整體性治理：市域社會治理現(xiàn)代化的新向度

郭莉娜

［中共哈爾濱市委黨校（哈爾濱市行政學院），哈爾濱150080］

一、“市域社會治理”概念的實踐緣起

改革開放以來，中國經(jīng)濟社會領(lǐng)域出現(xiàn)了巨大的變革。我國的社會結(jié)構(gòu)、社會組織形式、價值觀念開始出現(xiàn)劇烈的變化，傳統(tǒng)的社會管理模式已經(jīng)無法解決當前社會轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的新問題。面對社會發(fā)展的新形式、新要求，黨的十八屆三中全會，首次提出了“社會治理”這一非常具有中國特色的概念，是中國特色社會治理理念的重大創(chuàng)新和升華。作為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要手段之一，社會治理現(xiàn)代化不僅體現(xiàn)著我國治理的思維方式的升級，還意味著國家治理效能的提升。雖然在治理領(lǐng)域已呈現(xiàn)了從社會管理到社會治理的動態(tài)變化，但當前我國的社會治理現(xiàn)代化的實踐還處于探索發(fā)展階段，社會治理主體責任和意識沒有充分激發(fā)出來，社會治理體制機制不健全等存在諸多掣肘因素。正如黨的十九屆五中全會強調(diào)的我國“社會治理還存在弱項”，在當前我國社會治理現(xiàn)代化進程中，還存在諸多困境，影響了我國社會治理效能的提升。

（一）社會治理現(xiàn)代化進程中的現(xiàn)實困境

1.社會治理低組織化。在新中國成立初期，國家百廢待興。毛澤東同志為了構(gòu)建一個強有力的集體，通過強制性的政治動員完成了對社會的改造與整合，彼時的民眾身處于一個高度“整體性”的社會結(jié)構(gòu)中［1］。通過動員一切力量，國家實現(xiàn)了對社會事務的全方位管理，對全體民眾形成了高效的支配和控制。那個時期中國最大的特點就是高度的組織化。隨著1978年的改革開放，在市場經(jīng)濟體制改革和城鎮(zhèn)化浪潮等因素的影響下，社會全方位、多領(lǐng)域開始進入活躍狀態(tài)，一些新的社會元素不斷涌現(xiàn)，社會成員的流動性和自主性增強，單位不再對社會成員進行全面的控制和管理，民眾從單位制和人民公社等組織單元中脫離出來，社會由高組織化轉(zhuǎn)為低組織化。這種低組織化導致社會結(jié)構(gòu)不斷分化，城鄉(xiāng)社會流動性增加，社會異質(zhì)性不斷增強，國家對新的社會主體缺乏有效整合，強政治的動員模式逐漸失去效力，社會治理面臨著低組織化帶來的挑戰(zhàn)。

2.城鄉(xiāng)治理二元化。在新中國成立初期，我國采取的是嚴格的城鄉(xiāng)隔離的二元戶籍制度。這種戶籍結(jié)構(gòu)導致的城鄉(xiāng)二元分化滲透在經(jīng)濟政治生活的方方面面。雖然自改革開放以來，當我國逐漸開始實施城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革、脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等國家政策后，現(xiàn)實境遇也逐漸出現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的發(fā)展走向，但由于基礎(chǔ)性管理制度沒有發(fā)生變革，城鄉(xiāng)社會治理仍然呈現(xiàn)明顯的二元化結(jié)構(gòu)特點。當前我國的城市中心城區(qū)與轄區(qū)的農(nóng)村之間，還存在不同的政策制度、資源配置，城鄉(xiāng)的社會保障、公共服務差距仍然顯著，農(nóng)村的公共服務質(zhì)量不高，行政效率極低。這種不平衡導致了城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間社會成員的矛盾和沖突。因此，在2035年實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的愿景下，通過統(tǒng)籌資源形成城鄉(xiāng)協(xié)同治理，已經(jīng)是當前社會治理創(chuàng)新的一個巨大挑戰(zhàn)。

3.社會治理碎片化。在我國當前的治理實踐中，最難解決的就是社會治理碎片化問題。當前，我國存在社會治理的主體各自為政、治理方式彼此相斥、治理機制銜接不暢、治理部門缺少聯(lián)動［2］。這是由于政府行政體制中條塊分割，社會治理無法實現(xiàn)橫向管理部門和縱向治理層級的復雜協(xié)調(diào)，導致基層權(quán)力執(zhí)行和運作過程的碎片化。同時由于之前以縣（區(qū)）為層級下設(shè)的各個治理空間，過度強調(diào)“屬地化”原則，導致不同的縣（區(qū)）的治理規(guī)則不同，治理信息系統(tǒng)相互獨立，各個縣（區(qū)）的社區(qū)治理模式、社會組織活動看似各具特色，豐富多樣，實際上形成了各縣（區(qū)）“條塊分割、各自為政、對外封閉、信息孤島”的行政區(qū)域治理碎片化的治理格局。在社會流動加速、信息開放共享的新時代背景下，社會矛盾跨區(qū)域延伸、出現(xiàn)交疊共振的特點。而縣一級的治理單元由于治理能力、治理資源的有限性，通常各自區(qū)域的治理單元內(nèi)無法有效化解矛盾，更不能對重大社會風險作出迅速反應和高效預防。

上述的基層治理的困境，是在中國社會發(fā)展實踐中形成的，這些問題是縣（區(qū)）域社會治理無法解決的。因此，要打破這種治理的僵局，亟須在治理格局上進行調(diào)整，在制度上作出創(chuàng)新。正是在這樣的客觀形勢下，國家開始著眼于市域?qū)用?，力圖重塑基層社會治理內(nèi)在結(jié)構(gòu)的新支撐點，因此，“市域社會治理”的提出是正當其時、勢在必行，成為推動社會治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵動力。2019年，黨的十九屆四中全會首次提出了“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”的行動目標。2020年黨的十九屆五中全會進一步強調(diào)“加強和創(chuàng)新市域社會治理，推進市域社會治理現(xiàn)代化”，進一步明確了市域社會治理現(xiàn)代化開始成為國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略的關(guān)鍵抓手，這表明市域社會治理已經(jīng)被納入完善國家治理體系的關(guān)鍵議程之中。推進市域社會治理現(xiàn)代化是我國提高基層社會治理能力的重大創(chuàng)新，對于消解基層社會治理的頑瘴痼疾、不斷完善共建共治共享的社會治理制度具有重要意義。

（二）市域社會治理的本質(zhì)屬性

與縣（區(qū)）域社會治理相比，市域社會治理在應對當前社會難題和新型社會矛盾時具有巨大的優(yōu)勢。市域社會治理意在厘清不同層級政府之間、城市和鄉(xiāng)村之間、不同職能部門之間的關(guān)系，打造具有融合性、整體性的社會治理體系。因此，從本質(zhì)上看，市域社會治理具有全面發(fā)展的統(tǒng)籌性、承上啟下的樞紐性、協(xié)同參與的聯(lián)動性。

1.全域發(fā)展的協(xié)同性。當前，社會治理困境大多是由全域資源分配不均衡、利益不協(xié)調(diào)引起的，這些問題無法通過基層社會治理的創(chuàng)新得以解決。而市域社會治理可以充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的優(yōu)勢，構(gòu)建起多種要素集聚的有機社會團結(jié)系統(tǒng)，推進城鄉(xiāng)社會治理的整體性工程，將“五位一體”（政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)文明）的長遠布局和現(xiàn)實規(guī)劃能夠貫通在社會治理實踐的全過程。另外，市域社會治理不是只意味著城市內(nèi)部治理，它包括市域范圍內(nèi)（包括鄉(xiāng)村）的社會矛盾化解、共同風險應對、公共服務供給以及社會行為規(guī)范和社會關(guān)系協(xié)調(diào)等，在市一級層面進行全域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

2.承上啟下的樞紐性。習近平總書記強調(diào)在“十四五”期間，要“在加強基層基礎(chǔ)工作、提高基層治理能力上下更大功夫”。市域社會治理正是國家提升基層社會治理能力的重要抓手。因為市域既是將國家宏觀決策落實到基層社區(qū)關(guān)鍵重要橋梁，也是將矛盾風險和隱患解決在基層的最高效、最重要的治理層級?？梢?，市域社會治理層級既能承接黨中央對于國家的制度安排，又能向下引導基層社會治理實踐，還能橫向?qū)硬煌卫碇黧w，在國家治理體系中具有承上啟下的樞紐作用。

3.協(xié)同共治的聯(lián)動性。市域社會治理是在智能化、信息化的時代背景下提出的，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)的廣泛運用，使社會治理及時性、便捷性迅速提升，同時也讓多元主體參與和深度合作成為可能?？h（區(qū)）由于層級限制，通常無法進行治理部門的橫向協(xié)調(diào)。正是市級層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使各個治理主體聯(lián)動參與、協(xié)同共治，打破信息邊界，構(gòu)建起一個資源共享、信息流動開放的治理模式。另外，市域社會治理在分類治理的基礎(chǔ)上，對城鄉(xiāng)進行融合治理，協(xié)調(diào)解決城鄉(xiāng)長期存在的二元化治理矛盾，使超越了區(qū)域或縣域空間范圍的城鄉(xiāng)發(fā)展難題有了解決的路徑，實現(xiàn)多個部門協(xié)同共治。

二、整體性治理為市域社會治理提供了新的分析框架

在對人類社會的特征進行描述時，馬克思多次強調(diào)人類社會是一個鮮活的有機體。列寧也提出，辯證法就是要將社會看作活動并發(fā)展著的有機整體。社會有機體是由社會各要素、不同領(lǐng)域所組成的互相制約、互相聯(lián)系、互相作用的有機整體，“而不是機械地結(jié)合起來因而可以把各個社會要素隨便配搭起來的東西”。整體性治理一直是馬克思主義政黨認識社會、改造社會的重要方法論準則。

在20世紀90年代,為了回應新公共管理帶來的碎片化問題，英國學者安德魯·鄧西爾(Andrew Dunsire)提出了“整體性治理”的概念，他強調(diào)“整體性治理是由社會整體的角度看待和解決問題，反對化約主義的還原論以及孤立地看待問題的一種范式”［3］。

佩里·?？怂?PerriHicks)提出了“整體性政府理論”。他從政府內(nèi)部運作的角度進行了分析，他強調(diào)了政府在治理過程中要打破行政邊界及專業(yè)部門限制的必要性［3］。?？怂拐J為，整體性治理內(nèi)涵的核心點在于強調(diào)有效的整合和協(xié)調(diào)，使不同治理主體之間政策目標和治理手段保持一致性，保證政策執(zhí)行的連貫性，避免執(zhí)行資源的浪費，最大限度地滿足公民的需求，達到高效、協(xié)調(diào)、透明的無縫隙治理行動?？梢?，整體性治理理論主要以“整合主義”為價值導向，力圖解決新公共管理引發(fā)的政府治理碎片化問題，通過重新整合各方資源，形成整體性治理，滿足日益多樣化、復雜化的社會治理需求。

如今整體性治理理論作為一種新的理論分析框架，對當前治理理念的轉(zhuǎn)型重塑以及治理路徑優(yōu)化提供了新的思路。

價值取向。整體性治理理論具有鮮明的問題導向。通過聚焦民眾需求，致力于破解治理中的“棘手性”難題和“碎片化”的治理桎梏，進而提供無縫隙且優(yōu)質(zhì)的公共服務。強調(diào)通過整體性的協(xié)作模式建立服務型政府，追求公共利益最大化。

組織結(jié)構(gòu)。構(gòu)建整合式的組織結(jié)構(gòu)，通過建立政府組織架構(gòu)中的治理功能、治理層級和公私部門整合等三維立體的整體性治理整合模型，進而在整體性運作機制中塑造“多元主體功能耦合的網(wǎng)格化形態(tài)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)”。

運行機制。整體性治理的核心概念和關(guān)鍵機制就是協(xié)調(diào)和整合。協(xié)調(diào)機制是基于消除認知困惑，整合機制基于治理過程中的行動運作的一致性，二者是在治理實踐中呈現(xiàn)著進階關(guān)系。

治理手段。整體性治理理論的形成和發(fā)展基于網(wǎng)絡技術(shù)和信息技術(shù)的進步。整體性治理理論是在信息化時代興起的，因此信息技術(shù)是整體性治理得以實現(xiàn)的重要工具，它力圖通過建立一整套統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，利用在線治理實現(xiàn)高度整合，推動社會治理從“分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合”的要求。

總之，從整體性治理的理論架構(gòu)來看，在治理目標上以公民需求為導向，治理機制以協(xié)調(diào)和整合為核心，治理手段上依托新興的信息技術(shù)的一種治理模式。

結(jié)合整體性治理的理論框架，在市域社會治理實踐中引入整體性治理的理論框架，對于破解當前市域社會治理實踐中存在的碎片化等治理困境提供新的和理論視角。

市域社會治理本身就是一項整體性工程，其系統(tǒng)內(nèi)部擁有復雜且多維的組織結(jié)構(gòu)。市域社會治理的實施既包括治理理念的升級，也包括治理機制的調(diào)整和治理手段的優(yōu)化，這與整體性治理的理論框架具有高度契合性。首先，市域社會治理體系本身就是具有多層次治理結(jié)構(gòu)，每個層次內(nèi)部具有不同的治理要素，這些治理要素在外界環(huán)境發(fā)生動態(tài)變化時，需要建立一個具有整體性特性的價值取向，對這些要素不斷調(diào)整和適應，相互作用、相互影響，共同抵御外界風險。其次，市域范圍內(nèi)擁有多個維度的子系統(tǒng)，例如政治系統(tǒng)、經(jīng)濟、文化系統(tǒng)等，這些子系統(tǒng)內(nèi)部具有多元化的運作機制，而如何消除其他子系統(tǒng)存在的對于社會治理認知的困境，協(xié)調(diào)調(diào)動資源使這些子系統(tǒng)為社會治理服務，成為當前市域社會治理亟須關(guān)注的問題。最后，在新時代，市域治理范圍內(nèi)存在縣（區(qū)）域治理不均衡、百姓訴求多元化等困境，傳統(tǒng)的治理模式已經(jīng)無法應對當前危機，必須通過治理手段的升級，優(yōu)化治理機制，才能使市域社會治理維持穩(wěn)定和平衡狀態(tài)。

三、打造市域社會治理共同體：整體性治理的實踐機制

為了強化社會治理體系和治理能力的建設(shè)，黨的十九屆四中全會提出“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。這一理論架構(gòu)具有鮮明的中國特色，是中國共產(chǎn)黨針對我國社會治理實踐提出的重要命題。中國語境下的社會治理共同體強調(diào)多元主體共同參與治理實踐、共同制定治理規(guī)則、共同擔負治理職責、共同享受治理成果?？梢姡鐣卫砉餐w理論中的多元主體治理機制的互相嵌入與有效協(xié)同的運行結(jié)構(gòu)與整體性治理的理論框架在邏輯上具有內(nèi)在同一性。因此，本文通過“整體性治理”理論，立足于市域范圍內(nèi)的社會整體，回應了當前市域社會治理低組織化、碎片化、城鄉(xiāng)治理二元化等治理困境，提出打造“市域社會治理共同體”，開啟了社會治理現(xiàn)代化研究的新向度。

（一）建立以人民為中心的市域社會治理共同體的價值取向

建設(shè)“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體，實質(zhì)上是對于由誰治理、怎么治理、治理成果由誰享有等問題的理論回應，這表明了中國共產(chǎn)黨以人民為中心的價值立場。“人人”這兩個字，突出了每位社會成員有參與治理的權(quán)利和治理責任，更凸顯了治理成果要人人共享的目標。因此，在社會治理共同體的建設(shè)中，要將人民的核心訴求為導向，推進社會的高效治理。在制定和執(zhí)行社會治理的各項政策措施時應該依據(jù)人民群眾需求，破解當前群眾最盼、最急、最怨的突出問題，使廣大人民群眾對美好生活的新期待在社會治理共同體建設(shè)中逐步得以實現(xiàn)。同時，要建立完善的社會動員機制，充分發(fā)動群眾，讓人民群眾的智慧成為市域社會治理創(chuàng)新的提供源泉。

（二）建立總攬全局、協(xié)調(diào)各方的市域黨建統(tǒng)領(lǐng)組織結(jié)構(gòu)

中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢就是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，因此能夠?qū)⑦@種治理優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵就是依靠黨的建設(shè)。樹立整體性治理的思路，縱向上構(gòu)建一個縱向到底、上下協(xié)同、四級聯(lián)動的市級—縣（區(qū)）級—街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）—社區(qū)（村）組織體系，橫向上將不同區(qū)域、不同部門、不同單位、不同行業(yè)有機整合起來，建立區(qū)域化黨建整合區(qū)域資源，形成多方聯(lián)動市域治理“共治圈”。明確各級黨組織的引領(lǐng)職責，設(shè)置精細化的目標管理機制與考核機制，通過打造氣血通暢、形神兼具、體魄強壯的市域黨組織“生命體”，成為推動市域社會治理現(xiàn)代化的強大組織保障。

（三）建立功能優(yōu)化、高效運行的市域政府治理機制

調(diào)查顯示，哈爾濱市域社會治理推進最大的難題就是當前市域政府體制條塊分割的碎片化與全市各縣（區(qū)）各自為政的空間治理碎片化的現(xiàn)狀。應該從哈爾濱市域社會治理的特點出發(fā)，努力搭建具有整體性、系統(tǒng)性的政府部門縱向一體化體制和跨部門運行機制。首先，成立市級—縣（區(qū)）—街道等三級聯(lián)動的跨部門“市域社會治理領(lǐng)導小組”。市級領(lǐng)導小組利用市級資源、技術(shù)優(yōu)勢，全方位的統(tǒng)籌、設(shè)計、協(xié)調(diào)、規(guī)劃各項治理事務，保證社會治理工作高效推進，積極應對不同風險挑戰(zhàn)和各類社會矛盾。其次，明確并理順市級—區(qū)級—街道等三級政府在社會治理中的權(quán)限和職責邊界，做到市級層面高度統(tǒng)籌、區(qū)級層面落實推進、街道層面強基固本落地實施，實現(xiàn)全市域一體化治理、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。嚴格制定和執(zhí)行資源、權(quán)力下沉的各項規(guī)章制度，將資源和服務真正下沉進基層，從根本上解決基層面臨“條塊分割”“多部門治理”的困境，為解決當前哈爾濱長期頑瘴痼疾提供資源基礎(chǔ)。建立上下聯(lián)動、條塊融合、多項制度及政策系統(tǒng)集合的政府治理機制，保證市域社會公平有序順利推進。

（四）建立部門協(xié)作、聯(lián)動融合的市域多元共治運行機制

部門協(xié)作、區(qū)域聯(lián)動、開放共治是提高市域社會治理水平的關(guān)鍵。對待跨區(qū)、縣的一些重大風險，要構(gòu)建起全域協(xié)同的整體防控鏈條，最大限度地防止風險蔓延。對于跨領(lǐng)域的社會矛盾，建立由市—區(qū)縣政府牽頭、相關(guān)部門緊密合作的協(xié)同治理機制。建立完善的城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格化管理服務規(guī)范，把管理、服務、資源下沉到社區(qū)網(wǎng)格，把基層社會治理，實現(xiàn)小事格內(nèi)解決，大事全網(wǎng)共治。

（五）完善系統(tǒng)對接、協(xié)同高效、數(shù)據(jù)共享的市域智慧治理方式

與傳統(tǒng)工業(yè)時代相比，當今社會是高風險、多元化、信息高度發(fā)達的網(wǎng)絡社會。大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能等滲透經(jīng)濟社會生活的細枝末節(jié)。社會矛盾的不確定性急劇上升。這就意味著社會治理亟須由傳統(tǒng)的依靠經(jīng)驗治理轉(zhuǎn)向運用現(xiàn)代高科技手段治理，以智慧治理提升社會治理的效能。在市一級統(tǒng)一建立大數(shù)據(jù)庫平臺，建設(shè)城市云腦，打造數(shù)字孿生城市。同時下設(shè)幾個分中心，通過統(tǒng)分結(jié)合，保證數(shù)據(jù)縱向流動、橫向共享。利用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等新型技術(shù)優(yōu)勢，將政府上下層級和不同職能部門的數(shù)據(jù)實現(xiàn)互聯(lián)融通，通過優(yōu)化管理系統(tǒng)建立一個能夠共享數(shù)據(jù)的跨領(lǐng)域協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)無縫對接，努力破解市域社會治理中因為數(shù)據(jù)共享難、反應不靈敏、信息不對稱的治理難題。通過搭建市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、居村能同步共享的數(shù)據(jù)平臺，將社會矛盾及風險實時傳送到鏈接的“城市大腦”，編織起市域社會治理的“一張網(wǎng)”，借助大數(shù)據(jù)增加對社會風險的預判能力，把重大矛盾風險化解在市域。推動政府部門使用數(shù)字治理技術(shù)，實現(xiàn)政務服務“一網(wǎng)通辦”、民生服務“一碼通城”政府決策“一網(wǎng)協(xié)同”、城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”，推動政府治理系統(tǒng)對接，數(shù)據(jù)匯聚共享開放的智慧治理模式。