四個統(tǒng)一：新時代巡視監(jiān)督的制度優(yōu)勢

摘? ?要：黨的十八大以來，巡視工作取得了矚目的成績，黨的巡視監(jiān)督實踐和制度建設(shè)實現(xiàn)創(chuàng)新性發(fā)展。黨的十九大后，巡視監(jiān)督的政治定位進(jìn)一步深化，巡視制度更加科學(xué)有效。實踐探索在前，總結(jié)提煉在后，巡視工作要繼續(xù)發(fā)揚光大、更好地發(fā)揮利劍作用，需要深化巡視監(jiān)督的理論研究，總結(jié)梳理巡視監(jiān)督在權(quán)力屬性、組織方式、功能效果和工作方法上的特有優(yōu)勢，實現(xiàn)巡視監(jiān)督被動性與主動性、權(quán)威性與民主性、震懾性與治理性、計劃性與靈活性的有機統(tǒng)一，能為推進(jìn)新時代巡視監(jiān)督高質(zhì)量發(fā)展提供有效的理論支撐。

關(guān)鍵詞：新時代;巡視監(jiān)督;制度優(yōu)勢

中圖分類號：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2021）06-0057-05

習(xí)近平指出：“強化巡視監(jiān)督，發(fā)揮從嚴(yán)治黨利器作用。巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排。”[1]實踐證明，巡視監(jiān)督作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，有效發(fā)揮了綜合監(jiān)督平臺和聯(lián)系群眾的紐帶功能。對監(jiān)督實踐進(jìn)行梳理提煉，歸納總結(jié)巡視監(jiān)督的權(quán)力屬性特點，把握巡視工作的特有優(yōu)勢，對推進(jìn)新時代巡視工作高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、巡視監(jiān)督在權(quán)力屬性上的優(yōu)勢體現(xiàn)在被動性與主動性的統(tǒng)一

被動性是巡視監(jiān)督作為監(jiān)督權(quán)力的固有特點。監(jiān)督權(quán)是非生產(chǎn)性的糾錯權(quán)力，即監(jiān)督不是生產(chǎn)什么事物的工作，而是預(yù)防和糾正錯誤事物而進(jìn)行的工作。[2]與之相比，決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)則對公共資源進(jìn)行權(quán)威性分配，并在分配過程中產(chǎn)生各種各樣的社會利益關(guān)系。不存在利益分配的決策和執(zhí)行，就不存在分配錯誤的預(yù)防和糾正。所以，監(jiān)督權(quán)同決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)相比，具有先天的被動性、觸發(fā)性和預(yù)防性。巡視監(jiān)督作為黨內(nèi)的一種監(jiān)督制度，自然具有監(jiān)督權(quán)的普遍屬性，其作用的發(fā)揮不是直接參與立法、行政活動，而是跟進(jìn)權(quán)力開展監(jiān)督，在權(quán)力出現(xiàn)越軌行為時，發(fā)揮預(yù)警和糾錯功能。

巡視監(jiān)督同時又體現(xiàn)出鮮明的主動性。雖然巡視監(jiān)督在社會關(guān)系調(diào)整中具有被動性，但在巡視工作中又表現(xiàn)出強烈的主動性。如果紀(jì)律監(jiān)督側(cè)重對已有問題線索的處理和懲戒，更多體現(xiàn)被動監(jiān)督的事后權(quán);巡視監(jiān)督則更加強調(diào)對問題源頭的查找糾偏，明顯體現(xiàn)事前主動監(jiān)督的特點?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定：“在一屆任期內(nèi)對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織全面巡視”[3]41，充分體現(xiàn)了巡視工作主動設(shè)計、全面監(jiān)督的特點。它不是觸發(fā)性的懲戒機制，而是主動性的查糾機制。《條例》還賦予派出巡視組可針對重點人、重點事、重點問題開展專項巡視的權(quán)力，釋放了巡視監(jiān)督主體的主觀能動性，使監(jiān)督內(nèi)容更加聚焦，主動優(yōu)勢更加鮮明。此外，巡視組在開展巡視前，“應(yīng)當(dāng)向同級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、政法機關(guān)和組織、審計、信訪等部門和單位了解被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的有關(guān)情況”[3]181，主動收集了解其他監(jiān)督已有成果，對提升巡視監(jiān)督效能大為有益。

實現(xiàn)被動性與主動性的辯證統(tǒng)一是巡視監(jiān)督對黨內(nèi)監(jiān)督理論的重要創(chuàng)新。如前所述，監(jiān)督權(quán)力的邊界決定了它不能直接對社會利益進(jìn)行初次分配。但是單純的被動監(jiān)督一定程度上會削弱監(jiān)督的時效，容易造成監(jiān)督滯后。要改變這種弊端，應(yīng)當(dāng)從黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的結(jié)構(gòu)入手尋求突破。從黨內(nèi)監(jiān)督的運行過程看，監(jiān)督權(quán)可大致劃分為調(diào)查權(quán)、審查權(quán)和處置權(quán)。其中審查權(quán)和處置權(quán)是調(diào)查權(quán)的后置，其被動觸發(fā)性是必然的。因此，提高調(diào)查權(quán)的主動性就成為改良監(jiān)督時效的可能路徑。巡視監(jiān)督專職檢查調(diào)查，它就像人的眼睛和耳朵，其職責(zé)定位就是發(fā)現(xiàn)問題、反映問題、推動問題解決。巡視監(jiān)督和其他黨內(nèi)監(jiān)督相比更加側(cè)重事前、事中監(jiān)督，及早發(fā)現(xiàn)、跟蹤和解決問題，有效防止權(quán)力運行失范。但《條例》明確規(guī)定：“巡視組不履行執(zhí)紀(jì)審查的職責(zé)”，即巡視監(jiān)督只報告、不辦案，只有了解權(quán)、沒有處理權(quán)，對巡視發(fā)現(xiàn)的問題線索應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行分類處置，移交紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)或相關(guān)部門。這等于在黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)力的內(nèi)部進(jìn)行了再次劃界，實現(xiàn)黨的巡視監(jiān)督同紀(jì)委的專責(zé)監(jiān)督的異體制衡，有所區(qū)別地強調(diào)巡視監(jiān)督的調(diào)查權(quán)和紀(jì)律監(jiān)督的審查處置權(quán)，凸顯“發(fā)現(xiàn)問題是巡視工作的生命線”。

二、巡視監(jiān)督在組織方式上的優(yōu)勢體現(xiàn)在權(quán)威性與民主性的統(tǒng)一

巡視監(jiān)督的權(quán)威性體現(xiàn)在代表最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量直接開展監(jiān)督。權(quán)威性對于監(jiān)督權(quán)的運用具有重要意義。耶夫西蒙將權(quán)威的原則表述為：“只要一個共同體的福祉需要一種共同行動，那么此種共同行動的統(tǒng)一性就必須通過該共同體的一些更高級的機構(gòu)來加以保障?！盵4]中國共產(chǎn)黨是國家最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的最本質(zhì)特征?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》是中國共產(chǎn)黨的根本大法，在黨內(nèi)生活中具有至高無上的地位和最高權(quán)威。以上制度組織優(yōu)勢賦予了巡視監(jiān)督特有的權(quán)威性。一方面，巡視是黨章賦予的重要職責(zé)，是“戰(zhàn)略性制度安排”，黨的十九大通過黨章在“黨的組織制度”中專列一條對巡視作出規(guī)定，以黨內(nèi)根本大法形式把巡視制度固定下來，足以說明巡視監(jiān)督之權(quán)威。另一方面，巡視工作堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)，各級巡視組由各級黨委直接派出。習(xí)近平曾形象類比：“我們的巡視不是八府巡按，但必須有權(quán)威性，成為國之利器、黨之利器?！盵5]這既是對巡視工作領(lǐng)導(dǎo)體制內(nèi)涵的深刻揭示，也是對巡視監(jiān)督優(yōu)勢的生動刻畫。

巡視監(jiān)督的民主性體現(xiàn)在廣泛發(fā)動人民群眾的集體參與。社會主義民主政治本質(zhì)，就是人民當(dāng)家作主。在我國政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中，任何監(jiān)督權(quán)力作用的實現(xiàn)，歸根到底都要依靠全體社會民眾的集體參與。從這種意義上講，監(jiān)督的民主參與程度能夠真實反映出社會主義國家監(jiān)督的純粹性和馬克思主義政黨的優(yōu)勢所在。列寧曾在《蘇維埃政權(quán)的當(dāng)前任務(wù)》中說：“正是蘇維埃同勞動‘人民’的親密關(guān)系，造成一些特殊的罷免形式和另一種自下而上的監(jiān)督，這些現(xiàn)在應(yīng)該大力加以發(fā)展。”[6]群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線，也是巡視工作的基本原則。巡視工作開展監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題的過程，正是激發(fā)群眾監(jiān)督熱情以實際行動踐行群眾路線的過程。對于巡視工作中群眾舉報反映的問題，習(xí)近平高度重視，他要求：“一五一十把問題抖摟出來，根本不要搞任何遮掩，責(zé)成其認(rèn)真整改。這樣巡視才能有權(quán)威、有威力，才能有這么多舉報信息。如果我們對群眾舉報沒有回應(yīng)，沒有按從嚴(yán)治黨的要求去做，群眾的期待就會挫傷?！盵7]黨的十八大以來，巡視工作之所以能夠取得明顯成效，正是因為始終堅持黨的群眾路線，把群眾反映強烈的問題作為主攻方向，把損害群眾利益的行為作為關(guān)注重點，著力發(fā)現(xiàn)和推動整治群眾身邊的腐敗和作風(fēng)問題，充分激發(fā)群眾參與巡視監(jiān)督熱情，使民主監(jiān)督煥發(fā)出新的力量。

權(quán)威性與民主性的有機結(jié)合彰顯出中國特色社會主義民主監(jiān)督的優(yōu)勢。如上所述，巡視監(jiān)督的權(quán)威性來自中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而黨中央的權(quán)威說到底還是來自于人民的信賴、擁護(hù)和支持。早在1941年，毛澤東就指出：“共產(chǎn)黨是為民族、為人民謀利益的政黨，它本身決無私利可圖。它應(yīng)該受人民的監(jiān)督，而決不應(yīng)該違背人民的意旨?！盵8]新中國成立前夕，中國共產(chǎn)黨人用“靠人民起來監(jiān)督”響亮回答了黃炎培提出的“何以跳出歷史周期率”的問題。進(jìn)入新時代，習(xí)近平再次強調(diào)：“我們黨有嚴(yán)密的組織性和紀(jì)律性，黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，那么接受組織和人民監(jiān)督就天經(jīng)地義。”[9]黨中央明確巡視工作的定位是政治巡視，必須對“國之大者”要心中有數(shù)。何為國之大者？習(xí)近平指出：“民心是最大的政治”“讓人民生活幸福是‘國之大者’”。巡視監(jiān)督把黨組織的權(quán)威性和人民群眾當(dāng)家作主的民主性有機結(jié)合在一起，將自上而下的組織監(jiān)督與自下而上的民主監(jiān)督融會貫通，使社會主義民主政治的特色優(yōu)勢在巡視監(jiān)督中得以充分彰顯。

三、巡視監(jiān)督在功能效果上的優(yōu)勢體現(xiàn)在震懾性與治理性的統(tǒng)一

巡視監(jiān)督的震懾性是實現(xiàn)治理功能的基礎(chǔ)保證。要實現(xiàn)監(jiān)督的權(quán)威，單純依靠組織優(yōu)勢是不夠的，必須通過強力來保證實施。監(jiān)督如果缺少了懲戒，就如同德國法學(xué)家耶林所說：“沒有強力的法治，是一個詞語矛盾——‘不發(fā)光的燈，不燃燒的火’。”[10]巡視監(jiān)督雖然不履行執(zhí)紀(jì)審查的職責(zé)，但是要通過“發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾”，以達(dá)成“推動改革、促進(jìn)發(fā)展”的目標(biāo)，必須具備鮮明的懲戒性。目前巡視監(jiān)督的懲戒性集中體現(xiàn)在以下三點：一是向紀(jì)律檢查機關(guān)或政法機關(guān)移交重要線索。黨的十八大以來，中央紀(jì)委立案審查的中管干部案件中，超過60%的問題線索來自巡視。[11]巡視已經(jīng)成為高懸腐敗分子頭上的“利劍”。二是對群眾反映強烈、明顯違反規(guī)定并且能夠及時解決的問題，直接向巡視黨組織提出處理建議。《條例》賦予巡視組在一定權(quán)限內(nèi)，要求被巡視黨組織立行立改的權(quán)力，提高了巡視組提出建議的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。三是對干擾巡視工作的人員，可給予批評教育、組織處理或者紀(jì)律處分;涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)依法處理。從本質(zhì)上看，干擾妨礙巡視工作就是對抗組織審查，不落實整改要求，就是對黨不忠誠，《條例》的以上規(guī)定都凸顯出巡視監(jiān)督的懲戒性。

實現(xiàn)巡視監(jiān)督的治理性是震懾功能的目標(biāo)歸宿。監(jiān)督是治理的內(nèi)在要素，在管黨治黨、治國理政中居于重要地位。巡視監(jiān)督既是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效手段。首先，“懲前毖后，治病救人”是黨內(nèi)監(jiān)督和黨紀(jì)工作一以貫之的原則要求。巡視監(jiān)督的目標(biāo)不是發(fā)現(xiàn)問題一交了之，而是堅持問題意識和問題導(dǎo)向，幫助各級黨組織和黨員正確認(rèn)識問題，努力改正錯誤，放下包袱積極工作，保持黨的肌體健康，加強黨的建設(shè)，提升各級黨組織的治理能力。其次，巡視監(jiān)督的震懾性相對于其他監(jiān)督更加突出政治權(quán)威，在推動現(xiàn)有問題整改、破除固有體制機制頑疾上具有特殊優(yōu)勢，可以作為全面深化改革的重要參考，發(fā)揮標(biāo)本兼治的戰(zhàn)略作用。再次，巡視監(jiān)督的震懾性倒逼各級黨組織對普遍性、傾向性問題深刻剖析，有利于從體制機制上查找漏洞，填補治理弱項，形成更為系統(tǒng)科學(xué)的治理理論體系。最后，建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)，既是打通全面從嚴(yán)治黨“最后一公里”，也是打通基層治理“最后一公里”的重要舉措。以強力的懲戒，整治群眾身邊的腐敗和作風(fēng)問題，確保黨中央大政方針在基層落實到位，最終實現(xiàn)反腐效能和治理效能的統(tǒng)一。

四、巡視監(jiān)督在方法手段上的優(yōu)勢體現(xiàn)在計劃性與靈活性的統(tǒng)一

巡視監(jiān)督的計劃性是巡視制度科學(xué)化的重要表現(xiàn)。首先，巡視監(jiān)督“一屆任期全覆蓋”是由黨章規(guī)定的。黨的十九大把“巡視全覆蓋”要求寫入黨章，明確“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度，在一屆任期內(nèi)，對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織實現(xiàn)巡視全覆蓋”[12]。由黨內(nèi)最高法規(guī)從時間和空間維度準(zhǔn)確清晰界定巡視全覆蓋，既是巡視監(jiān)督在黨內(nèi)監(jiān)督中戰(zhàn)略地位的體現(xiàn)，也是巡視監(jiān)督更加科學(xué)高效的標(biāo)志之一。其次，“巡視工作規(guī)劃”是各級黨組織開展巡視監(jiān)督的階段性總方案。2018年，中共中央辦公廳印發(fā)了《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022 年）》，明確了未來5 年巡視工作的總體要求、目標(biāo)任務(wù)和思路舉措，是巡視工作貫徹落實黨的十九大精神的總方案。這使得中央“硬要求”、黨內(nèi)法規(guī)“硬指標(biāo)”進(jìn)一步細(xì)化，既體現(xiàn)了“自上而下”的一致性，又體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)在銜接和協(xié)調(diào)。以5年為一個階段制定規(guī)劃，同“一屆任期全覆蓋”“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃”等國家政治與經(jīng)濟社會發(fā)展大局相協(xié)調(diào)，能夠更好地統(tǒng)籌發(fā)揮政治監(jiān)督圍繞中心服務(wù)大局、推動改革促進(jìn)發(fā)展的功能理念。最后，巡視巡察聯(lián)動部署對計劃性提出更高要求。構(gòu)建巡視巡察戰(zhàn)略格局，是著眼提升國家治理水平的重要制度設(shè)計?，F(xiàn)代國家治理要求整體性治理理念，倡導(dǎo)打破組織間的壁壘，實現(xiàn)不同治理主體之間的分工協(xié)作，著力克服碎片化、區(qū)隔化治理實踐所帶來的治理困境，從而提高治理效能。[13]在巡視巡察工作實踐中，上級黨委在做好本級巡視部署的同時，要求把下級黨委巡察工作納入一體規(guī)劃，實現(xiàn)任務(wù)部署聯(lián)動、組織方式聯(lián)動、成果運用聯(lián)動、信息運用聯(lián)動、輿論宣傳聯(lián)動、隊伍力量聯(lián)動等，以巡視帶動巡察、巡察支撐巡視，凸顯科學(xué)計劃、聯(lián)動耦合的巡視巡察監(jiān)督特色。

巡視監(jiān)督的靈活性釋放出強大的威懾力。黨的十八大以來，巡視工作在總結(jié)常規(guī)巡視優(yōu)良特性的基礎(chǔ)上，不斷深化拓展工作方式方法。如果說常規(guī)巡視反映出巡視監(jiān)督的科學(xué)計劃性，機動巡視、專項巡視、回訪巡視則更具靈活性，使巡視監(jiān)督更具威懾效果。一是專項巡視。專項巡視確立以問題為導(dǎo)向的邏輯，把巡視從空間條件局限與模式化制約中解放出來，這種新型的巡視形式，不再受對象類別、巡視批次、條塊級別等空間條件限制。[14]專項巡視大多聚焦某個領(lǐng)域和某項重要工作開展集中巡視，比如中央在2020年開展“脫貧攻堅”專項巡視，中央軍委在2018年開展“全面深入貫徹軍委主席負(fù)責(zé)制”專項巡視，2019年陜西省委開展“秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)”專項巡視等，雖然專項巡視通常在1個月左右，比常規(guī)巡視的時間少了一半，但監(jiān)督的精準(zhǔn)性得到大力提升。二是機動巡視。機動巡視在發(fā)現(xiàn)問題中具有“聞令而動、出其不意”的特點，可以就反映突出的一名干部、一件事情、一個問題，派出精干力量，帶著問題線索直奔主題、直插要害。如果說常規(guī)巡視在3個月發(fā)現(xiàn)問題過程中，存在邊際效益降低的可能，機動巡視則在“短平快”的節(jié)奏中，體現(xiàn)出“游動哨”的威懾力。三是回訪巡視?；卦L巡視通常安排在常規(guī)巡視之后，是對巡視過的單位進(jìn)行再巡視，重點對問題整改落實開展“回頭看”。這種“回馬槍”式的監(jiān)督模式，釋放了“巡視不是一陣風(fēng)、高壓嚴(yán)治是常態(tài)”的信號，進(jìn)一步壓實被巡視單位黨委的主體責(zé)任和紀(jì)律檢查機關(guān)的監(jiān)督責(zé)任，體現(xiàn)出政治監(jiān)督的嚴(yán)肅性和長效性。

計劃性與靈活性相得益彰確保巡視監(jiān)督精準(zhǔn)高效全覆蓋。黨的十八大以來，巡視工作探索創(chuàng)新的步伐從未停滯，其方式方法越來越靈活，針對性和實效性也在不斷增強。把巡視監(jiān)督的計劃性與靈活性統(tǒng)一于工作實踐中，有效規(guī)避了“運動式”反腐的風(fēng)險，穿插安排常規(guī)巡視、回訪巡視、專項巡視，積極探索機動式、督查式、點穴式巡視，打出了有力的“組合拳”，讓巡視對象摸不清套路，給各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部戴上“緊箍咒”，始終保持緊張感，既做到了不留死角、不留盲區(qū)，把全覆蓋的震懾力充分釋放出來，也實現(xiàn)了靈活機動、精準(zhǔn)突破的利劍優(yōu)勢，使有形覆蓋與有效覆蓋達(dá)到了有機統(tǒng)一。

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責(zé)任編校? ?陳? ?瑤

Four Unities： System Advantages with Discipline Inspection in the New Era

ZHU Hua （Political College， National Defence University ， Xi’an 710000， Shaanxi， China）

Abstract： Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， remarkable achievements have been made in disciplinary inspection， and the practice and system of disciplinary inspection of the Party have achieved innovative development. After the 19th National Congress of the CPC， the supervision orientation of political disciplinary inspection has been further deepened， disciplinary inspection becoming more scientific and effective. Practice comes first， and summarization and refinement come follow up. For the disciplinary inspection to be further promoted for it to function like a sharp sword， it is necessary to deepen the theoretical research of disciplinary inspection， to summarize and sort out its unique advantages in power attributes， organization mode， functional effect and working methods， to realize the organic unity of passivity and initiation， authority and democracy， preventative effect and governance function， planning and flexibility so that an effective theoretical support for it can be provided.

Key words： new era; discipline inspection;institutional advantages

收稿日期： 2021-09-18

基金項目： 國防大學(xué)政治學(xué)院基金項目（21ZY02-33）

作者簡介： 朱華（1984— ），男，陜西西安人，國防大學(xué)政治學(xué)院講師，博士。