南?？扇急_采環(huán)境保護(hù)的法律保障

朱丹亞

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院,湖南 湘潭 411105)

可燃冰的本質(zhì)是天然氣碳水化合物,是天然氣與水在高壓低溫條件下形成的類冰狀結(jié)晶物質(zhì),因其具有可燃性且外觀像冰,故被稱作可燃冰?？扇急紵蟛粫?huì)產(chǎn)生廢棄物,相較于石油、天然氣、煤炭等傳統(tǒng)能源,具有能量高、污染小的優(yōu)質(zhì)性能。這些特性使其成為最佳新型可替代能源,受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。我國南海地區(qū)可燃冰儲(chǔ)量豐富,據(jù)勘測,南海神狐海域可燃冰儲(chǔ)量達(dá)到了194 億m3,是世界探測已有可燃冰地區(qū)中飽和量最高的區(qū)域。[1]由于南?？扇急畈睾５?開采難度異常艱巨。2017 年,經(jīng)過了十余年的勘探研發(fā)后,在南海區(qū)域,我國利用藍(lán)鯨一號鉆井平臺(tái)對可燃冰進(jìn)行了第一次試開采并取得成功。南海區(qū)域可燃冰成功試采證實(shí)了我國作為首個(gè)掌握可燃冰開采技術(shù)的國際地位,同時(shí),也將為我國未來能源戰(zhàn)略安全打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

南?？扇急拈_采引發(fā)了國際社會(huì)對于海洋生態(tài)平衡、全球溫室效應(yīng)與地質(zhì)災(zāi)害等潛在環(huán)境問題的探討。除了提升研發(fā)技術(shù)水平以降低污染概率以外,法律的合理規(guī)制顯得尤為重要。學(xué)界對可燃冰開采的研究主要集中于可燃冰開采現(xiàn)狀、未來發(fā)展圖景領(lǐng)域,鮮少關(guān)注可燃冰開采背后的環(huán)保法律制度問題。基于此,本研究在分析可燃冰開采環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上,探討現(xiàn)有國內(nèi)外環(huán)保法律制度的不足,并尋求國際與國內(nèi)專項(xiàng)法律規(guī)范相結(jié)合的環(huán)保法律制度完善路徑。

1 南?？扇急_采面臨的環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)

1.1 影響海洋生態(tài)系統(tǒng)平衡

可燃冰失去固定的氣溫、壓力屏障后會(huì)釋放出大量甲烷氣體,甲烷進(jìn)入海水以后將會(huì)發(fā)生一系列化學(xué)反應(yīng),從而導(dǎo)致海水理化性質(zhì)發(fā)生改變,影響海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡?，F(xiàn)有研究表明,海底可燃冰釋放的甲烷氣體氧化將導(dǎo)致海洋氧氣含量大幅度下降,進(jìn)而造成大批好氧型海洋性生物缺氧死亡。[2]因此,甲烷的釋放將使海洋生物群落發(fā)生變化,生物數(shù)量減少甚至消亡?？扇急_發(fā)釋放的甲烷氣體與海洋中的氧氣發(fā)生化學(xué)反應(yīng)后會(huì)產(chǎn)生二氧化碳,而二氧化碳又會(huì)與海洋礁石發(fā)生化學(xué)反應(yīng),生成碳酸鈣,從而引起生物礁退化。海洋環(huán)境的改變將會(huì)導(dǎo)致海洋生物群落生存環(huán)境發(fā)生變化,在適應(yīng)生存環(huán)境改變的狀態(tài)下,也會(huì)存在海洋生物群落萎縮、滅絕的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。由于可燃冰的開采難度極大,現(xiàn)有的開采技術(shù)尚未發(fā)展成熟,為了降壓、注熱,在開發(fā)過程中難免會(huì)使用一些化學(xué)試劑,而這些化學(xué)試劑往往存在生物毒性,可燃冰開采化學(xué)試劑的大規(guī)模使用,將影響南?？扇急_采區(qū)域海洋生物的正常生長發(fā)育。

1.2 加劇全球溫室效應(yīng)

可燃冰主要由甲烷與水組成,甲烷屬于烴類氣體,穩(wěn)定性較差,極易揮發(fā)。在可燃冰開采技術(shù)尚未成熟的條件下,可燃冰開采不能保證完全密封、不泄漏,開展大規(guī)模的開采活動(dòng)極易導(dǎo)致大量甲烷揮發(fā),進(jìn)入大氣層中。甲烷相較于二氧化碳來說,有超過其23 倍的致溫室效應(yīng)性。有專家指出,全球溫室效應(yīng)的加劇與大氣中甲烷的含量呈正相關(guān)。由此表明,一旦大量甲烷進(jìn)入大氣層中,后果將不堪設(shè)想。溫室效應(yīng)的增強(qiáng)意味著全球氣溫上升,這將導(dǎo)致海流流向改變以及冰川消融,海洋動(dòng)植物會(huì)分解釋放出更多的甲烷,同時(shí)引發(fā)可燃冰沉積層甲烷氣體的大量釋放,形成不休止的惡性循環(huán),進(jìn)而嚴(yán)重污染生態(tài)環(huán)境。[3]

1.3 增加地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生概率

海底可燃冰以固體形態(tài)儲(chǔ)存于海洋沉積層之中,可燃冰的存在客觀上增加了沉積層的厚度。然而,可燃冰受到海水溫度、壓力、水深、孔隙水鹽度等多重因素影響,具有極強(qiáng)的脆弱性與易揮發(fā)性。南海開采可燃冰的活動(dòng)將會(huì)減少海洋沉積物厚度,減弱沉積層的力學(xué)平衡性,導(dǎo)致可燃冰保持固態(tài)所需的壓力、深度、孔隙水鹽度發(fā)生改變,引發(fā)可燃冰汽化?？扇急拇罅繙p少將徹底改變海洋沉積層的構(gòu)造,引發(fā)海底滑坡、地震、海嘯等一系列次生災(zāi)害。據(jù)研究發(fā)現(xiàn),海底可燃冰揮發(fā)已經(jīng)引發(fā)多起地質(zhì)災(zāi)害,例如,在百慕大三角區(qū)域,可燃冰揮發(fā)產(chǎn)生的具有高強(qiáng)力的氣漩渦造成途經(jīng)該區(qū)域的船舶與飛機(jī)頻出事故。此外,美國大西洋大陸斜坡、非洲大陸斜坡均是可燃冰揮發(fā)所形成的海洋地貌。無節(jié)制的可燃冰開發(fā)不僅會(huì)造成地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā),也會(huì)引發(fā)一系列連鎖反應(yīng),例如,船舶失事、海底電纜毀壞、海平面持續(xù)升高、可燃冰開采設(shè)施損毀等,威脅人類生存安全。

2 現(xiàn)存法律制度不足以規(guī)避南?？扇急_采的環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)

2.1 南?？扇急_采國際環(huán)保法律依據(jù)不充分

2.1.1 《聯(lián)合國海洋法公約》專屬性不足

1982 年締結(jié)的《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)被公認(rèn)為是影響21 世紀(jì)世界格局的“海洋法大憲章”,條款所覆蓋的領(lǐng)域、締約國的數(shù)量以及對各類海洋活動(dòng)的影響都具有法律意義上的不可替代性。雖然《公約》具有極高的權(quán)威性與強(qiáng)制約束效力,南?？扇急_采中的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)亦受《公約》約束,但其在具體適用中仍然具有以下兩點(diǎn)缺陷:

2.1.1.1 《公約》中有關(guān)海洋開發(fā)環(huán)境保護(hù)的制度性規(guī)定較少

《公約》雖然專章規(guī)定了海洋環(huán)境保護(hù)的有關(guān)內(nèi)容,但鮮少涉及海底開采領(lǐng)域,僅第二百零八條規(guī)定沿海國應(yīng)當(dāng)制定法律規(guī)章以防止、減少、控制海底活動(dòng)對海洋環(huán)境的污染。此外,相較于其他海底開發(fā)活動(dòng),南海可燃冰開采面臨更多的挑戰(zhàn)、更嚴(yán)峻的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)。然而,《公約》不是針對海洋環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)性國際條約,進(jìn)而對可燃冰開采的規(guī)定也呈現(xiàn)制度性空白狀態(tài)。

2.1.1.2 《公約》規(guī)定的海洋開發(fā)環(huán)境保護(hù)規(guī)則概括性較強(qiáng)

《公約》并未對海底開發(fā)環(huán)境保護(hù)的范圍、內(nèi)容、國家權(quán)利義務(wù)以及環(huán)境污染的責(zé)任承擔(dān)作出明確的規(guī)定?！豆s》止步于海底開采活動(dòng)環(huán)境保護(hù)的程序性事項(xiàng),寄希望于各國采取具體措施以減少、控制污染,而忽視自身制定相關(guān)規(guī)則所產(chǎn)生的普遍約束力?！豆s》并未將海底開發(fā)的概念性規(guī)定具體化,這將使其無法作為南?？扇急_發(fā)中普遍適用的法律準(zhǔn)則。隨著南?？扇急_采從倡議轉(zhuǎn)向?qū)嵺`,《公約》已不能滿足南?？扇急_發(fā)的現(xiàn)實(shí)需要。

2.1.2 缺少與可燃冰開采相關(guān)的環(huán)境保護(hù)國際條約

1970 年頒布的《關(guān)于各國管轄范圍以外海洋底床與下層土壤之原則宣言》,規(guī)定了各國對本國領(lǐng)土內(nèi)海洋底床的管轄使用權(quán)利,以及對環(huán)境污染的處理義務(wù)。該條約第十三條規(guī)定,沿海各國于該地域內(nèi)任何活動(dòng)造成或引起污染、污染威脅、危險(xiǎn)事故,對該國海岸有關(guān)利益發(fā)生嚴(yán)重迫切危險(xiǎn)時(shí),采取措施加以預(yù)防、緩和或消除之權(quán)利,但以不違反將建立之國際制度為限。該條款明確規(guī)定了各國對海底開發(fā)活動(dòng)的環(huán)境保護(hù)義務(wù),使各國海底活動(dòng)以及南?？扇急_采活動(dòng)有了國際依據(jù)。除此以外,現(xiàn)有的國際條約、區(qū)域間協(xié)議鮮少涉及海底開采環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。

缺乏可燃冰開采有關(guān)的國際條約、區(qū)域性法律規(guī)范。可燃冰開采活動(dòng)受到國際社會(huì)的普遍關(guān)注。然而,由于可燃冰處在低溫高壓狀態(tài),在開采過程中,若開采設(shè)備某一指數(shù)未達(dá)標(biāo)準(zhǔn),可燃冰形態(tài)極易發(fā)生改變,一旦可燃冰從固態(tài)轉(zhuǎn)化為氣態(tài),將會(huì)產(chǎn)生巨大壓力引發(fā)海底海嘯。美國、日本等國在不斷嘗試開采可燃冰,但均以失敗告終。中國是首個(gè)將海底可燃冰開采從理論成功轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的國家,開啟了海底可燃冰開采的新時(shí)代。從法理學(xué)角度來看,法律規(guī)范的制定具有滯后性。海底可燃冰開采已然獲得顯著性成果,同時(shí)引發(fā)了社會(huì)各界對海洋生態(tài)的擔(dān)憂,而有關(guān)海洋可燃冰開采的環(huán)保國際法律規(guī)范尚處于空白狀態(tài)。與可燃冰開發(fā)有關(guān)的硬法性環(huán)境保護(hù)條約的制定,需要各國之間不斷磋商、協(xié)調(diào),耗時(shí)過長,而僅依靠與海底活動(dòng)有關(guān)的環(huán)保國際法律規(guī)范并不能做到對海洋環(huán)境的最大限度保護(hù)。

2.2 國內(nèi)缺乏專項(xiàng)性法律規(guī)范

2.2.1 環(huán)境保護(hù)法律體系與可燃冰開采環(huán)境保護(hù)要求相沖突

我國已有成熟的環(huán)境保護(hù)法律體系,但隨著南?？扇急_采的深入開展,其已不能滿足可燃冰開采需要。現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)法律是以《環(huán)境保護(hù)法》為基礎(chǔ),以《海洋環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等單行法為主要內(nèi)容所形成的法律體系。環(huán)境保護(hù)單行法主要依據(jù)環(huán)境要素的分類來制定法律規(guī)范,進(jìn)而形成了30 余部具有龐大體系并控制環(huán)境污染與生態(tài)破壞的單行法律。[4]然而,龐大成熟的環(huán)境保護(hù)法律體系與可燃冰環(huán)境保護(hù)要求存在沖突:

首先,南?？扇急_發(fā)可能引發(fā)的環(huán)境問題類型紛繁復(fù)雜,包括海洋污染、大氣污染、生物多樣性減少等,同時(shí)還將衍生對陸地動(dòng)植物、生態(tài)環(huán)境的影響。這些環(huán)境問題聯(lián)系緊密,環(huán)環(huán)相扣,要想從本質(zhì)上解決、治理海底可燃冰開采環(huán)境污染問題,應(yīng)當(dāng)從整體上審視、思考,并系統(tǒng)地把握、規(guī)制。現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范是通過單一的環(huán)境要素方式來治理環(huán)境污染問題,并不符合海底可燃冰開采中存在的多重環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)特質(zhì)。

其次,我國現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)單行法采用的是單一環(huán)境要素立法理論,這導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范存在碎片化、單一化特征,同時(shí)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范的碎片化也將導(dǎo)致在海底可燃冰開采環(huán)境污染治理過程中,出現(xiàn)分裂、重疊、不協(xié)調(diào)等問題。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制、治理成本高昂以及單一環(huán)境要素立法思路之間存在不協(xié)調(diào)、互有沖突以及實(shí)際效果不顯著等特征,其既不滿足海底可燃冰開采環(huán)境保護(hù)的需求,也與防范環(huán)境污染的本質(zhì)相沖突。

2.2.2 與可燃冰開采有關(guān)的專項(xiàng)性法律規(guī)范缺失

可燃冰是一種新型能源,尚未納入國務(wù)院批準(zhǔn)的獨(dú)立礦種,缺失專門性的法律規(guī)范。因此,南海可燃冰的環(huán)境保護(hù)只能由一般環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范予以制約。如前所述,可燃冰開發(fā)的技術(shù)難度較大,其面臨的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)超過傳統(tǒng)能源開采的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。美、日等國開采可燃冰的多次探索、嘗試經(jīng)歷,也從側(cè)面證實(shí)環(huán)境保護(hù)問題仍是當(dāng)前海底可燃冰開采面臨的首要問題。中國作為首個(gè)將可燃冰開采從理論上升到實(shí)踐的國家,有必要制定與其開發(fā)狀況相匹配的專項(xiàng)法律制度。

現(xiàn)有與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律規(guī)范適用于可燃冰開采領(lǐng)域存在兩點(diǎn)問題。首先,可燃冰開采是一個(gè)從勘探、評估到開發(fā)、運(yùn)營的系統(tǒng)性工程,每個(gè)環(huán)節(jié)之間互相聯(lián)系且關(guān)系緊密?，F(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范呈現(xiàn)碎片化態(tài)勢,因此不能囊括可燃冰開采的各個(gè)程序,同時(shí)也不能兼顧各個(gè)程序間的內(nèi)在邏輯聯(lián)系。[5]其次,從各國新型能源開發(fā)的環(huán)保法律制度經(jīng)驗(yàn)來看,美國頁巖氣革命中,將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與產(chǎn)權(quán)分配納入到了環(huán)境保護(hù)法律體系,但并未妥善解決頁巖氣開采過程中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題。為此,美國能源開發(fā)經(jīng)營活動(dòng)逐漸引入強(qiáng)制聯(lián)營原則,頁巖氣開采中的環(huán)境保護(hù)依據(jù)準(zhǔn)則也從一般性環(huán)保法律規(guī)范向具有水力壓裂等特殊開采技術(shù)規(guī)范的專項(xiàng)性立法轉(zhuǎn)變。[6]專項(xiàng)環(huán)保立法的訂立改變了美國頁巖氣開發(fā)、運(yùn)營中的困境,也將為我國海底可燃冰開發(fā)中專項(xiàng)性環(huán)保法律規(guī)范的制定提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。

3 南?？扇急_采環(huán)保法律制度完善路徑

3.1 修訂海洋開采領(lǐng)域的國際環(huán)保法律制度

3.1.1 制定海底可燃冰開采有關(guān)的環(huán)境保護(hù)國際條約

針對海底可燃冰開發(fā)領(lǐng)域,應(yīng)當(dāng)創(chuàng)建一部體現(xiàn)其環(huán)境保護(hù)特殊性的國際條約。聯(lián)合國已先后組織訂立了多部有關(guān)環(huán)境保護(hù)的國際條約,且均具有普遍約束效力,主要包括《禁止在大氣層、外層空間和水下進(jìn)行核武器試驗(yàn)條約》《生物多樣性公約 卡塔赫納生物安全議定書》《禁止在海洋底床及其下層土壤放置核武器及其他大規(guī)模毀滅性武器條約》《捕魚及養(yǎng)護(hù)公海生物資源公約》等。國際法律規(guī)范更傾向于對核污染、生物多樣性以及全球溫室效應(yīng)等環(huán)境問題的關(guān)注,鮮少涉及海底活動(dòng)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。可燃冰開采是一種新型能源開采活動(dòng),也是未來海底活動(dòng)重要組成部分。其對海洋環(huán)境的影響與普通海底活動(dòng)具有相似性,同時(shí)可燃冰開采需要的技術(shù)條件更高、開采難度更大,對生態(tài)環(huán)境的影響更為深遠(yuǎn)。因此,聯(lián)合國、國際海事組織等權(quán)威性組織應(yīng)當(dāng)聯(lián)合沿海各國,借鑒一般環(huán)境保護(hù)規(guī)則的立法精神,制定一部體現(xiàn)海底可燃冰開采特殊性的國際法律規(guī)范。

首先,從立法任務(wù)與目的來說,國際條約的設(shè)立是以制度性約束的形式,對各國海底可燃冰開采活動(dòng)加以限制。其根本目的應(yīng)當(dāng)是為了更好地平衡人類對生態(tài)環(huán)境的非理性索取欲望與海洋有限恢復(fù)能力之間的矛盾,從而實(shí)現(xiàn)可燃冰在其整個(gè)生態(tài)周期內(nèi)的利益最大輸出。因此,國際條約需要制定統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn),以此來制約各國無節(jié)制的可燃冰開發(fā)行為。統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)將使各國在技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域更具方向性,同時(shí)也將減少環(huán)境侵權(quán)案件中司法適用的混亂。

其次,從立法內(nèi)容上來說,應(yīng)當(dāng)分別從資源勘探、科學(xué)研究、國際合作、能源開采利用、管理運(yùn)營等方面對可燃冰開采活動(dòng)予以約束。為了能源開采的有序進(jìn)行,國際條約應(yīng)當(dāng)明確開采的環(huán)境保護(hù)原則,突破《聯(lián)合國海洋法公約》遺留的實(shí)際可操作性不強(qiáng)的規(guī)則爭議,制定具體的環(huán)境保護(hù)內(nèi)容。不可否認(rèn),可燃冰開采環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范的制定將經(jīng)歷各國利益的艱難博弈。不僅要考慮沿海國的利益訴求,還要注重對生態(tài)環(huán)境的維護(hù)以及與《聯(lián)合國海洋公約》的銜接。但值得肯定的是,有關(guān)海底可燃冰開采領(lǐng)域條約的頒布,將使現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范碎片化問題得到緩解,并推動(dòng)我國南?？扇急_發(fā)的有序進(jìn)行。[7]

3.1.2 構(gòu)建軟硬法相結(jié)合的環(huán)境保護(hù)區(qū)域性多邊協(xié)定

為了迎合南海可燃冰開發(fā)的環(huán)境保護(hù)需求,海底活動(dòng)環(huán)境保護(hù)區(qū)域性多邊協(xié)定的構(gòu)建可謂勢在必行。近年來,南海地區(qū)主權(quán)爭議不斷,其重要原因之一是南海蘊(yùn)藏的巨大能源?，F(xiàn)已知可燃冰分布于我國南海神狐、西沙海槽海域,而這并不囊括全部的南?？扇急Y源。在全球能源資源緊缺的當(dāng)下,南海區(qū)域的爭端已日趨緊張?；诖?我國應(yīng)當(dāng)借助“一帶一路”契機(jī),主動(dòng)聯(lián)合南亞各國,通過國際合作、平等磋商的形式擱置南海爭議,推動(dòng)各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展,共同制定海底活動(dòng)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范,推動(dòng)南海資源的可持續(xù)發(fā)展。

區(qū)域性多邊協(xié)定應(yīng)當(dāng)兼具硬法與軟法雙重屬性。由于硬法性區(qū)域協(xié)議具有對各國的能源開發(fā)活動(dòng)產(chǎn)生強(qiáng)制約束力的法律效果,主權(quán)劃分、環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)以及可燃冰開發(fā)爭端解決等涉及重大利益的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)由硬法性規(guī)范予以約束規(guī)制。相較于硬法性法律規(guī)范,軟法是一種柔和緩解沖突的方式。英國學(xué)者弗朗西斯·施耐德(Francis Snyder)將軟法定義為,原則上不具有法律約束力卻產(chǎn)生實(shí)際法律效果的法律性規(guī)范。[8]軟法性法律規(guī)范可在較短時(shí)間內(nèi)快速制定并且條文內(nèi)容也更易于變更,具有可協(xié)商、高效、靈活的特點(diǎn)。制定軟法性區(qū)域協(xié)議,可以為迫切需要依據(jù)國際法律規(guī)范,又無法在短時(shí)間內(nèi)制定強(qiáng)制約束力協(xié)議的國家提供另一種選擇。因此,南海可燃冰開發(fā)的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)以軟法實(shí)施推動(dòng)硬法構(gòu)建,建立兼具“軟硬法”特質(zhì)的環(huán)境保護(hù)多邊協(xié)定。這將有利于維持南?？扇急_發(fā)的平穩(wěn)發(fā)展,減少開發(fā)過程中各國之間的糾紛爭端。

3.2 構(gòu)建我國可燃冰開采環(huán)保法律規(guī)范

3.2.1 完善我國可燃冰開發(fā)的專門立法

可燃冰作為新型清潔替代能源,具有巨大的發(fā)展?jié)摿Α？扇急_發(fā)相較于傳統(tǒng)能源的開采而言,對生態(tài)環(huán)境的影響更為嚴(yán)重,為此我國應(yīng)當(dāng)借鑒《煤炭法》《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《對外合作開采海洋石油資源條例》等能源開發(fā)的專門性立法經(jīng)驗(yàn),制定專屬性的可燃冰開發(fā)法律規(guī)范?？扇急⒎蓮囊韵氯齻€(gè)階段展開:

在南海海底可燃冰試采階段,可以依據(jù)普通環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范處理可燃冰開采過程中的環(huán)境保護(hù)問題,并在此階段發(fā)現(xiàn)其可能導(dǎo)致的環(huán)境保護(hù)問題。如《大氣污染防治法》第三十四條規(guī)定,“國家鼓勵(lì)煤礦企業(yè)采用合理、可行的技術(shù)措施,對煤層氣進(jìn)行開采利用,對煤矸石進(jìn)行綜合利用。從事煤層氣開采利用的,煤層氣排放應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范?！盵9]其將與可燃冰相似的非常規(guī)天然氣的煤層氣納入法律規(guī)制范疇,由此推之,可燃冰開采初期可以將該法律作為環(huán)境保護(hù)的依據(jù)。

在南?？扇急介_采階段,我國應(yīng)當(dāng)著手制定可燃冰開采的專項(xiàng)立法。在初期,可燃冰專項(xiàng)法律規(guī)范可能無法達(dá)到《煤炭法》一樣的法律位階,但可以借鑒石油、天然氣的立法路徑?！妒吞烊粴夥ā冯m然尚未制定出來,但仍然有《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《對外合作開采陸上石油資源條例》等行政法規(guī)對石油天然氣開采活動(dòng)進(jìn)行約束。可燃冰開采有關(guān)的專項(xiàng)法律規(guī)范可以先從低位階立法入手,制定有關(guān)南?？扇急_發(fā)的法律規(guī)章,當(dāng)能源開采運(yùn)行模式成熟,再著手制定專項(xiàng)性法律。

在南?？扇急M(jìn)入到商業(yè)開發(fā)階段,可以借鑒美國頁巖氣開發(fā)的立法模式。首先,應(yīng)當(dāng)對海底可燃冰的儲(chǔ)存、開采技術(shù)、環(huán)境致害責(zé)任承擔(dān)進(jìn)行專項(xiàng)性立法。其次,借鑒美國聯(lián)邦與地方分散立法模式,形成法律與地方規(guī)章相結(jié)合的法律制度體系,對水資源管理、廢棄物處置、廢氣排放、工人健康權(quán)保障等環(huán)境相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)、有層次的規(guī)制。與此同時(shí),可以對海底可燃冰開發(fā)的開采、經(jīng)營、招標(biāo)、售賣等產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)節(jié)進(jìn)行分章立法。

3.2.2 厘清可燃冰權(quán)屬制度體系

厘清可燃冰權(quán)屬制度體系是有效規(guī)避海底可燃冰開發(fā)中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的有效手段?？扇急_發(fā)權(quán)屬明晰,既有利于保障國家能源安全,也有利于明確開發(fā)主體環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理與預(yù)防過程中的責(zé)任劃分,可燃冰權(quán)屬制度的體系化構(gòu)建包括以下兩個(gè)方面:

首先,確立國家對可燃冰的所有權(quán)。依據(jù)《民法典》物權(quán)編的規(guī)定,礦藏資源屬于國家所有。礦藏資源包括已有礦種以及潛在的礦產(chǎn)資源,因此可燃冰作為一種新型能源,是礦藏資源的一部分,理應(yīng)屬于國家所有。此外,我國還可以借鑒美國對頁巖氣權(quán)屬規(guī)定,即國家具有對頁巖氣的勘探、開采、經(jīng)營的控制權(quán)。[10]為了保障國家能源戰(zhàn)略安全,我國應(yīng)當(dāng)通過可燃冰開發(fā)專項(xiàng)立法的形式實(shí)現(xiàn)對可燃冰所有權(quán)與開發(fā)控制權(quán)的把控。

其次,應(yīng)當(dāng)完善可燃冰開發(fā)權(quán)屬的具體規(guī)則?！兜V產(chǎn)資源法》明確規(guī)定,具有資質(zhì)的采礦企業(yè)在獲得行政特許經(jīng)營權(quán)的前提下可以進(jìn)行礦產(chǎn)的開發(fā)。然而,該規(guī)定的實(shí)質(zhì)是將礦業(yè)權(quán)作為一種實(shí)現(xiàn)國家資源調(diào)配的手段,并未充分尊重礦業(yè)權(quán)的獨(dú)立物權(quán)地位。隨著時(shí)間發(fā)展,這種制度將削弱擁有礦業(yè)權(quán)企業(yè)研發(fā)技術(shù)、投入資金的積極性,反噬資源有效調(diào)配的最終目的。因此,可燃冰開采領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)規(guī)避《礦產(chǎn)資源法》的制度弊端,在選擇可燃冰開采企業(yè)中,應(yīng)更加關(guān)注開采企業(yè)行為資質(zhì)、技術(shù)設(shè)備環(huán)保達(dá)標(biāo)情況并尊重開采權(quán)的獨(dú)立物權(quán)地位,可燃冰開發(fā)的可持續(xù)性發(fā)展也將依賴于完備的可燃冰開發(fā)權(quán)屬規(guī)則體系。