其在服務(wù)、管理、監(jiān)督等各個(gè)領(lǐng)域普及，提高基層互聯(lián)網(wǎng)普及率。建立健全權(quán)責(zé)清晰的問(wèn)責(zé)機(jī)制，增加社會(huì)評(píng)價(jià)配套機(jī)制，確定清晰的治理邊界，進(jìn)而改善地方、基層城市治理范圍交織的現(xiàn)實(shí)難題，更加清晰地界定城市治理相關(guān)部門(mén)的責(zé)任邊界。此外，注重城市治理的法治化建設(shè)，各級(jí)政府應(yīng)該堅(jiān)持立法先行觀念，通過(guò)確立綱要性的城市治理相關(guān)法律，繼而在落實(shí)立法精神的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善城市治理法律體系：通過(guò)培訓(xùn)、教育、宣傳等方式，向城市治理多元主體普及法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)，尤其提高基層社區(qū)工作人員的法治思維，并發(fā)揮模范帶頭作用，堅(jiān)持各項(xiàng)事務(wù)依法辦理與解決，使市民做到學(xué)法、守法、用法；可建立健全監(jiān)督機(jī)制，做到各級(jí)政府、群眾、媒體等多元監(jiān)督，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)人工智能制造者、使用者、軟件和數(shù)據(jù)等技術(shù)部門(mén)運(yùn)行的監(jiān)督，完善執(zhí)法程序的透明度以及公開(kāi)度。