重大行政決策聽證制度的有效性之實現(xiàn)路徑探索

龔向田

（懷化學(xué)院，湖南 懷化 418008）

重大行政決策聽證，是指重大行政決策主體擬作出的某項決策直接涉及決策相對人的切身利益或存在較大分歧時，通過召開聽證會的形式聽取決策相對人、利害關(guān)系人以及有關(guān)專家等的意見，從而實現(xiàn)依法決策、民主決策、科學(xué)決策的一種程序活動。重大行政決策聽證乃重大行政決策程序的核心，為了拉近決策主體與公眾之間的距離、消除決策主體與公眾的隔閡，重大行政決策聽證能使決策相對人或利害關(guān)系人因決策事項的不利影響而利用自身的學(xué)識發(fā)表意見，從而使制度化的利益表白得以生成，理性的溝通渠道得以消弭沖突?！盵1]187因而，重大行政決策聽證制度有效性的標(biāo)志在于實現(xiàn)了程序正義與實體正義，兼顧了公共利益與個人利益的平衡，具有促進科學(xué)決策、民主決策以及依法決策等重要價值與功能。截至2019年，黨中央的重要文件、全國人大的法律、國務(wù)院的行政法規(guī)以及部委規(guī)章與地方政府規(guī)章等對重大行政決策聽證皆有所規(guī)定，但是，我國還沒有制定統(tǒng)一的重大行政決策聽證規(guī)則，從而導(dǎo)致決策聽證立法分散、法律效力較低以及決策聽證規(guī)則籠統(tǒng)、涉及的內(nèi)容有限等弊端。[2]16同樣，我國重大行政決策聽證實踐中也存在諸多不容樂觀的情形，如主持人的中立性不強、聽證參與人缺乏代表性以及專家被“俘虜”或被冷落等。[3]在國外許多法治發(fā)達(dá)的國家，通常是通過《行政程序法》來對重大行政決策聽證作出統(tǒng)一規(guī)定，而我國尚無統(tǒng)一的《行政程序法》，這對規(guī)范重大行政決策聽證十分不利。因此，我們認(rèn)為，目前可由國務(wù)院制定《重大行政決策聽證條例》統(tǒng)一規(guī)范重大行政決策聽證活動，制定該條例的必要性在于重大行政決策相比于一般行政決策具有基礎(chǔ)性、全局性和戰(zhàn)略性，對公眾利益影響巨大；可行性在于許多地方政府規(guī)章已有專門統(tǒng)一的重大行政決策聽證規(guī)定。為了增強該條例的有效性，應(yīng)主要在聽證前的主體資格制度建設(shè)、聽證中的理性溝通制度建設(shè)、聽證后的回應(yīng)制度建設(shè)的三個層面完善與發(fā)展。

一、聽證前參與主體的資格制度建設(shè)：實現(xiàn)重大行政決策聽證制度有效性的前提

重大行政決策聽證會的參與主體究竟應(yīng)該包括哪些主體，學(xué)界還沒有統(tǒng)一的看法，立法上也有諸多不同的規(guī)定，如國務(wù)院的《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定決策承辦單位、聽證參加人以及相關(guān)專家為參加重大行政決策聽證會的主體，但未明確提出聽證主持人；廣東省的《廣東省重大行政決策聽證規(guī)定》規(guī)定聽證主持人、聽證陳述人（決策主體的代表）和聽證參加人為參加重大行政決策聽證會的主體，但未明確提出相關(guān)專家。據(jù)此綜合來看，我們認(rèn)為，參加重大行政決策聽證會的主體應(yīng)包括聽證主持人、聽證陳述人和聽證參加人以及相關(guān)領(lǐng)域的專家等。當(dāng)然，參與主體必須符合一定的條件，否則聽證主持人不公正主持、聽證參加人代表不具有代表性以及相關(guān)專家被決策機構(gòu)所“俘虜”等問題必然會使聽證的有效性大打折扣，因此，在聽證前規(guī)范參與主體的資格乃實現(xiàn)重大行政決策聽證制度有效性的前提。鑒于聽證陳述人代表產(chǎn)生于決策主體的工作人員已成為共識，故而，這里僅就聽證主持人、聽證參加人以及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业馁Y格條件逐一探討。

（一）關(guān)于重大行政決策聽證主持人

眾所周知，重大行政決策聽證有效性的標(biāo)志之一就是聽證主持人不僅在形式上應(yīng)處于中立、客觀、公正的地位，而且在內(nèi)容上必須具備主持聽證所必備的能力?？v觀我國當(dāng)前的重大行政決策聽證制度，對于聽證主持人的規(guī)定基本上表現(xiàn)為兩種情形：一是由作出重大行政決策主體的工作人員擔(dān)任；二是由組織重大行政決策聽證主體的工作人員擔(dān)任。如國家發(fā)改委公布的新《政府制定價格聽證辦法》第八條規(guī)定，聽證人中的政府價格主管部門的工作人員兼任聽證會主持人；《廣東省重大行政決策聽證規(guī)定》第十一條規(guī)定，由聽證組織機關(guān)指定聽證主持人的人選。顯然，此類制度設(shè)計存在一定的弊端：其一，主持人的客觀、獨立與公正遭受質(zhì)疑；其二，主持人的專業(yè)培訓(xùn)與專業(yè)素養(yǎng)的提升受到不利影響；其三，主持人來源于各行政主體，統(tǒng)一的行為規(guī)范很難實施，離現(xiàn)代行政管理的基本要求甚遠(yuǎn)。因此，如何完善聽證主持人制度以實現(xiàn)重大行政決策聽證的有效性，是我們必須予以正視的一個重要問題。目前，關(guān)于如何進一步完善與發(fā)展重大行政決策聽證主持人制度，學(xué)術(shù)界已有諸多看法，但總體上分為兩大類：一是主張職能完全分離，如張淑芳教授認(rèn)為，由行政系統(tǒng)中的第三者，即與決策事項無關(guān)的行政機關(guān)，主持行政決策聽證活動并作出行政決策。[4]二是主張職能相對分離，如朱孟才博士認(rèn)為，由各級政府中法制部門的工作人員擔(dān)任聽證主持人，但主持人的工資、任職、考核等具體事項由另一個基本條件的機構(gòu)統(tǒng)一管轄。[5]122

無疑，這兩類觀點對保障主持人的中立性與能力水平有一定的積極意義，但仍存在一定的不足。職能完全分離的觀點雖然在一定程度上保障了主持人的中立性，但為決策機關(guān)或組織決策聽證的機關(guān)推卸責(zé)任創(chuàng)造了機會，同時，不利于主持人的統(tǒng)一管理與能力水平的提升；職能相對分離的觀點雖然在一定程度上能夠提升主持人的統(tǒng)一管理與能力水平，但由決策機關(guān)法制機構(gòu)的人員擔(dān)任主持人仍很難確保主持人的中立性。我們認(rèn)為，鑒于國務(wù)院以及地方各級政府的法制機構(gòu)已合并于司法部及地方各級司法行政部門，未來國務(wù)院統(tǒng)一的重大行政決策聽證條例對聽證主持人可做這樣的制度設(shè)計：第一，由作出重大行政決策機關(guān)的司法行政部門統(tǒng)一組織聽證會工作，但聽證主持人的人選來源于各級政府及其職能部門的工作人員。第二，建立聽證主持人資格申報與考核機制，聽證主持人必須具備相應(yīng)的法律素養(yǎng)、專業(yè)知識以及豐富的經(jīng)驗積累，對于符合條件的人員，由司法行政部門發(fā)放聽證主持人資格證，并建立聽證主持人庫。第三，司法行政部門負(fù)責(zé)對已取得聽證主持人資格證的人員進行崗位培訓(xùn)、管理與監(jiān)督等工作。第四，當(dāng)需要舉行某項重大行政決策聽證時，由司法行政部門從庫中隨機抽取決策事項承擔(dān)單位以外的其他單位的聽證主持人來主持聽證工作，這樣在很大程度上不僅保證了聽證主持人客觀公正，而且有力促進了聽證主持人能力的提升。

（二）關(guān)于重大行政決策聽證參加人

在重大行政決策聽證前重大行政決策主體科學(xué)認(rèn)定聽證參加人資格是重大行政決策聽證有效進行的前提，因為享有聽證參加人資格則意味著參加人獲得了在重大行政決策聽證中有效表達(dá)的特定時機與條件。重大行政決策實踐中，有的參加人具備代表某群體或團體參與聽證的資格卻無從知曉；有的參加人不具備代表某群體或團體參與聽證的資格卻參與了聽證，因此，只有通過重大行政決策主體對聽證參加人資格申報的有效告知以及對聽證參加人代表的合理遴選，才能保障重大行政決策聽證的有效性。

第一，關(guān)于聽證參加人資格申報的有效告知。參加人要申報聽證資格必須知曉其有權(quán)申報。首先，這關(guān)涉到在重大行政決策中應(yīng)該以聽證會的形式聽取參加人表達(dá)意見的是哪些事項，對此，《重大行政決策程序暫行條例》第十六條做了明確的規(guī)定，即可以召開聽證會的決策事項包含兩個方面：一是直接涉及決策相對人切身利益的；二是對決策事項意見不一致較嚴(yán)重的。其次，重大行政決策主體應(yīng)把已確定的聽證事項合理告知參加人，從而確保參加人正式知曉其有參與聽證的資格?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》第十六條雖然規(guī)定了重大行政決策主體必須向參加人提前公布聽證時間、地點以及決策草案等材料，但公布的具體形式闕如；《廣東省重大行政決策聽證規(guī)定》第十六條不僅規(guī)定了聽證組織機關(guān)應(yīng)當(dāng)在本級政府門戶網(wǎng)站或者本機關(guān)門戶網(wǎng)站于聽證會舉行30日前發(fā)布聽證公告，而且規(guī)定了“聽證組織機關(guān)應(yīng)當(dāng)通過新聞發(fā)布會、報刊、廣播、電視或者網(wǎng)絡(luò)等方式對聽證事項進行廣泛宣傳，鼓勵公眾積極參與?！边@對于未來國務(wù)院統(tǒng)一的重大行政決策聽證條例的制定有著積極的借鑒意義。

第二，對決策聽證參加人代表的合理遴選。當(dāng)諸利益群體獲悉其有參與聽證的資格后，一般會積極申報參與聽證，但重大行政決策聽證的事項通常涉及多方利益群體，因此，每一方均需參與和不能每個人都參與的矛盾使得聽證參加人代表的遴選成為重大行政決策聽證運行的首當(dāng)其沖的問題。為了實現(xiàn)重大行政決策聽證的有效性，制度的設(shè)計需要考慮兩個方面的因素：一是遴選參加人代表的程序條件，二是遴選參加人代表的實體條件。前者解決的是遴選方式的問題。為了使國家公權(quán)的恣意運行納入到社會自治有效制約的軌道，我們必須構(gòu)建這樣一種機制，即聽證代表的遴選由決策主體與各利益集團、中介組織雙向互動、共同協(xié)商。[6]《重大行政決策程序暫行條例》第十六條有所提及①“需要遴選聽證參加人的，決策承辦單位或者組織聽證會的其他單位應(yīng)當(dāng)提前公布聽證參加人遴選辦法，公平公開組織遴選，保證相關(guān)各方都有代表參加聽證會。”，但缺乏明確具體的規(guī)定，新《政府制定價格聽證辦法》則做了具體規(guī)定，如就消費者代表遴選方式而言，其第十一條第一款規(guī)定：“消費者采取自愿報名、隨機選取和消費者組織或者其他群眾組織推薦相結(jié)合的方式?！焙笳呓鉀Q的是遴選標(biāo)準(zhǔn)的問題。這主要應(yīng)滿足三個方面的要求：（1）參加人代表應(yīng)具有廣泛性，即不同利益群體都應(yīng)有自己的代表；（2）參加人代表應(yīng)具有相應(yīng)的能力，即能夠?qū)Q策事項有很好地理解、分析以及批判等能力，不做糊涂代表或啞巴代表；（3）參加人代表應(yīng)具有獨立性，即不受其他代表，尤其是決策主體代表所左右。對此，《重大行政決策程序暫行條例》缺乏具體規(guī)定，新《政府制定價格聽證辦法》有所涉及，但仍不完整②如第十一條第三款規(guī)定“隨機選取可以結(jié)合定價聽證項目的特點，根據(jù)不同職業(yè)、行業(yè)、地域等，合理設(shè)置類別并分配名額。 定價機關(guān)、聽證組織部門的工作人員及其近親屬不得擔(dān)任聽證會參加人。”。因此，未來國務(wù)院統(tǒng)一的重大行政決策聽證條例應(yīng)認(rèn)真對待聽證參加人代表遴選的程序條件與實體條件。

（三）關(guān)于重大行政決策聽證相關(guān)領(lǐng)域的專家

專家參與到?jīng)Q策聽證會中的目的與決策相對人不同，他們是利用自身的專業(yè)性知識對決策方案的必要性、可行性與科學(xué)性提出意見、評論和判斷。[7]但如果在重大行政決策聽證之前遴選的專家不符合應(yīng)有的要求，則會嚴(yán)重影響整個聽證的有效性，因此，建設(shè)專家參與重大行政決策聽證資格制度十分重要。當(dāng)前，《重大行政決策程序暫行條例》對專家參與重大行政決策聽證會的資格沒有規(guī)定，但對專家參加論證會、書面咨詢、委托咨詢論證等的資格做了些許規(guī)定。如第二十條規(guī)定，選擇專家應(yīng)當(dāng)做到“三性”，即專業(yè)性、代表性和中立性，尤其對中立性做了特別要求：對與決策事項有直接利害關(guān)系的專家必須排除；第二十一條規(guī)定，省級人民政府必須建立決策咨詢論證專家?guī)欤瑫r必須健全專家誠信考核和退出機制以規(guī)范專家?guī)爝\行管理制度。這些規(guī)定可以為專家參與重大行政決策聽證會的資格條件作參考，但仍需進一步完善。

新《政府制定價格聽證辦法》對專家參與重大行政決策聽證實體條件未做規(guī)定，雖然在產(chǎn)生的程序上做了要求，如第十一條第三款規(guī)定了專家由政府價格主管部門聘請，但許多決策聽證實踐表明，專家代表由政府主管部門聘請，其話語權(quán)的客觀公正之表達(dá)將遭到嚴(yán)重影響，因為此等專家通常被邀請方所“俘虜”。故而，未來國務(wù)院統(tǒng)一的重大行政決策聽證條例應(yīng)對專家資格做這樣的安排：第一，專家代表遴選的實體條件應(yīng)為具有較強的專業(yè)水準(zhǔn)與公道正派的人格魅力。第二，專家代表遴選的程序條件應(yīng)遵循：（1）重大行政決策主體公布大家認(rèn)可的遴選專家代表的實體條件；（2）采用公民自愿申報專家，決策承辦單位聘請專家，相關(guān)人民團體、社會組織以及群眾推薦專家等方式相結(jié)合；（3）重大行政決策主體根據(jù)實體條件對所收集到的專家予以認(rèn)定，并建立重大行政決策聽證專家?guī)?；?）隨機抽取專家，并向社會公布。

二、聽證中的理性溝通制度建設(shè)：實現(xiàn)重大行政決策聽證制度有效性的核心

重大行政決策聽證前的參與主體資格確定后，接下來就是諸參與主體如何在聽證中進行理性溝通的問題。在行政法領(lǐng)域，溝通主要體現(xiàn)為公益與私益之間的利益溝通，并且實現(xiàn)諸類利益間平衡的唯一出路在于通過利益溝通的方式使諸類利益得以充分協(xié)調(diào)。[8]重大行政決策聽證實質(zhì)上是給各參與主體提供了一個相互溝通、達(dá)成合意的平臺，因此，聽證中參與主體的理性溝通制度建設(shè)是實現(xiàn)重大行政決策聽證制度有效性的核心。參與主體的理性溝通制度建設(shè)需要滿足下述三個層面的要求：

（一）理性溝通需要保障參與主體對決策相關(guān)信息的充分獲取

開放的信息是參與主體充分、有效表達(dá)的前提，如果重大行政決策主體提供的信息不健全或不合理，則必將嚴(yán)重制約參與主體表達(dá)能力的發(fā)揮。[9]“公開是專橫獨斷的自然敵人，也是對抗不公的自然盟友?！盵10]111聽證會參與主體只有在聽證前從聽證組織機構(gòu)中獲得足夠的與聽證內(nèi)容相關(guān)的信息，才能充分表達(dá)彼此之間的意見，但實踐中大部分聽證會的組織機構(gòu)并沒有為參與主體提供足夠的信息，比如主持人的信息、代表們的相關(guān)信息不公開；相關(guān)資料交付不及時，讓參與主體無從準(zhǔn)備。

因此，首先，立法應(yīng)明確規(guī)定參與主體有權(quán)獲取決策相關(guān)信息的內(nèi)容：（1）聽證會舉行的具體時間、地點。（2）聽證會主持人信息、利益群體聽證代表信息以及專家代表信息。（3）聽證會進行聽證的決策草案的依據(jù)應(yīng)包括法律依據(jù)與事實依據(jù)，決策草案的理由說明應(yīng)包括合法性理由說明與正當(dāng)性理由說明。《重大行政決策程序暫行條例》關(guān)于參與主體有權(quán)獲取決策相關(guān)信息的內(nèi)容還存在諸多缺憾：第一，第十六條雖然規(guī)定了決策主體在聽證會前應(yīng)公布決策草案及其說明等材料，但沒有具體提及依據(jù)與理由說明的內(nèi)容；第二，第十六條雖然規(guī)定了“聽證參加人名單應(yīng)當(dāng)提前向社會公布”，但沒有具體規(guī)定職業(yè)、資歷、聯(lián)系方式以及是否需要回避等事項，因此，將來立法應(yīng)對此予以完善。

其次，立法應(yīng)合理規(guī)定參與主體獲取決策相關(guān)信息的時間。新《政府制定價格聽證辦法》第二十二條規(guī)定，政府價格主管部門應(yīng)當(dāng)于聽證會舉行15日前向聽證會參加人送達(dá)聽證會的相關(guān)材料；《重大行政決策程序暫行條例》第十六條規(guī)定：“聽證會材料應(yīng)當(dāng)于召開聽證會7日前送達(dá)聽證參加人。”顯然，現(xiàn)行行政法規(guī)、部委規(guī)章關(guān)于參與主體獲取決策相關(guān)信息的時間過于急促，很難使參與主體做好參與聽證的充分準(zhǔn)備，其后果必然會影響重大行政決策聽證會的實際效果。因此，未來立法應(yīng)規(guī)定決策主體向聽證會參與主體送達(dá)聽證材料的時間應(yīng)提前到“在舉行聽證會的30日前”，以便參與主體能夠為出席聽證會進行充分的準(zhǔn)備。

再次，參與主體獲取其他信息的途徑有：（1）參與主體有權(quán)查閱、復(fù)制、摘抄相關(guān)文件材料以便全面地了解與把握與決策草案相關(guān)的信息，決策主體有積極配合、協(xié)助的義務(wù)；（2）有些重大行政決策聽證事項因參與主體中的聽證參加人代表之間的實力對比懸殊，力量強大群體的代表不僅占有技術(shù)優(yōu)勢，而且占有信息優(yōu)勢，因此，其負(fù)有向力量弱勢群體代表披露信息以及提供專業(yè)幫助的義務(wù)。我國現(xiàn)行法律、法規(guī)對此還有失明確具體的規(guī)定，未來立法需予以完善與發(fā)展。

（二）理性溝通需要保障參與主體之間的地位平等

保障參與主體之間的地位平等，即保障參與主體之間的主體性地位。人的主體性的重要特點表現(xiàn)在：（1）每個人的人格是平等的；(2)每個人的本性是自由的；(3)每個人對自身價值與利害關(guān)系具有理性判斷的能力；（4）包括權(quán)力機關(guān)在內(nèi)的任何主體都有尊重每個人理性判斷的義務(wù)。[11]理想的溝通情境充分尊重了人的主體性：一方面，參與主體之間是正確且真誠地運用語言進行溝通；另一方面，發(fā)生觀點沖突時，雙方信守有效聲稱的規(guī)則，并用論證支持自己的論點，而非倚靠權(quán)威或其他不正當(dāng)?shù)氖侄螇浩葘Ψ浇邮茏约旱囊庖?。[12]36然而，由于傳統(tǒng)行政法律制度與行政法律文化的消極影響，當(dāng)代行政法治實踐中仍存在行政主體忽視甚至藐視相對人抗辯的情形，行政主體總是將自己置于統(tǒng)治者地位，不樂意與行政相對人進行平等的溝通。[13]譬如，重大行政決策聽證實踐中，行政決策主體對其他參與主體的抗辯意見置若罔聞；聽證主持人往往依行政決策主體的臉色行事，不平等地對待行政決策主體代表與其他參與主體代表；聽證主持人不平等對待專家代表；聽證主持人不平等對待力量強大群體代表與力量弱勢群體代表；力量強大群體代表輕視力量弱勢群體代表等。因此，為了實現(xiàn)重大行政決策聽證的有效性，在觀念上，行政決策主體或主持人應(yīng)塑造尊重其他參與主體的主體性理念，并應(yīng)意識到唯有政治國家承認(rèn)和保障個人的自主性，政治(統(tǒng)治)才稱得上正當(dāng)性，否則，“政治正當(dāng)性是缺位的?！盵14]其他參與主體之間也應(yīng)培育平等的理念，因為論辯的前提是地位平等而非立場對立，“否則處于優(yōu)勢地位的一方完全可以憑其實力壓服另一方?！盵15]在制度上，立法應(yīng)明確規(guī)定行政決策主體或主持人應(yīng)平等對待其他參與主體，其他參與主體之間也必須以平等相待，否則應(yīng)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。我國現(xiàn)行立法對于保障參與主體之間的主體性地位還缺乏明確的規(guī)定，未來立法需對此予以完善與發(fā)展。

（三）理性溝通需要保障參與主體意見得以充分、有效地表達(dá)

保障參與主體之間的平等地位為重大行政決策聽證會的有效開展提供了前提，但要真正實現(xiàn)聽證中溝通的有效性，還需保障參與主體意見的充分、有效表達(dá)。對此，我國現(xiàn)行制度已有零星的規(guī)定，如《重大行政決策程序暫行條例》第十七條第二款規(guī)定：“聽證參加人陳述意見，進行詢問、質(zhì)證和辯論，必要時可以由決策承辦單位或者有關(guān)專家進行解釋說明?！毙隆墩贫▋r格聽證辦法》第二十二條第四款規(guī)定：“聽證會參加人對定價方案發(fā)表意見，進行詢問，被詢問人應(yīng)當(dāng)進行必要的解釋說明；”第五款規(guī)定：“必要時，主持人可以組織聽證會參加人圍繞主要分歧點進行補充陳述?！钡@些還不全面、不確切，因此，我國未來立法的制度設(shè)計應(yīng)包括：（1）合理分配時間，讓每個參與主體有適當(dāng)?shù)陌l(fā)表意見的時間。在重大行政決策聽證實踐中，很多參加聽證的代表，尤其是弱勢群體的聽證代表沒有機會發(fā)言，或因時間太短以致不能充分表達(dá)意見，而且決策發(fā)言人或聽證主持人擠占聽證代表發(fā)言時間的情形經(jīng)常發(fā)生。因此，立法上應(yīng)明確規(guī)定聽證代表有充分表達(dá)的時間。（2）決策發(fā)言人或聽證主持人應(yīng)耐心傾聽聽證代表的發(fā)言，不能隨便打斷，更不能無端制止代表的合理表達(dá)，當(dāng)有的聽證代表因心理緊張導(dǎo)致發(fā)言概念不清、語無倫次時，聽證主持人應(yīng)態(tài)度和藹、語氣平緩地做適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)與開發(fā)，使其圍繞主要分歧點順利完成發(fā)言。（3）聽證代表對決策草案的詢問、質(zhì)疑，決策主體代表或聽證主持人應(yīng)予以動之以情、曉之以理的回應(yīng)。（4）因決策事項復(fù)雜需要參與主體多次溝通的，決策主體或聽證主持人應(yīng)該主動和聽證代表進行多次溝通。

三、聽證后的回應(yīng)制度建設(shè)：實現(xiàn)重大行政決策聽證制度有效性的關(guān)鍵

重大行政決策聽證后的回應(yīng)，是指聽證參加人代表及相關(guān)專家對重大行政決策草案提出相關(guān)意見或建議后，重大行政決策主持人及重大行政決策主體有義務(wù)對相關(guān)意見或建議予以反饋。上述重大行政決策主體在聽證前對聽證參加人代表及相關(guān)專家資格的認(rèn)定以及其在聽證中充分表達(dá)意見還不能完全實現(xiàn)重大行政決策聽證制度有效性，若決策主持人及決策主體在聽證后不合理、不合法地對待相關(guān)意見或建議，則聽證參加人代表及相關(guān)專家的表達(dá)即使再充分也是徒勞。故而，在重大行政決策聽證后構(gòu)建決策主持人及決策主體對聽證參加人代表及相關(guān)專家意見或建議的理性回應(yīng)機制，是實現(xiàn)重大行政決策聽證制度有效性的關(guān)鍵?！盎貞?yīng)性是民主自身正當(dāng)性的理由”。[16]95它不僅體現(xiàn)了對聽證參加人代表及相關(guān)專家主體地位和人格尊嚴(yán)的充分尊重，而且有利于防范決策主體恣意專斷行使自由裁量權(quán)。該回應(yīng)機制主要包括應(yīng)主要依據(jù)決策聽證筆錄作出決定、應(yīng)采納合理的意見或建議、不采納意見或建議應(yīng)說明理由等。

（一）應(yīng)主要依據(jù)決策聽證筆錄作出決定

縱觀世界各國的情況，聽證筆錄的法律效力主要表現(xiàn)為兩種形態(tài)：（1）以美國為代表的聽證筆錄的排他性效力；（2）以德國、韓國和我國臺灣地區(qū)為代表的聽證筆錄的非排他性效力，即行政決策主體的決定并非應(yīng)以聽證筆錄為唯一依據(jù)?？紤]到我國重大行政決策的國情，我們認(rèn)為，行政決策主體雖然無需完全依據(jù)決策聽證筆錄作出決定，但應(yīng)主要依據(jù)決策聽證筆錄作出決定，因為如果不能將行政主體作出決定限制在審訊的案卷里面，那么行政相對人很難相信其“有機會質(zhì)證和批駁一切不利他的事實?！盵17]329

我國現(xiàn)行立法關(guān)于決策聽證筆錄的法律效力問題有所規(guī)定，并且體現(xiàn)在兩個層面：一是重大行政決策主持人應(yīng)認(rèn)真對待決策聽證筆錄，如新《政府制定價格聽證辦法》第二十六條規(guī)定，聽證會舉行后，聽證主持人的聽證報告必須根據(jù)聽證筆錄制作；《廣東省重大行政決策聽證規(guī)定》第二十六條規(guī)定，聽證會結(jié)束后10日內(nèi)聽證組織機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄制作聽證報告。二是重大行政決策主體應(yīng)認(rèn)真對待決策聽證筆錄，如《重大行政決策程序暫行條例》第十八條規(guī)定，為了完善決策草案，決策承辦單位必須充分采納合理意見；新《政府制定價格聽證辦法》第二十八條規(guī)定，定價機關(guān)作出定價決策時必須充分考慮聽證會中所提出的意見；《廣東省重大行政決策聽證規(guī)定》第二十七條規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)將聽證報告（核心內(nèi)容為聽證筆錄）作為行政決策的重要參考。但現(xiàn)行制度還存在一定的不足：（1）沒有明確規(guī)定決策主體作出決策必須主要依據(jù)決策聽證筆錄；（2）《重大行政決策程序暫行條例》缺乏聽證主持人的聽證報告相關(guān)規(guī)定。因此，未來立法的完善與發(fā)展應(yīng)認(rèn)真對待這些缺陷。

（二）應(yīng)采納合理的意見或建議

采納合理的意見或建議是重大行政決策聽證主持人與重大行政決策主體主要依據(jù)聽證筆錄作出決定的必然要求，意味著某種行政決策結(jié)果融入了參加人代表及相關(guān)專家的合理意志，從而實現(xiàn)了重大行政決策聽證的有效性?，F(xiàn)行立法對此有所規(guī)定，如《重大行政決策程序暫行條例》第十八條規(guī)定了決策承辦單位應(yīng)充分采納合理意見，但未規(guī)定主持人應(yīng)采納參加人代表及相關(guān)專家的合理意見；新《政府制定價格聽證辦法》第二十六條規(guī)定了聽證人對聽證會參加人意見的處理建議，包括對其主要意見的采納，但未明確指明對合理意見的采納，第二十八條規(guī)定了決策主體應(yīng)當(dāng)充分考慮聽證會的意見；《廣東省重大行政決策聽證規(guī)定》第二十六條規(guī)定了聽證組織機關(guān)應(yīng)對聽證會各方意見的進行分析以及提出處理建議，但未明確規(guī)定對合理意見的采納；第二十六條規(guī)定了決策主體應(yīng)當(dāng)予以吸收、采納聽證會中提出的合理意見和建議?？傊鲜霈F(xiàn)行制度關(guān)于合理的意見或建議的采納規(guī)定有積極的意義，但仍存在些許不足之處，尤其是關(guān)于“合理意見或建議”標(biāo)準(zhǔn)如何界定闕如。國內(nèi)著名行政法專家方世榮教授在行政立法領(lǐng)域?qū)姟昂侠硪庖娀蚪ㄗh”做了精準(zhǔn)的解釋，即必須是“法治框架下社會共同體普遍認(rèn)可、接受的公共理性”，融合法律性、合情理性及合科學(xué)性于一體。[18]無疑，方教授的觀點完全可以適用于重大行政決策聽證領(lǐng)域?qū)β犠C參加人代表及相關(guān)專家的“合理意見或建議”標(biāo)準(zhǔn)的界定。

（三）不采納意見或建議應(yīng)說明理由

重大行政決策聽證說明理由，指除法律、法規(guī)等的特別規(guī)定外，決策主持人或決策主體在作出影響聽證參加人合法權(quán)益的聽證報告或決策時，應(yīng)當(dāng)告知聽證參加人作出該聽證報告或決策的理由。韋德曾指出，不管怎樣，倘若行政主體要實現(xiàn)某個行政決定的正當(dāng)化，則該行政決定的作出必須說明理由。[19]373-374作出不利決定附加理由既是一個具有正義感的正常人的所渴望的，也是“所有對他人行使權(quán)力的人一條健康的戒律?！盵20]193因此，決策主持人或決策主體在作出某類聽證報告或決策不采納聽證參加人意見或建議時應(yīng)履行說明理由義務(wù)。重大行政決策聽證說明理由已被看作當(dāng)代法治國家所公認(rèn)的一項重要原則，而且行政決策說明理由制度也被西方許多國家的行政程序法典逐漸確立。我國現(xiàn)行立法對重大行政決策聽證說明理由有所規(guī)定，如新《政府制定價格聽證辦法》第二十六條第三款規(guī)定了聽證主持人對聽證會參加人意見的處理建議包括不采納建議的理由說明；《廣東省重大行政決策聽證規(guī)定》第二十八條規(guī)定了決策主體應(yīng)當(dāng)以書面形式向聽證參加人反饋不采納意見或建議的理由。但現(xiàn)行制度還存在諸多不足：（1）全國統(tǒng)一的《重大行政決策程序暫行條例》缺乏決策主持人或決策主體不采納聽證會參加人意見或建議的說明理由義務(wù)的規(guī)定；（2）新《政府制定價格聽證辦法》缺乏決策主體不采納聽證會參加人意見或建議的說明理由義務(wù)的規(guī)定；（3）《廣東省重大行政決策聽證規(guī)定》對決策主持人不采納聽證會參加人意見或建議的說明理由義務(wù)的規(guī)定語焉不詳，如第二十六條第五款僅規(guī)定“對聽證會各方意見的分析以及處理建議”；（4）缺乏對說明理由義務(wù)內(nèi)容的明確具體規(guī)定等。因此，未來立法應(yīng)當(dāng)對此予以完善與發(fā)展，尤其是關(guān)于說明理由義務(wù)的內(nèi)容需要明確化。美國K.C.Davis認(rèn)為，作出某種決定的理由包括對法律的適用、政策的看法以及自由裁量權(quán)的行使等要素。[21]236據(jù)此，我們認(rèn)為，行政決策主體不采納聽證會參加人意見或建議的說明理由義務(wù)應(yīng)包含合法性理由與正當(dāng)性理由兩個方面的內(nèi)容。