國土空間規(guī)劃與現代城市規(guī)劃理論探討

□文/王 通

（蘭州交通大學建筑與城市規(guī)劃學院 甘肅·蘭州）

［提要］ 隨著我國城市建設的加快，國家關于頂層規(guī)劃已經完成，即統一國土空間規(guī)劃體系。城市規(guī)劃已融入國土空間規(guī)劃體系，未來一段時間，這種體系會進一步深化。在百年城市規(guī)劃發(fā)展過程中，現代城市規(guī)劃理論在城市建設中經過實踐總結和經驗思考，已經形成具有比較完善的思想體系，使得現代城市規(guī)劃理論能夠滿足現代城市發(fā)展的需求，在城市規(guī)劃中得到廣泛應用。如何研究和支撐未來規(guī)劃高質量的發(fā)展，現有的城市規(guī)劃理論本質必定會有深遠的影響和指引。

新中國成立以來，隨著國家發(fā)展建設的不斷漸進，城市發(fā)展中城市規(guī)劃所起的作用日漸顯現?？焖侔l(fā)展的社會與經濟帶動著我國城市化的進程，使得城市的規(guī)模不斷擴大，人口也隨之快速增長，對城市規(guī)劃的布局提出了更多更高的要求，現代城市規(guī)劃理論的引入使得城市規(guī)劃更具理論支撐，能有效解決現代城市發(fā)展的問題及要求。城市發(fā)展不能沒有規(guī)劃，這已為中國城市發(fā)展的歷史所證明。當前，我國已進入新時期發(fā)展階段，黨的十八戰(zhàn)略提出，建立空間規(guī)劃體系成了我國發(fā)展空間治理的主要措施和開展平臺。近年來，我國存在的空間規(guī)劃有主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等多個類型的規(guī)劃，規(guī)劃之間牽扯政府部門多、各規(guī)劃之間標準不一導致協調難度大、規(guī)劃落地性差的問題突出。國土空間規(guī)劃的提出，是我國進行空間體系改革，搭建統一空間規(guī)劃體系的重要措施。自提出以來，國內相關專家主要以體系建設、新技術等方面進行研究，其中關于國土空間規(guī)劃支撐理論的研究較少，故本文以城市規(guī)劃理論的角度入手，試圖探討現代城市規(guī)劃理論與國土空間規(guī)劃之間的關系，以期更好理解國土空間規(guī)劃的內容和發(fā)展路徑。

一、新時期國土空間規(guī)劃的要求

以本體論來看，以空間資源為重點向外擴展是國土空間的內在表達形式。與此同時，黨的十九大明確表明從2020 年到21 世紀中葉分兩個階段全面建設社會主義現代化國家的新的奮斗目標。因此，當下新時代背景下，國家意志在國土層面的設計就是國土空間規(guī)劃，是我國建設現代化空間層面的重要舉措。國土空間規(guī)劃的內涵覆蓋到各個方面，包含了資源、生態(tài)、社會、經濟等維度。

（一）我國國土空間規(guī)劃提出的背景淵源。我國開展國土空間規(guī)劃的構建是由兩個方面提出：一是為了實現“一張圖”管控多種規(guī)劃的矛盾問題；二是為了由于生態(tài)文明建設的提出而進一步管控國土問題。我國以前實行的空間規(guī)劃包括住建部門主導的城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土部門主導的土地利用規(guī)劃和發(fā)改委主導的主體功能區(qū)規(guī)劃三大空間規(guī)劃類型。但三大規(guī)劃之間沖突矛盾較多，其中土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之間關于建設用地指標的沖突矛盾尤為突出，因此出現了大量規(guī)劃需要調整的問題，不僅減弱了規(guī)劃在頂層設計的權威性，而且對實際實施落地帶來巨大的影響。只有國土空間規(guī)劃的統一搭建，才能從問題的源頭解決多種規(guī)劃帶來的矛盾。隨著生態(tài)文明戰(zhàn)略逐步上升為國家戰(zhàn)略，因生態(tài)要素保護帶來的國土全要素管控訴求日益強烈。2015 年國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，在強調對山水田林湖草的生態(tài)保護的同時，明確提出構建以空間規(guī)劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度，編制統一的空間規(guī)劃。至此，我國的國土空間規(guī)劃拉開序幕。

空間規(guī)劃體系的要求及任務要考慮到對現有規(guī)劃體系的合理承襲，不能全盤推翻。由于空間規(guī)劃體系涉及利益群體眾多，工作龐雜，所以在新時代背景下應該大膽改革創(chuàng)新；保證規(guī)劃體系的合理性、可操作性，充分結合我國國情制度，探索適合國家發(fā)展的空間規(guī)劃體系。

（二）國土資源基本保障。通過我國在規(guī)劃方面的多年實踐，在國土空間規(guī)劃體系建立之時，“國土空間”作為一種三維立體的空間表達，各種資源是保障人民生活的物質基礎資源。“國土空間”這種資源的屬性已經得到基本認可。我國陸地國土和海域面積較大，各類資源多樣且豐富，但由于地域跨度大，差異明顯的地理條件，導致我國國土空間和資源分布不均衡，人均資源占有量短缺。“南水北調”、“西氣東輸”、“西電東送”的趨勢日益增長。現有這種高投資、高消耗的模式使得土地、糧食、淡水等資源減少與區(qū)域之間不平衡的狀態(tài)更加明顯。為了實現2050 年我國成為會主義現代化強國，如何高效、可持續(xù)利用資源，滿足未來發(fā)展需求，保障各種資源安全是國土空間規(guī)劃的首要要求和核心問題。

（三）生態(tài)安全的實現。隨著生態(tài)文明建設思想的提出，保障生態(tài)安全成了我國現行的一大戰(zhàn)略目標。國土空間包含了各類生態(tài)系統，這些生態(tài)系統架構了生命共同體，是保障國民經濟發(fā)展和社會運轉的生態(tài)本質。我國生態(tài)資源豐富多樣，生態(tài)空間成了國土空間的主體。在新時代生態(tài)背景下，國土空間規(guī)劃以保證生態(tài)安全為首要任務，保證生態(tài)不被破壞，生態(tài)安全是國土空間規(guī)劃的根本前提，在如何落實生態(tài)保護及創(chuàng)造高質量的生態(tài)空間，應有合理的理論支撐以及應有的布局安排。

要從我國的國情出發(fā)，國土空間生態(tài)系統豐富合理的搭建是劃定生態(tài)空間紅線的保障，明確國家生態(tài)功能區(qū)的范圍，通過生態(tài)修復工程，建立生態(tài)保護與社會經濟發(fā)展之間融合體系，以生態(tài)安全在國土空間規(guī)劃中的高質量實現為目標，最終達到“綠水青山”就是“金山銀山”。

（四）建設美好生活家園。營造適宜詩意的棲居環(huán)境是中國傳統文化歷來表達的生活向往和追求，縱觀中國歷史，自古人民對美好詩意生活的向往就寄托于山水營城的桃花源式的國土空間，古人善于利用城市及鄉(xiāng)村的結合，依靠山水環(huán)境來進行空間營造，創(chuàng)造良好的生活空間。新時代下營造美好人居環(huán)境，創(chuàng)造美好生活家園，關注人民生活是我國當前開展國土空間規(guī)劃的重點要求。

借鑒國外發(fā)展理念及經驗，美好社區(qū)的建立是許多發(fā)達國家空間規(guī)劃的主題，包含平等、宜居、富足、安心生育、老年友好等理念。當前，完善基本公共服務體系，提升人居綜合設施水平是我國國土空間規(guī)劃中人居環(huán)境建設面對的核心問題。

二、國土空間規(guī)劃與城市規(guī)劃的聯系

（一）城市發(fā)展中城市規(guī)劃的重要引領作用。城市是一個樞紐結構的地方，聯系著中央和地方的各種事權，關聯著整體與局部的利益，城市起著承上啟下的作用。城市工作不僅要滿足國家的整體戰(zhàn)略要求，也要以廣大人民群眾的利益和需求為根本政策方針。堅持以人民為主，建設美好的城市生活家園，城市作為主要陣地的地位是無法取代的。城市空間所需的生產與供給物質基礎的保障，是建設沒有城市病的核心，這些隸屬于地方事權的城市規(guī)劃，并非國土空間規(guī)劃全域用途管制能完全涵蓋的。因而國土空間規(guī)劃體系中以解決問題為導向的城市規(guī)劃具有特殊的地位和作用，城市規(guī)劃能滿足城市發(fā)展的人民群眾的確切需求，不管是合理促進、保護國土空間，還是對城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展起到支撐作用，城市規(guī)劃對于高質量、高品質的城市發(fā)展都起到非常重要的現實意義。

（二）國土空間規(guī)劃體系下城市規(guī)劃的地位。實際上，國家就城市規(guī)劃在城市發(fā)展中所起的重要作用提供了基本條件。當下在建立的國土空間規(guī)劃體系中，“五級三類”的基本構架已經提出，包括“總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃”，明確指出“國家、省、市縣編制國土空間總體規(guī)劃”，“在市縣及以下編制詳細規(guī)劃”。由此可見，可以在市縣一級的國土空間規(guī)劃層面上，發(fā)揮城市的獨特優(yōu)勢，宏觀的導向控制作用由城市總規(guī)完成，底層的管控作用由城市詳規(guī)來完成。

城市規(guī)劃在市縣一級國土空間規(guī)劃中發(fā)揮宏觀作用，指的是在這一級的國土空間總體規(guī)劃中，就已經提出的“三線”劃定和三大主導功能區(qū)的管控來說，加強城市總規(guī)在體系中承擔的宏觀導控作用。城市總規(guī)在統一生態(tài)、社會、經濟等各方面的效益后，以人為核心，資源環(huán)境滿足的要求下進行的生產方式為首要任務，關聯好上位國土空間規(guī)劃中的剛性內容。在確定的底線約束和分區(qū)管控剛性要求之下，按照中央城市工作會議要求，做好“五個量”的管控，即“堅持集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質量”。在此目標下，綜合考慮城市的功能、文化、管理等因素，力圖使城市發(fā)展得更為宜居。

城市規(guī)劃在市縣一級國土空間規(guī)劃中發(fā)揮底層控制作用，指的是人民群眾在基礎生活設施、物質等方面的需求，在城市詳規(guī)中予以充分體現并指導落實。通過對城市空間街區(qū)層面進行調查和判斷，保障人民群眾的切身利益上以土地、資源、空間的物質高品質供給，塑造宜居的生活空間。顯然，《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》對于城市詳規(guī)提出的基本要求：“詳細規(guī)劃是對具體地塊用途和開發(fā)建設強度等作出的實施性安排，是開展國土空間開發(fā)保護活動”。

大城市由于承擔重要的國家功能，且規(guī)模較大，一般采用“總體規(guī)劃-分區(qū)（單元）規(guī)劃-詳細規(guī)劃”形式，即在“總體規(guī)劃-詳細規(guī)劃”基礎上增加了“分區(qū)（單元）規(guī)劃”?，F階段，規(guī)劃體系不管是兩級規(guī)劃即“總體規(guī)劃-詳細規(guī)劃”還是“總體規(guī)劃-分區(qū)（單元）規(guī)劃-詳細規(guī)劃”三級規(guī)劃，當前的國土空間規(guī)劃體系中城市規(guī)劃都是在原有的城市規(guī)劃基礎上進行升級、簡化，在不同層面上國土空間規(guī)劃中發(fā)揮作用的具體形式。國土空間規(guī)劃中上位規(guī)劃和下位需求的統一協調都要通過城市規(guī)劃來進行，才能確保新一輪的規(guī)劃體系落地。市縣一級的國土空間規(guī)劃中，城市建設、社區(qū)規(guī)劃等各類規(guī)劃都需要城市規(guī)劃提供規(guī)定和指引。

三、基于現代城市規(guī)劃理論的國土空間規(guī)劃研究

（一）區(qū)位理論對國土空間規(guī)劃空間布局優(yōu)化的影響。國土空間規(guī)劃要建立空間最優(yōu)化處理的原則，以空間開發(fā)管制和總量控制為基本要求從空間規(guī)劃管制和新時代背景要求兩個角度來考慮，嚴格控制區(qū)域的剛性底線，生態(tài)空間和農業(yè)得到最優(yōu)處理，盡量充分保證開發(fā)的城鎮(zhèn)空間，而且也要為未來的發(fā)展留出彈性空間，均衡、協調發(fā)展區(qū)域內的山水林田湖，以此來推進區(qū)域內的可持續(xù)綠色發(fā)展，保障生態(tài)文明的建設。

伯吉斯的同心圓理論是在1923 年提出的，伯吉斯開創(chuàng)的研究在城市學界產生了深遠的影響，此后有許多學者堅持了下去，并產生了城市發(fā)展不同空間的模型，其中最有代表性的有霍伊特提出的扇形理論和哈里斯與烏爾曼共同提出的多核心理論。他們基本上都是在對城市土地使用實際狀況的調查中總結出的。

伯吉斯以芝加哥為例，試圖創(chuàng)建一個城市發(fā)展和土地使用空間組織方式的模型，他將城市劃分為五個同心圓區(qū)域：第一環(huán)是靠近圓心居中區(qū)域的中心商務區(qū)，這是整個城市的中心，是城市商業(yè)、社會活動、政治活動的集中地，這里有辦公大樓、財政機構、娛樂場所，公共設施較為齊全。第二環(huán)是過渡區(qū)，是中心商務區(qū)的外圍地區(qū)，這里曾是城市中比較富裕或者有權威的家庭居住的地方，但是由于商業(yè)工業(yè)等設施的侵入，使得對環(huán)境要求較高的富裕家庭搬離這里，逐漸淪為貧民窟，成為衰敗了的居住區(qū)。第三環(huán)是工人居住區(qū)，便于產業(yè)工人和低收入的白領工人能夠容易接近不斷外遷的就業(yè)地點。第四環(huán)是良好住宅區(qū)，主要居住中產階級，以公寓住宅為主。第五環(huán)是通勤者區(qū)，主要居住上層社會和中上層社會的人，他們大多都在中心商務區(qū)工作。

德國地理學家克里斯塔勒在1933 年出版的探討南部德國的城市區(qū)域空間分析的論著中，通過對城市分布的實際狀況進行概括提煉，提出了中心地理論。中心地是指可以向居住在它周圍地域的居民提供各種貨物和服務的地方，由中心地提供的貨物和服務就稱為中心地功能。他認為中心地和中心地周圍地域相互依賴、相互服務，有著緊密的聯系?？死锼顾照J為，中心地的空間分布形態(tài)，受市場因素、交通因素和行政因素的制約，形成不同的中心地系統空間模型。

無論是伯吉斯的同心圓理論，還是克里斯塔勒的中心地理論，這些城市規(guī)劃中關于城市區(qū)位布置的區(qū)位理論都是影響城市宏觀空間結構的理論。這種影響城市空間均衡布局的理論是對空間布局優(yōu)化從理論到實踐的有力支撐?？梢詮倪@些區(qū)位理論的研究出發(fā)思考和聯系國土空間規(guī)劃中空間優(yōu)化布局的理論發(fā)展。城市規(guī)劃中所包含的區(qū)位理論、地租理論等對土地優(yōu)化布局和資源最優(yōu)分配，促進區(qū)域整體統一發(fā)展，保障城市區(qū)域可持續(xù)有序發(fā)展有著重要的參考價值。

事物是普遍聯系的。美籍數學家本華·曼德博提出世界上存在的任一客觀事物都具有其自相似的層次結構，整體由局部構成，局部與整體在形態(tài)、功能、信息、時間、空間等方面具有統計意義上的相似性，稱為自相似性。這種相似性的原則可以來考慮空間布局之間的關系，如何使空間布局最優(yōu)，可以先研究空間與空間之間匹配的資源和信息是否可以進行協調發(fā)展，從而達到整體性的統一。運用這些理論可以將國土空間規(guī)劃中土地資源、生態(tài)資源、社會資源進行整合協調發(fā)展，來增強空間布局上的最優(yōu)處理?，F代城市規(guī)劃中這些理論為國土空間規(guī)劃的空間優(yōu)化提供理論支撐。

（二）城市發(fā)展理論與限制開發(fā)容量的關系。新時期國土空間規(guī)劃的提出，首要目的是以雙評價為標準，合理控制三線劃定以及國土開發(fā)容量，打破資源環(huán)境的約束條件。在生態(tài)文明建設要求下，通過三線的劃定控制，嚴格控制國土開發(fā)強度，限定開發(fā)容量，來倒逼當前以來土地發(fā)展經濟的模式，來實現高質量的發(fā)展。

早在1898 年霍華德提出了田園城市理論，其目的是解決工業(yè)革命產生的城市病，抑制大城市擴張。“田園城市”理論提出了開發(fā)邊界的雛形，即在城市邊緣建立綠帶，其目的也是為了防止城市大規(guī)模的擴張和蔓延。20 世紀30 年代，大倫敦規(guī)劃中率先提出以綠帶作為抑制城市擴張的邊界。20 世紀70 年代，美國城市蔓延現象嚴重，在新城市主義的理論思潮下，城市增長邊界的概念應運而生，它嚴謹地依據城市和鄉(xiāng)村的功能差異劃定邊界。20 世紀90 年代，西方國家經濟發(fā)展速度下滑，過度郊區(qū)化帶來的基礎設施投入與維護成為政府的負擔。“精明增長”理論的提出在于應對城市發(fā)展下郊區(qū)的擴張，目的也是為了高效控制土地，抑制城市的蔓延。

這些理論在現在看來都是為了防止城市過度擴張帶來的各種負擔而提出的，目的是強調開發(fā)邊界內土地的有效利用。國土空間規(guī)劃背景下，三線三區(qū)的劃定是城市發(fā)展的本質，也是為了控制城市的擴張，重點保護生態(tài)環(huán)境，并非是以邊界形式來約束城市發(fā)展。在城市規(guī)劃理論的指導下，城市發(fā)展需要依靠“剛性”和“彈性”邊界相結合，合理控制城市開發(fā)容量的問題，為國土規(guī)劃的編制提供理論依據。

（三）城市生態(tài)背景下的空間發(fā)展格局。20 世紀90 年代左右我國開始研究城市生態(tài)的內涵，認為以城市規(guī)劃角度結合生態(tài)學，統一研究城市生態(tài)系統中人與環(huán)境的關系，并且利用社會、生態(tài)、環(huán)境等幾個方面的系統工程協調現代城市發(fā)展與環(huán)境的關系，保護和利用好一切自然資源，以提高城市生態(tài)系統的可持續(xù)發(fā)展及自我調節(jié)，使人和自然和諧發(fā)展，共為一體。

眾多理論中不僅有“田園城市”提出了城市發(fā)展與自然和諧共處研究，格迪斯、約瑟夫·路易斯·塞特、芒福德等學者認識到城市的發(fā)展將可能帶來環(huán)境的破壞，開始將環(huán)境學的理論與城市規(guī)劃聯系起來。20 世紀60 年代麥克哈格的《設計結合自然》中提出從區(qū)域到建筑都應與自然環(huán)境相結合，使自然環(huán)境和人的環(huán)境結合成一個整體，全面提高人類的生活環(huán)境質量。

城市生態(tài)產生于工業(yè)社會，此時人們開始關注城市生態(tài)環(huán)境，期望通過綠色空間的引入改善人類的聚居環(huán)境，恢復城市中失去的視覺美與和諧生活。城市生態(tài)空間作為城市的必要組成部分，開始承擔起社會矛盾與城市問題緩沖器的作用，服務對象也由少數人擴展到大多數。

在當前背景下，城市生態(tài)在國土空間規(guī)劃中所表現的是在生態(tài)學原理和城鄉(xiāng)規(guī)劃理論的指導下，通過調節(jié)城市復合生態(tài)系統內部的各種生態(tài)關系，改善生態(tài)系統結構和功能，合理利用自然資源，維持生態(tài)系統平衡，促進人與社會、經濟、自然的協調發(fā)展。充分響應國土空間規(guī)劃的要求下，以生態(tài)保護區(qū)位為基本出發(fā)點，目的是以能落地實施的空間管控為重點，進行生態(tài)保護和修復。

國土空間規(guī)劃中所要求的空間管控的統一落實，從城市的生態(tài)環(huán)境和自然資源為基礎進行研究，以城市生態(tài)規(guī)劃為理論出發(fā)點，結合目前城市的經濟發(fā)展、資源消耗等現狀，對城市發(fā)展所帶來的影響進行預測。從城市的環(huán)境質量、資源承載能力幾個角度進行研究，探索未來國土空間規(guī)劃中城市發(fā)展的潛力。

四、結語

國土空間規(guī)劃體系內容豐富而復雜，就像發(fā)展規(guī)劃體系一樣，涉及土地、資源、環(huán)境、地理、經濟、社會、規(guī)劃等多個學科，國土空間規(guī)劃工作離不開多學科的交叉合作與支撐。國土空間規(guī)劃是城市規(guī)劃實踐的重要領域，城市規(guī)劃發(fā)展要適應國土空間規(guī)劃的時代要求，放眼美麗國土，規(guī)劃美麗城鄉(xiāng)，聚焦美好人居，共筑美好家園。城市規(guī)劃長期服務于發(fā)展規(guī)劃體系，作為國民經濟計劃的延續(xù)與深化，城市規(guī)劃實踐與基本建設過程結合緊密；可以預期，隨著城市規(guī)劃學科開始服務于國土空間規(guī)劃體系，城市規(guī)劃實踐將在保障生態(tài)文明建設和促進城市治理現代化過程中取得長足進步。

總之，城市規(guī)劃的發(fā)展歷程中，已經形成的現代城市規(guī)劃理論是可以指導城市的發(fā)展和建設的，在國土空間規(guī)劃體系下，運用城市規(guī)劃理論可以確保城市中各類資源的有效整合利用，能推動城市的可持續(xù)發(fā)展，樹立良好的大國城市文化形象，以城市帶動周邊區(qū)域的經濟、社會發(fā)展，進一步完善整治經濟等體制的改革。而國土空間規(guī)劃背景下，研究現代城市規(guī)劃理論，更是對城市規(guī)劃理論內容的豐富。對于從事城市規(guī)劃的人員來說，應該在充分理解和把握理論知識的前提下，將其應用到實踐中，確保其作用的充分發(fā)揮，推動城市的和諧健康發(fā)展。