《海上交通安全法》修訂背景下的海上無線電監(jiān)管

宋 山 董曉輝

新修訂的《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱新《海安法》）于2021年9月1日生效實施，標志著中國的海洋治理和海事治理進入新的發(fā)展階段。在新《海安法》中，海上無線電監(jiān)管作為一項重要內容，進一步夯實了海上無線電監(jiān)管的法律基礎。海事管理機構作為海上無線電監(jiān)管的重要部門，必須著眼于全球海事治理和國家海洋治理的大局，從建設“陸?？仗臁币惑w化水上交通運輸保障體系和全要素“大交管”的戰(zhàn)略高度出發(fā)，堅持問題導向和目標導向，聚焦完善法律體系、厘清監(jiān)管責任、提升科技支撐和強化人才培養(yǎng)等核心問題，將這項利國利民的工作做好。

一、海上無線電監(jiān)管的規(guī)定和基本特點

（一）新《海安法》中海上無線電監(jiān)管相關的條文

從廣義上來講，海事部門關于無線電的管理權限是“水上”，包括對海上和內河無線電的管理。不管是從管理的范圍，還是監(jiān)管的難度來看，海上無線電監(jiān)管任務都更加艱巨，需求更加迫切。同時，新《海安法》中無線電監(jiān)管的范疇也是“海上無線電”，因此本文主要從海上無線電監(jiān)管的角度進行討論。新《海安法》對海上無線電監(jiān)管的規(guī)定分為無線電服務支持、無線電通信秩序以及無線電管理秩序三類，同時包括了相關罰則規(guī)定。

無線電服務支持主要是指海事管理機構根據(jù)法律法規(guī)要求，在職責范圍內向船舶提供的無線電服務和支持。新《海安法》第二十一條規(guī)定：“國家建立完善船舶定位、通信和遠程監(jiān)測等海上交通支持服務系統(tǒng)，為船舶、海上設施提供信息服務?！钡诙鍡l規(guī)定：“天文、氣象、海洋等有關單位應當及時預報、播發(fā)和提供航海天文、世界時間、海洋氣象、海浪、海流、潮汐、冰情等信息?！钡诙艞l規(guī)定：“海事管理機構應當及時向船舶、海上設施播發(fā)海上交通安全信息。”以上條款對無線電服務和支持的基本內容進行了規(guī)定，體現(xiàn)出我國不斷完善航海保障服務、強化航海安全信息支持的發(fā)展理念。

無線電通信秩序是指對船舶、海上設施在進行無線電通信時，必須遵守的相關規(guī)定。新《海安法》第二十四條規(guī)定：“承擔無線電通信任務的船員和岸基無線電電臺（站）的工作人員應當遵守海上無線電通信規(guī)則，保持海上交通安全通信頻道的值守和暢通，不得使用海上交通安全通信頻率交流與海上交通安全無關的內容。任何單位、個人不得違反國家有關規(guī)定使用無線電識別碼，影響海上搜救的身份識別?！?/p>

無線電管理秩序主要是指海事管理機構根據(jù)法律法規(guī)要求，開展海上無線電設施的設置、船舶制式無線電電臺執(zhí)照及電臺識別碼的核發(fā)等工作。新《海安法》第二十三條規(guī)定：“國務院交通運輸主管部門應當采取必要的措施，保障海上交通安全無線電通信設施的合理布局和有效覆蓋，規(guī)劃本系統(tǒng)（行業(yè)）海上無線電臺（站）的建設布局和臺址，核發(fā)船舶制式無線電臺執(zhí)照及電臺識別碼?！?/p>

（二）新《海安法》視角下海上無線電監(jiān)管的基本特點

在海洋強國戰(zhàn)略的推動下，海上無線電發(fā)展進入高速發(fā)展的時期。新《海安法》的全面修訂，對于海上無線電發(fā)展也是一個很好的契機。從國家戰(zhàn)略、安全監(jiān)管、行業(yè)發(fā)展等角度分析，海上無線電監(jiān)管具有戰(zhàn)略性、國際性、綜合性、專業(yè)性等特點。

1.戰(zhàn)略性

無線電頻譜是國家的戰(zhàn)略性自然資源，因此無線電頻譜的占有、使用和管轄是國家主權的象征。[1]無線電安全關乎國家空間安全，建設海洋強國、推進“一帶一路”倡議對海上無線電監(jiān)管提出了新的要求。當前，海事管理機構正在大力倡導的“陸海空天”一體化水上交通運輸安全保障體系建設中，無線電監(jiān)管是重要組成部分。新《海安法》對海上無線電監(jiān)管進行了明確的規(guī)定，滿足了國家空間安全治理和海洋治理的需要，對規(guī)范海上無線電秩序、提高海上無線電利用效率、保障船舶通信安全具有戰(zhàn)略意義。

2.國際性

無線電的空間屬性決定了其國家間的界限不會特別明晰，海洋的毗連屬性使得海上無線電監(jiān)管更具國際性特點。新《海安法》是在全球海洋治理和國際海事治理深刻變革的背景下修訂的，作為新增內容的無線電監(jiān)管的國際屬性更加明顯。在未來的無線電監(jiān)管中，我們需要尋求國際合作，但是無線電作為一項國家戰(zhàn)略資源，必須重視其主權屬性，堅決維護國家主權。

3.綜合性

新《海安法》增加到10章112條，整體更加全面和綜合，涉及海上無線電監(jiān)管的也有7條之多，內容涵蓋無線電服務支持、無線電通信秩序、無線電管理秩序及罰則，綜合性比較強。同時，海上無線電監(jiān)管并不是獨立存在的，其與巡航管理、船舶安全檢查、VTS管理、船員管理等業(yè)務協(xié)同開展，體現(xiàn)出海事治理的綜合效能。

4.專業(yè)性

無線電本身具有極強的專業(yè)性，決定了對其監(jiān)管必須具有專業(yè)能力。當前，專業(yè)性不足是海上無線電海事監(jiān)管面臨的最大問題。培養(yǎng)專業(yè)人才，配備專業(yè)設備，制定專業(yè)程序，是實現(xiàn)海上無線電專業(yè)監(jiān)管的關鍵。

二、當前海上無線電監(jiān)管的現(xiàn)狀及問題

（一）當前海上無線電監(jiān)管的現(xiàn)狀

1.體系機制逐步健全

一直以來，海事部門十分重視海上無線電安全監(jiān)管工作，從構建法律體系、完善監(jiān)管機制等方面推動著海上無線電監(jiān)管的系統(tǒng)化和制度化：首先，適應全球無線電治理的需要，積極參加國際海事組織無線電通信和搜救分委會（現(xiàn)通信與搜救分委會）、國際搜救衛(wèi)星組織相關工作，提交多份議案，展現(xiàn)中國方案和智慧，始終保持與國際海上無線電治理體系的無縫對接。其次，交通運輸部海事局先后出臺了《船舶制式無線電臺執(zhí)照核發(fā)服務指南（2019）》《船舶制式無線電臺執(zhí)照核發(fā)業(yè)務流程》等規(guī)范性文件，在《海上交通安全法》和《無線電管理條例》的指導下開展相關具體工作，海上無線電監(jiān)管的法律體系初步構建。再次，交通運輸部成立了無線電領導小組，負責領導協(xié)調交通運輸行業(yè)的無線電管理工作，交通運輸部海事局和各級海事管理機構也成立了水上無線電領導機構，負責組織協(xié)調包括海上無線電在內的水上無線電安全管理工作，海上無線電管理的領導機制不斷健全。最后，與國家無線電管理部門密切合作，形成了“接受業(yè)務指導+直接安全監(jiān)管”的海上無線電管理運行模式。此模式在新《海安法》中得到了進一步明確。

2.日常監(jiān)管穩(wěn)步推進

海上無線電監(jiān)管可分為動態(tài)監(jiān)管和靜態(tài)監(jiān)管：動態(tài)監(jiān)管主要是指無線電秩序管理，包括對無線電頻率使用情況和無線電臺（站）進行執(zhí)法檢查和檢測，開展無線電信號檢測并調查處理相關違法行為等；靜態(tài)監(jiān)管主要是指水上無線電行政許可，包括無線電臺（站）呼號指配，水上移動通信業(yè)務識別碼審批及證書核發(fā)、變更和注銷，船舶制式無線電臺執(zhí)照核發(fā)等事項。海事部門根據(jù)職責分工，從動靜兩方面開展海上無線電日常監(jiān)管：動態(tài)監(jiān)管主要依托VTS、VHF、CCTV、AIS等科技手段進行檢測和檢查，對發(fā)現(xiàn)的違法行為進行取證并處罰。當前海事系統(tǒng)開發(fā)了“凈海衛(wèi)士”程序，作為海上無線電動態(tài)監(jiān)管的運行載體和交流平臺，極大方便了工作的開展。靜態(tài)監(jiān)管則是依托政務受理，嚴格按照政務受理的相關流程和要求，對海上無線電的相關資質和材料進行審查，并發(fā)放行政許可。各地根據(jù)工作需要，與航海保障部門、無線電管理部門、海洋漁業(yè)部門等涉海單位開展聯(lián)合檢查，形成打擊海上無線電違法行為的合力，逐步構建海上無線電安全監(jiān)管長效機制。

3.專項行動成效顯著

2020年以來，交通運輸部海事局開展了多次海上無線電監(jiān)管專項行動，取得了顯著的效果。在海上交通安全專項整治三年行動中，將“無線電專項整治”作為一項基本任務，交通運輸部海事局成立了水上無線電秩序專項整治工作領導小組，負責水上無線電秩序管理和協(xié)調工作，并通過開展無線電專項整治，積極推進專項行動要求落地見效。在2020年6月至2020年11月的第一次專項整治中，檢查船舶 37.7萬艘次，發(fā)現(xiàn)問題船舶2.2萬艘次，糾正違法船舶1.78萬艘次，開展各類聯(lián)合執(zhí)法行動1 077次，實施行政處罰8 275起，共處罰沒金額2 400多萬元，列入?yún)f(xié)查船舶205艘次，列入重點跟蹤船舶24艘次，約談航運公司600余家。2021年4月新一輪水上無線電秩序管理專項整治開始實施，將進一步打擊海上無線電違法行為，規(guī)范海上無線電秩序。

（二）當前海上無線電監(jiān)管存在的問題

1.法律體系方面

新《海安法》雖然對海上無線電監(jiān)管進行了規(guī)定，但當前海上無線電監(jiān)管的法律體系仍然不健全：一是海上無線電安全管理辦法仍未出臺，相比已出臺的鐵路無線電管理辦法，仍顯落后。二是海上無線電管理的相關技術規(guī)范也未形成，導致海上無線電監(jiān)管的許多技術難題無法解決，也使得監(jiān)管缺乏足夠的專業(yè)性和權威性。三是海上無線電監(jiān)管規(guī)則和規(guī)范性文件有待進一步規(guī)范，關于無線電監(jiān)管的相關規(guī)定零散發(fā)布于《中華人民共和國海船值班管理規(guī)則》《水上無線電通信規(guī)則》《海上移動通信業(yè)務標識管理辦法》《船舶無線電臺執(zhí)照核發(fā)辦法》等法規(guī)之中，不利于相對人執(zhí)行，也不利于監(jiān)督檢查。

2.監(jiān)管主體方面

新《海安法》規(guī)定，“國務院交通運輸主管部門組織本系統(tǒng)（行業(yè)）的海上無線電監(jiān)測系統(tǒng)建設并對其無線電信號實施監(jiān)測，會同國家無線電管理機構維護海上無線電波秩序”?！吨腥A人民共和國無線電管理條例》也有類似的規(guī)定，并明確指出，“國務院有關部門的無線電管理機構在國家無線電管理機構的業(yè)務指導下，負責本系統(tǒng)（行業(yè)）的無線電管理工作”。因此，當前海上無線電監(jiān)管的模式是國家無線電管理機構根據(jù)行業(yè)管理的需要，將管理職權分配給海事、漁業(yè)、海洋等部門。然而，海事、漁業(yè)等部門缺乏專業(yè)的無線電管理技術，在一些專業(yè)性比較強的工作中依然依賴無線電管理機構。法定監(jiān)管主體與實際監(jiān)管主體的不一致，勢必會導致監(jiān)管效率低下、效果不好等問題。

3.監(jiān)管手段方面

當前，陸上無線電的監(jiān)管手段已經日臻成熟，但海上無線電監(jiān)管的手段卻一直比較匱乏。一方面是因為海上無線電監(jiān)管有其特殊性，技術更新?lián)Q代比較慢，另一方面是因為海上無線電管理機構專業(yè)性不強，對無線電監(jiān)管手段更新?lián)Q代的推動不力。對于海事部門而言，無線電監(jiān)測的對象是處于航行狀態(tài)的船舶，常規(guī)的監(jiān)測設備雖然在一定條件下可以監(jiān)測船舶電臺的使用情況，但其局限性較大。[2]當前海事部門雖然動靜結合，全面開展了海上無線電管理工作，但是相比陸上無線電監(jiān)管，手段比較單一，對于非法使用海上無線電的查處手段也比較匱乏。同時，由于沒有建立穩(wěn)定的無線電聯(lián)合監(jiān)管平臺，各個監(jiān)管主體之間不能充分地進行設備互用、信息互通、資源互補，導致海上無線電監(jiān)管的整體水平較低。

三、基于新《海安法》的海上無線電安全監(jiān)管建議

（一）完善海上無線電監(jiān)管法規(guī)體系

當前海上無線電法律監(jiān)管體系呈現(xiàn)“雙軌機制”，即以《海上交通安全法》為核心的海上交通管理規(guī)制和以《無線電管理條例》為核心的無線電管理規(guī)制，在雙軌機制之下，各涉海部門形成行業(yè)內的海上無線電管理體系。對于海事監(jiān)管而言，要以雙軌機制為基礎，逐步完善本系統(tǒng)的海上無線電法律體系。一是要推動交通運輸部發(fā)布《水（海）上無線電管理規(guī)定》，統(tǒng)一協(xié)調海上無線電管理工作。二是進一步完善《水上無線電管理規(guī)范指南》《船舶制式無線電臺執(zhí)照、船舶識別碼核發(fā)服務指南》等規(guī)范性文件，各級海事管理機構對本級別的規(guī)范性文件進行完善，具體指導海事職責范圍內的無線電管理工作。三是進一步完善無線電監(jiān)督管理的技術規(guī)范，提高海上無線電安全監(jiān)管的專業(yè)性和技術性。四是推動地方政府制定無線電相關的地方性法規(guī)，完善部門間協(xié)調機制，明確管理職責，理順管理關系。[3]

（二）厘清海上無線電監(jiān)管主體責任

根據(jù)新《海安法》和《無線電管理條例》規(guī)定，國務院交通主管部門負責海上無線電安全監(jiān)管工作，對無線電管理機構進行業(yè)務指導。然而，從現(xiàn)實情況看，海上無線電監(jiān)管的多主體特點仍十分明顯，海事、漁政、海警、國安等各監(jiān)管主體之間仍然沒有明晰的界限，各地方無線電管理機構的設置也存在差異，導致地方間無線電合作與交流出現(xiàn)困難。因此，必須厘清海上無線電監(jiān)管的主體責任。一是國家無線電管理機構要對海上無線電管理的權限分配進行科學評估，對職能重合、邊界不清的問題進行研究，出臺相關法律文件，對海上無線電各主體的職能和責任進行明確。二是海事管理機構根據(jù)新《海安法》及其他法律法規(guī)，對當前職責內的海上無線電管理職責進行梳理，尤其對散落于各個規(guī)定內的無線電監(jiān)管的內容進行整理，形成海上無線電管理辦法。三是海上無線電監(jiān)管的各主體之間要強化交流合作，建立海上無線電監(jiān)管檢查聯(lián)合執(zhí)法機制或協(xié)調機制。海事部門應與無線電管理部門建立日常聯(lián)動機制，保障水上無線電專用頻率的正常使用，維護水上無線電通信秩序，保障船舶航行安全，提高對海上突發(fā)事件的應急處置能力。[4]

（三）強化海上無線電監(jiān)管科技支撐

無線電本身就是一項技術性很強的工作，海上無線電管理的復雜性和艱巨性更加需要科學技術的支持與支撐。一是加快無線電監(jiān)測網(wǎng)建設，在沿海地區(qū)或重要島嶼建設固定監(jiān)測站，提高海上無線電監(jiān)測的覆蓋率。[5]二是加快移動監(jiān)測設備的升級和更新?lián)Q代，增加配備數(shù)量，提高監(jiān)測的準確度和數(shù)據(jù)的傳輸效率。三是探索利用無人機、無人船等高尖技術進行無線電監(jiān)測，最大限度地克服惡劣海況的影響，提高監(jiān)測的及時性和專業(yè)性，保障監(jiān)測人員的生命安全。四是積極利用5G、物聯(lián)網(wǎng)等最新技術，開發(fā)無線電監(jiān)管輔助工具。當前正在使用的“凈海衛(wèi)士”微信程序是一個很好的范例，應繼續(xù)大力推廣。五是要深化與無線電生產、銷售、使用、研究等單位的協(xié)作，在無線電產品檢驗、船舶營運檢驗和海事監(jiān)督檢查的信息共享等方面提供更多的技術支持。

（四）強化海上無線電監(jiān)管人才培養(yǎng)

海上無線電監(jiān)管作為一項比較新的業(yè)務，從業(yè)人才儲備不足，尤其是技術類專業(yè)人才更是匱乏。從短期看，監(jiān)管類和技術類人才亟須培養(yǎng)，而從長遠計，綜合類和復合型人才培養(yǎng)必須得到重視。因此，必須將無線電人才隊伍建設盡快提上日程：一是建立海上無線電人才培養(yǎng)機制，將無線電人才培養(yǎng)納入海事人才培養(yǎng)體系，制定針對性的培養(yǎng)方案，為海上無線電人才培養(yǎng)提供指導。二是加強無線電人才庫建設，將其作為海事人才庫的重要組成部分，在政策和資金支持上進行傾斜。三是強化對基層執(zhí)法人員的無線電監(jiān)管技能培訓，尤其是對于海上無線電監(jiān)管相關業(yè)務人員要進行全面系統(tǒng)的培訓，為高精尖人才培養(yǎng)奠定基礎。四是加強與無線電管理機構的合作，在技術培訓上尋求其幫助，定期派遣相關人員到無線電管理機構交流學習，為培養(yǎng)海事無線電監(jiān)管技術人才提供平臺。五是鼓勵廣大職工進行海上無線電監(jiān)管業(yè)務研究，尤其加強對無線電監(jiān)管法律體系、監(jiān)管技術等方面的研究。

四、結語

《海上交通安全法》修訂后，為海事部門在職責范圍內進行海上無線電監(jiān)管提供了堅實的法律保障。在海事“十四五”規(guī)劃中，無線電作為“陸?？仗臁币惑w化交通保障體系的重要組成部分，既是“十四五”期間重點關注的領域，也是優(yōu)先發(fā)展的方向。本文以《海上交通安全法》修訂為契機，梳理了當前海上無線電監(jiān)管存在的問題，提出了加強海上無線電監(jiān)管的措施建議，但這只是一個整體性的解讀和框架性的研究，海上無線電監(jiān)管的復雜性和艱巨性決定了做好海上無線電安全監(jiān)管需要一個長期、有序、可持續(xù)的過程。需要再次說明的是，海事部門作為海上無線電監(jiān)管的機構之一，一方面要依法依規(guī)，盡職履責，把自己的事情做好，另一方面要積極尋求與其他海上無線電監(jiān)管單位和部門的合作，構建長效機制，發(fā)揮治理合力，共同提升海上無線電監(jiān)管的效能，為保障海上無線電安全和通暢作出應有的貢獻。