論檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的衡平
——以民事公益訴訟為視角

鄒思思

（西北政法大學(xué)，陜西 西安 710063）

一、檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的法律依據(jù)及特點(diǎn)

（一）檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的法律依據(jù)

《民事訴訟法》第五十五條第二款是2017年修訂時(shí)的新增條款，該款內(nèi)容明確了人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織對損害社會公共利益的行為未及時(shí)提起訴訟的，或者法律沒有規(guī)定機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起訴訟的，可以向人民法院提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)的主體資格得以認(rèn)可，標(biāo)志著檢察公益訴訟制度的正式確立[1]。同時(shí)，法定機(jī)關(guān)或組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！睹袷略V訟法》第十四條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實(shí)施法律監(jiān)督”。2012年修訂時(shí)將人民檢察院有權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督的對象由“民事審判活動”擴(kuò)展到“民事訴訟”活動，將民事執(zhí)行也納為監(jiān)督對象，擴(kuò)大了監(jiān)督的范圍。而民事公益訴訟作為民事訴訟的一種，不管是民事公益訴訟的審判活動還是其執(zhí)行活動，都理應(yīng)是人民檢察院進(jìn)行法律監(jiān)督的對象之一。

（二）檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的特點(diǎn)

2018年3月2日最高人民法院、最高人民檢察院公布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》首次提出“公益訴權(quán)”的概念[2]。民事公益訴訟中人民檢察院的公益訴訟起訴人資格不同于私益訴訟中原告的資格，其突出特點(diǎn)在于檢察機(jī)關(guān)起訴具有補(bǔ)充性，即在法定機(jī)關(guān)和有關(guān)組織不及時(shí)起訴或無法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織提起訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)方可提起訴訟。此外，檢察機(jī)關(guān)除了單獨(dú)起訴外，也可以在法定機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟后，為了社會公益而出庭支持公訴。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)由來已久，在法制的不斷健全過程中，其法律監(jiān)督職責(zé)日趨寬化。首先，監(jiān)督范圍擴(kuò)大為民事公益訴訟審判和執(zhí)行在內(nèi)的整個(gè)訴訟過程。其次，增加檢察建議作為民事公益訴訟新的監(jiān)督方式。最后，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段有所強(qiáng)化，即檢察機(jī)關(guān)為了對民事公益提出檢察建議，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)相關(guān)情況。

（三）檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的功能

1.檢察機(jī)關(guān)行使訴權(quán)旨在保護(hù)公益

“公益訴訟旨在確保無權(quán)力者和無法獲享權(quán)利的人們，獲得法律代理的諸種努力的結(jié)果①參見徐卉: 《通向社會正義之路》，法律出版社，2008 年版，第 4 頁。?！泵袷鹿嬖V訟中檢察機(jī)關(guān)的起訴資格具有補(bǔ)充性，這一特點(diǎn)決定了檢察機(jī)關(guān)行使訴權(quán)有著多方面的作用。首先，檢察機(jī)關(guān)在民事領(lǐng)域行使訴權(quán)的立法目的主要是為了保護(hù)社會公益，只有在社會公共利益受到損害的情況下且沒有法定的機(jī)關(guān)、組織提起或者法定機(jī)關(guān)、組織未提起訴訟之時(shí)，才會作為民事公益訴訟起訴人補(bǔ)充提起訴訟，如此一來民事公益將得到周密的保護(hù)。其次，檢察機(jī)關(guān)在提起民事訴訟之前，需要進(jìn)行訴前公告督促法定機(jī)關(guān)或者組織及時(shí)履行法定職責(zé)保護(hù)公益，若在公告期滿法定機(jī)關(guān)或者組織沒有提起訴訟的，才基于不使公益受到損害而提起訴訟。最后，檢察機(jī)關(guān)是國家司法機(jī)關(guān)的組成部分，本身具有監(jiān)督法律實(shí)施的職責(zé)，賦予其公益訴訟起訴人資格，會對損害公益的行為人在損害公益行為之前是否實(shí)施該危害公益行為以及損害公益行為發(fā)生以后積極承擔(dān)救濟(jì)社會公益產(chǎn)生較大的威懾作用，將有利于更加充分地保護(hù)社會公益。

2.檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職權(quán)旨在維護(hù)司法權(quán)威

眾所周知，人民檢察院是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對民事訴訟進(jìn)行監(jiān)督是人民檢察院法律監(jiān)督職能的重要組成部分。首先，檢察監(jiān)督原則是一項(xiàng)基本原則，是指人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。其立法依據(jù)在《民事訴訟法》第十四條明確規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。其次，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督民事訴訟，有利于當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利，保證人民法院查明事實(shí)、分清是非、正確適用法律、制裁民事違法行為和保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，這對于維護(hù)法制統(tǒng)一，保障人民法院正確行使審判權(quán)，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益都具有深遠(yuǎn)的意義。最后，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)對于引導(dǎo)公民自覺遵守法律，保障法律權(quán)威，構(gòu)建和完善社會主義法治社會有著深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

二、檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的沖突

（一）檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)權(quán)的行使對訴訟構(gòu)造各方的影響

1.自身訴權(quán)優(yōu)勢的凸顯，易導(dǎo)致權(quán)力濫用

當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟在法學(xué)理論和實(shí)踐界中已經(jīng)是毋庸置疑的，檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟起訴人，為了不折損其作為法律監(jiān)督者地位的權(quán)威，同時(shí)滿足民事訴訟兩造平等對抗，法院居中裁判這一基本特征，故其身份所用的稱謂定位為民事公益訴訟起訴人，不是直接以普通民事訴訟中原告代稱。但眾所周知，在法學(xué)理論和司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)都切實(shí)只享有普通民事訴訟原告的權(quán)利。比如，申請變更訴訟請求、有正當(dāng)理由時(shí)申請相關(guān)人員回避、特殊情形下申請財(cái)產(chǎn)或證據(jù)保全以及在一審判決下達(dá)的法定期限內(nèi)提請上訴、申請強(qiáng)制執(zhí)行等。同時(shí)，由于檢察機(jī)關(guān)具有國家法律監(jiān)督者這一公權(quán)機(jī)關(guān)性質(zhì)，其訴訟權(quán)利除了具有普通民事訴訟原告的資格外，還有其特殊權(quán)利，譬如檢察機(jī)關(guān)參與訴訟工作時(shí)相關(guān)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)提供一定協(xié)助。因此，檢察機(jī)關(guān)既是公益訴訟的起訴主體，又是整個(gè)審判活動的監(jiān)督者，這種原告和監(jiān)督者的雙重身份極易導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)利用自身的權(quán)力優(yōu)勢維護(hù)原告方的利益，從而打破了原有普通民事訴訟原被告的平衡關(guān)系。

2.法官自由裁量權(quán)受到干擾，影響司法公正的中立

根據(jù)《民事訴訟法》第五十五條第二款規(guī)定，民事公益訴訟涉及破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，其訴訟具有公益性質(zhì)，但基礎(chǔ)卻仍然是“民事”。在普通民事訴訟中，原被告兩造可以平等對抗，法院居中裁判，然而民事公益訴訟因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)的介入使得法院法官的自由裁量權(quán)在行使之前就帶有一定的主觀色彩而傾向于檢察機(jī)關(guān)所代表的公權(quán)力機(jī)關(guān)一邊。在不考慮法院是否會完全公正行使自身裁量權(quán)的情況下，對于被告和其他社會大眾而言，僅就檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟起訴人這一身份便足以引起對司法中立公信力的懷疑。

3.被告訴訟權(quán)利難以保障，減損司法公正

民事公益訴訟中，損害生態(tài)環(huán)境和對資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的被告固然應(yīng)該受到道德譴責(zé)和法律懲戒，但不能因此削弱對其正當(dāng)訴訟權(quán)利的保障。在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)雖然是起訴人，但如前文所述，其特殊的國家公權(quán)力機(jī)關(guān)身份（法律監(jiān)督者）勢必干擾法官的中立，導(dǎo)致法官更傾向于保護(hù)檢察機(jī)關(guān)這個(gè)起訴人的利益而忽視被告方的權(quán)利保障，嚴(yán)重時(shí)甚至可能造成法檢兩家聯(lián)手共同對抗本已處于弱勢地位的被告，此種程序設(shè)計(jì)顯然會使訴訟的公正性遭到質(zhì)疑。

（二）檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)并行對訴訟進(jìn)程的影響

1.檢察機(jī)關(guān)裁判和選手的雙重角色使被告權(quán)利充分行使受限

凡具有正常認(rèn)知能力的公民，都明白這樣一個(gè)道理：在同一賽場上，裁判和選手身份競合加入比賽，其公正性是難以保障的，這樣的賽制毫無意義。同理，檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任公益訴訟起訴人和法律監(jiān)督者雙重角色與前述事例有著同樣弊端。民事公益訴訟制度設(shè)計(jì)維護(hù)公益的作用是不可否認(rèn)的，也正因其有著這樣的合理性，該制度依然得以存在并有待進(jìn)一步完善。檢察機(jī)關(guān)裁判和選手競合身份的突出弊端在于碾壓了被告權(quán)利行使的空間，使得民事訴訟最基本的外觀公正也遭到挑戰(zhàn)。作為訴訟另一方當(dāng)事人的被告和訴訟外的社會群眾，對法律監(jiān)督者在民事公益訴訟中行使權(quán)力是否循規(guī)蹈矩，未僭越行使法律明文規(guī)定的權(quán)力，持有合理懷疑。同時(shí)，民事公益訴訟中被告申請二審和再審，雖與一般民事公益訴訟中被告權(quán)利并無二異，除此之外不存在其他特殊救濟(jì)制度，但在申請檢察監(jiān)督即申請檢察院提起抗訴或檢察建議時(shí)，卻難免會受到阻礙。

2.檢法機(jī)關(guān)職權(quán)易聯(lián)合，加劇被告不利訴訟地位

面對民事公益訴訟起訴人即檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟，法院無論是于國家公器或者于私的方面均需要無條件受理。法檢兩家同屬于國家權(quán)利機(jī)關(guān)，又都屬于司法體系，兩者同根同源，在職權(quán)上天然的容易聯(lián)合。由于公益訴訟是為救濟(jì)公共利益，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟占據(jù)了道德和法律的雙重制高點(diǎn)，同時(shí)，在加上社會公眾輿論的普遍偏向以檢方為代表的一方，這種制度的安排之下，法院為了贏得檢方和公眾的青睞，很自然的會將律法的天平傾向于公共利益的代表檢察機(jī)關(guān)。在擁有強(qiáng)大公權(quán)力的法檢面前，作為私主體的公益訴訟侵權(quán)人毫無抗衡余地，而且更有律法甚至規(guī)定其并無反訴權(quán)利，如此一來便加劇了被告的不利訴訟地位。

3.公益訴訟判決的合法性、合理性待考究

綜合前述分析可知，法院針對民事公益訴訟做出的判決、裁定的合法性以及合理性是有待考證的。就合法性而言，法院迫于檢方壓力可能使得裁判結(jié)果有失偏頗；于合理性而言，法檢均為維護(hù)社會公益，但這其實(shí)存在一定代價(jià)，即具有犧牲公益侵權(quán)被告方的相關(guān)法益的風(fēng)險(xiǎn)。法院做出的公益訴訟判決和裁定無論是在法律層面還是在道德高度，都很難保證在權(quán)衡被告法益和維護(hù)公益兩者中不會偏頗后者。

（三）檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)相互牽制

1.訴權(quán)的行使導(dǎo)致法律監(jiān)督權(quán)受到掣肘

對于諸多制度而言，往往其設(shè)計(jì)有著一體兩面的精妙，但在民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)的設(shè)計(jì)似乎并非如此，反而與其固有的法律監(jiān)督職責(zé)相背離。首先，檢察機(jī)關(guān)行使訴權(quán)對自身來說，不可能將自身置于被監(jiān)督的位置，就算自檢也存在走過程的形式主義嫌疑，如此一來其行使檢查職責(zé)的權(quán)威大打折扣。其次，檢察機(jī)關(guān)雖然名義上是民事公益訴訟起訴人，但其實(shí)質(zhì)卻相當(dāng)于“原告”，作為“原告”的檢察機(jī)關(guān)又何以公允地監(jiān)督居中裁判的法院。最后，檢察機(jī)關(guān)作為法律的監(jiān)督者，將被告方也當(dāng)然地視為監(jiān)督之列，而檢方與被告方在民事公益訴訟制度的設(shè)計(jì)之中本就處在對立地位，因此所謂的法律監(jiān)督也只會落個(gè)竹籃打水的不好名聲。

2.法律監(jiān)督職責(zé)的行使易使訴權(quán)設(shè)置脫離初衷

檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)也會使得民事公益訴訟制度中賦予檢察機(jī)關(guān)行使訴訟權(quán)利的初衷有所偏離。在民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)無論是支持有關(guān)組織或者機(jī)關(guān)訴訟，還是提起第二位的補(bǔ)充公益訴訟，都或多或少地會受到檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職責(zé)的影響，或者說會使得民事公益訴訟構(gòu)造各方難以拿捏檢察機(jī)關(guān)的職能定位。民事公益訴訟制度中關(guān)于檢察院公益訴訟起訴人的設(shè)計(jì)，首要原因在于維護(hù)公益，也是期望賦予強(qiáng)大的公權(quán)力主體以公益訴權(quán)而威懾公益侵權(quán)人，但不可避免地會忽視檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的法律監(jiān)督職能在發(fā)揮作用和優(yōu)勢的同時(shí)，往往會使得公益訴訟起訴和相關(guān)權(quán)利不能按照預(yù)期充分行使，甚至形同虛設(shè)。

三、檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)衡平的具體建議

（一）改善訴訟構(gòu)造中被告的不利地位設(shè)置，實(shí)現(xiàn)追責(zé)與保障同步

1.法定情形下有條件允許被告反訴

《環(huán)境公益訴訟解釋》第十七條規(guī)定：“環(huán)境民事公益訴訟案件審理過程中，被告以反訴方式提出訴訟請求的，人民法院不予受理”。《消費(fèi)公益訴訟解釋》第十一條規(guī)定：“消費(fèi)民事公益訴訟案件審理過程中，被告提出反訴的，人民法院不予受理”。從上述司法解釋可以明顯看到，民事公益訴訟中的被告和普通民事訴訟被告的權(quán)利相比受到了一定約束，準(zhǔn)確來說是有所縮減的，其中最明顯的莫過于法院不受理民事公益訴訟被告的反訴。首先，限制被告方提起反訴是對《民事訴訟法》第八條民事訴訟當(dāng)事人權(quán)利平等原則的挑戰(zhàn)，我國民事訴訟法中平等原則的內(nèi)容包涵原被告訴訟權(quán)利相對應(yīng)，因此，民事訴訟法賦予被告的提起反訴的權(quán)利是與原告享有起訴權(quán)利相對，是民事訴訟平等原則的應(yīng)有之義。其次，法律解釋的制定有其維護(hù)公益的價(jià)值取向無可厚非，但于古樸法理來說，司法解釋應(yīng)當(dāng)忠于并貫徹民事訴訟法的基本原則精神，然現(xiàn)行司法解釋卻公然背離民事訴訟基本原則內(nèi)涵。同時(shí)，從法律的效力位階來說，法律的效力高于司法解釋效力，我國《民事訴訟法》第一百四十條明文規(guī)定：“原告增加訴訟請求，被告提出反訴，第三人提出與本案有關(guān)訴訟請求，可以合并審理”。上述限制被告對相關(guān)公益訴訟提出反訴的司法解釋顯然與法律規(guī)定相違背。最后，制度的完善不可能完全釜底抽薪、一步到位，但卻可退而求其次、循序漸進(jìn)地健全，即改變完全不賦予被告方反訴權(quán)利，而是有條件允許其提起反訴，這對維護(hù)民事公益訴訟屬于民事訴訟整個(gè)完整體系，不影響民事訴訟是平等主體間解決糾紛的程序這一基本屬性都是至關(guān)重要的。

2.對法官釋明權(quán)加以限制，堅(jiān)持約束性辯論原則

《環(huán)境公益訴訟解釋》第九條、《消費(fèi)公益訴訟解釋》第五條規(guī)定：“人民法院認(rèn)為原告提出的訴訟請求不足以保護(hù)社會公共利益的，可以向其釋明變更或者增加停止侵害、恢復(fù)原狀等訴訟請求”。由此可知，在民事公益訴訟中法院擁有釋明權(quán)，且該釋明權(quán)明顯偏向于原告一方。一般而言，法院的釋明權(quán)應(yīng)當(dāng)是要嚴(yán)格約束的，正如日本學(xué)者谷口安平所說：“以什么樣的事實(shí)作為請求依據(jù)，又以什么樣的證據(jù)證明所主張的事實(shí)存在與否，都屬于當(dāng)事人意思自治領(lǐng)域，法院應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人在這一方面的自由”①參見 ［日］谷口安平：《程序的正義與訴訟》，王亞新、劉榮軍，譯，中國政法大學(xué)出版社，2002年版，第139頁。。不可否認(rèn)立法者制定這兩條關(guān)于法院釋明權(quán)的司法解釋旨在盡可能事無巨細(xì)保護(hù)公益，但只要細(xì)究就很容易發(fā)現(xiàn)其不合理之處和上述法院不予受理被告反訴司法解釋的弊端殊途同歸。其不合理之處顯而易見，除不利于公益訴訟中原被告之間平等對抗外，與《民事訴訟法》第十二條規(guī)定：“人民法院審理民事案件時(shí)，當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行辯論”，即民訴法辯論原則的精神實(shí)質(zhì)也相背離。此外，原告在法官行使釋明權(quán)后變更、增加其訴訟請求，對被告而言存在訴訟突襲的潛在威脅，不利于其及時(shí)對檢察機(jī)關(guān)的進(jìn)攻進(jìn)行防御?；谶@樣的思量，民事公益訴訟中對法官釋明權(quán)加以限制，堅(jiān)持貫徹約束性辯論是十分切實(shí)且必要的。

（二）加緊完善相關(guān)法律和司法解釋以細(xì)化訴權(quán)與監(jiān)督職責(zé)的界限

1.在訴訟法中增加明確檢察機(jī)關(guān)兩職權(quán)的專門條文或者款項(xiàng)

《民事訴訟法》第五十五條關(guān)于檢察院補(bǔ)充性提起公益訴訟是2017年民訴法修改的新增內(nèi)容，盡管存在諸多爭議，但總歸民訴法已經(jīng)采納，由于實(shí)行的時(shí)間還不長，難以在未來不可知的時(shí)日里找到可以替代其的更優(yōu)制度，故檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充提起民事公益訴訟制度依舊會繼續(xù)實(shí)行。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體最主要的問題是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能和公益訴訟起訴人職能相沖突，而面對這一問題民訴法又不存在明確檢察機(jī)關(guān)兩職權(quán)的專門條款，故在實(shí)際的民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)、法院以及雙方當(dāng)事人都沒有一個(gè)可以清晰鑒定檢察機(jī)關(guān)兩種職權(quán)的行為準(zhǔn)則，難以踐行并取得實(shí)際效果，故亟待立法機(jī)關(guān)盡快制定條文予以明確檢察機(jī)關(guān)兩職權(quán)的界限，補(bǔ)齊這一法律空白。

2.出臺相關(guān)司法解釋，進(jìn)一步細(xì)化檢察機(jī)關(guān)兩職權(quán)間的界限

在法律尚未成熟的時(shí)候，出臺相關(guān)司法解釋，進(jìn)一步細(xì)化檢察機(jī)關(guān)的兩種職責(zé)是必要的。劉星在《西窗法雨》中說：“人們制定法律，就是希望社會有個(gè)秩序，有些方圓”①參見 劉星：《西窗法雨》，北京出版社，2013年版，第2頁。。出臺相關(guān)細(xì)化檢察機(jī)關(guān)兩種職責(zé)的司法解釋的首要目的當(dāng)然在于此，其次通過司法引領(lǐng)、帶動更深層次的立法，這對于權(quán)衡檢察機(jī)關(guān)兩種職責(zé)會起到高屋建瓴的作用。

（三）健全公益訴訟機(jī)關(guān)組織的原告資格制度

1.有步驟地探索縣級公益訴訟原告資格制度

公益訴訟原告資格受到現(xiàn)行《民事訴訟法》與《環(huán)境保護(hù)法》的雙重限制，公民個(gè)人訴訟被擱置于外②參見 胡印富、張霞：“公益訴訟的司法圖式及其反思”，載《山東社會科學(xué)》，2019年第12期，第125頁。。且《民事訴訟法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有補(bǔ)充性，即只有在有關(guān)法定機(jī)關(guān)或者組織不提起訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能夠作為公益訴訟起訴人提起訴訟。同時(shí)《消費(fèi)公益訴訟解釋》第一條規(guī)定，能夠作為原告提起消費(fèi)公益訴訟的協(xié)會為中國消協(xié)和省一級消費(fèi)者協(xié)會，也只有效力最高的法律以及全國人大及其常委會授權(quán)的機(jī)關(guān)和社會組織才能提起消費(fèi)者公益訴訟；《環(huán)境公益訴訟解釋》第二條規(guī)定：“依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條的社會組織”。通過上述可知，能夠提起民事公益訴訟的主體基本上都是市級及以上具備相應(yīng)條件的有關(guān)組織。同時(shí)根據(jù)《民事訴訟法司法解釋》第二百八十五條規(guī)定，訴訟案件應(yīng)該由中級以上人民法院管轄，相應(yīng)的能夠提起公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)也是與之同級的市檢察院?？傊?，縣區(qū)一級的機(jī)關(guān)和組織是無權(quán)提起民事公益訴訟的。然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，在縣轄區(qū)內(nèi)公益侵權(quán)案件愈演愈烈，而市級及其以上的機(jī)關(guān)或組織很難逐一提起訴訟，這樣勢必會增加檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人的出庭率。如果能夠有步驟地探求在縣區(qū)一級準(zhǔn)許有關(guān)機(jī)關(guān)和組織也能夠享有民事公益訴訟起訴的資格，那么公益侵權(quán)糾紛可以很大程度地由基層機(jī)關(guān)或者組織作為原告提起訴訟，即使有漏網(wǎng)之魚也能夠由市級或者以上的法定主體提起訴訟，這樣檢察機(jī)關(guān)就仍可以恪守法律監(jiān)督職責(zé)。

2.嚴(yán)格公益訴訟機(jī)關(guān)組織的職責(zé)和不作為責(zé)任

公益訴訟中法定提起公益訴訟的機(jī)關(guān)或組織負(fù)有及時(shí)提起公益訴訟的義務(wù)，而未及時(shí)提起則由檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充提起訴訟，而對于其怠于履行義務(wù)則并沒有相應(yīng)的懲處機(jī)制。根據(jù)德國刑事古典派代表人物費(fèi)爾巴哈的心理強(qiáng)制說可類知，在沒有懲處機(jī)制的情況下，各法定提起公益訴訟的機(jī)關(guān)或組織積極履行義務(wù)的可能性會有很大降低，需要由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件也會相應(yīng)增加。對于衡平檢察機(jī)關(guān)的兩種職責(zé)，一個(gè)重要的解決方式是減少檢察機(jī)關(guān)的起訴率，在我國目前沒有嚴(yán)格劃分公益訴訟機(jī)關(guān)組織的職責(zé)以及其消極不作為所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的懲戒和責(zé)任的背景下，完善對法定提起公益訴訟的機(jī)關(guān)或組織的配套懲戒，會大幅降低檢察機(jī)關(guān)的起訴率，從而間接起到權(quán)衡檢察機(jī)關(guān)公益訴權(quán)和法律監(jiān)督職責(zé)的作用。

（四）借鑒國外公益訴訟原告資格制度的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)

他山之石，可以攻玉。在民事公益訴訟制度的發(fā)展和完善進(jìn)程中，國內(nèi)完全可以在本國實(shí)際基礎(chǔ)之上，借鑒西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)日臻成熟的民事公益訴訟制度優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，取其之長補(bǔ)己所需。譬如有條件地試點(diǎn)像美國所允許的公民提起私人公益訴訟①參見 劉藝：“美國私人檢察訴訟演變及其對我國的啟示”，載《行政法學(xué)研究》，2017年第5期，第70頁。，這可以較好地激發(fā)公民保護(hù)公益的熱情和責(zé)任意識，對于當(dāng)前我國公民普遍缺乏保護(hù)公益意識具有教科書式的引導(dǎo)作用，同時(shí)也利于預(yù)防較大頻率“公地悲劇”的發(fā)生。另外，德國的團(tuán)體訴訟也比較契合國內(nèi)實(shí)際，即將公益訴訟信托給有關(guān)法定團(tuán)體②參見 謝偉：“德國環(huán)境團(tuán)體訴訟制度的發(fā)展及其啟示”，載《法學(xué)評論》，2013年第2期，第113頁。，這利于與我國當(dāng)前民事訴訟法對于公益訴訟提起主體主要是法定機(jī)關(guān)和有關(guān)公益組織制度的銜接，減少檢察機(jī)關(guān)對公益訴訟案件提起的頻率，從源頭上衡平檢察機(jī)關(guān)公益訴權(quán)和法律監(jiān)督職責(zé)。