中國社區(qū)環(huán)境治理中地方政府與社會組織合作模式探析

田家華，程 帥，侯俊東

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）經(jīng)濟管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

地方政府與社會組織的關(guān)系問題是中國社區(qū)治理體系建設(shè)的重要問題。當前中國社區(qū)環(huán)境治理的現(xiàn)實困境，如集體行動資源匱乏、信任與互惠規(guī)范缺失等，使這一問題更為凸顯。盡管在環(huán)境治理領(lǐng)域采取行政管制模式早已為理論界所詬病，但環(huán)境治理的外部效應(yīng)及社會自治力量的缺乏使政府在治理實踐中一直處于主導(dǎo)者角色，社會組織及社區(qū)居民的協(xié)同力量尚未得到充分發(fā)揮。新時期黨和國家在政策層面對社區(qū)環(huán)境治理的政社關(guān)系做出“共建共享、良性互動”的戰(zhàn)略要求；學(xué)界也圍繞城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境整治行動、美麗社區(qū)建設(shè)等實踐展開經(jīng)驗研究，以“政社合作為主線、構(gòu)建多元共治模式”成為社區(qū)環(huán)境治理相關(guān)研究的共識，為社區(qū)環(huán)境共治中政社關(guān)系的研究提供了理論基礎(chǔ)。不同于其他社區(qū)公共事務(wù)，社區(qū)環(huán)境關(guān)系到社區(qū)居民基本的生存權(quán)利，其本質(zhì)為經(jīng)濟、環(huán)境、社會等多元利益相協(xié)調(diào)，影響到社會的和諧與穩(wěn)定。因此，不僅需要對社區(qū)環(huán)境治理中的政社關(guān)系形成理論共識，還需要在多元利益整合的過程中構(gòu)建政社良性互動的運行機制，實現(xiàn)政策理念與治理實踐的有效對接。

基于上述認識，本文在已有研究和實踐分析的基礎(chǔ)上對當前中國社區(qū)環(huán)境治理中地方政府與社會組織的合作關(guān)系做了更為細致的解構(gòu)。與已有個案解剖式的研究不同，本文將從政府轉(zhuǎn)型與政社關(guān)系創(chuàng)新的視角，分類解析當前中國城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境治理中政社合作的典型實踐模式，探究其中政社合作的困境及癥結(jié)，揭示社區(qū)環(huán)境治理中政社合作的結(jié)構(gòu)性要素，進而構(gòu)建社區(qū)環(huán)境治理的政社協(xié)同增效機制并提出相關(guān)運行策略。

一、社區(qū)環(huán)境治理中政社關(guān)系的發(fā)展趨向：尋求協(xié)同增效式合作

治理旨在尋求多元主體的利益共識和共同行動以解決公共問題。隨著政府治理的轉(zhuǎn)型，為探索政府職能轉(zhuǎn)變的新路徑，對政府與社會組織關(guān)系的認識僅停留在“合作”層面已不足以解釋和解決公共管理領(lǐng)域出現(xiàn)的日益復(fù)雜的問題。自西方社區(qū)復(fù)興運動以來，從社區(qū)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的討論到國家與社會關(guān)系的重新審視，多元共治已成為國內(nèi)外社區(qū)治理研究領(lǐng)域的一個共識，政府在社區(qū)治理中將不再是唯一的責任主體，社會組織、社區(qū)居民以及市場力量在社區(qū)治理中的重要作用不斷地在實踐中得以印證?！岸嘣仓巍钡默F(xiàn)代社區(qū)治理模式要求政府與各個治理主體不僅要達成有效的互動合作，還需構(gòu)建可持續(xù)的協(xié)同增效式運行機制，促進多方利益平衡從而實現(xiàn)新的治理愿景。社會組織的自治性、公益性與中介性等特點，使其成為共治框架中合作關(guān)系建立的首要關(guān)注對象。

自20 世紀末西方發(fā)達國家掀起“社區(qū)復(fù)興”運動以來，如何實現(xiàn)多元主體（社區(qū)、政府、私營部門等）合作以及引入社會組織參與，一直是國外社區(qū)治理研究的焦點。社區(qū)復(fù)興運動致力于構(gòu)建政府與社區(qū)的合作伙伴關(guān)系，希望通過自下而上的方式促進社區(qū)居民參與基層治理，推動政府改革和社會發(fā)展。[1](p47-58)社區(qū)志愿組織通過與當?shù)卣炗喓献髌跫s的方式獲得資助并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，在社區(qū)發(fā)展、健康、社會服務(wù)等領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用。[2](p415-432)擴大以社區(qū)為基礎(chǔ)的環(huán)境管理經(jīng)驗，建立制度化的秩序以規(guī)范雙方在合作中的行為，維系社區(qū)組織、政府與私營部門的合作關(guān)系，提升社區(qū)居民參與程度。在《更好的環(huán)境決策：政府戰(zhàn)略、企業(yè)和社區(qū)》一書中，Ken Sexton等人提出利益相關(guān)者面臨制定環(huán)境計劃的巨大壓力，政府應(yīng)制定更加負責任、更具參與性、有效、高效、公平和可持續(xù)的環(huán)境政策。[3](p167-168)從治理結(jié)構(gòu)看，以社區(qū)志愿者組織為代表的社會組織參與環(huán)境治理能力的增長與政府政策行為的改進應(yīng)相輔相成。例如，一項對印度庫馬翁地區(qū)農(nóng)民關(guān)心環(huán)境問題的態(tài)度及行為變化的研究表明，社區(qū)環(huán)境決策的有效執(zhí)行，以及讓社區(qū)居民轉(zhuǎn)變態(tài)度參與到政府決策中，取決于政府與其他治理主體之間深層而持久的關(guān)系。[4](p183-184)同時，社區(qū)復(fù)興運動的一個重要特征就是推動中央權(quán)力向地方下放、國家權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移，但這種社區(qū)自治導(dǎo)向的治理模式引發(fā)了新的問題：社區(qū)是否有能力承接中央權(quán)力轉(zhuǎn)移和國家治理責任？如何重新配置權(quán)力才是適當而有效的？因此，為促進政社良性合作，提高治理績效，尋求協(xié)同增效的合作策略（如政府對社會組織的賦權(quán)增能），就成為重塑政社關(guān)系的改革趨向。

在當前中國治理背景下，社區(qū)環(huán)境治理既是社區(qū)治理的重要內(nèi)容，也是政府深化環(huán)境治理領(lǐng)域改革的攻堅難題。在經(jīng)歷政府主導(dǎo)和社區(qū)自治兩種環(huán)境治理模式的理論爭鳴和實踐探索后，建立多元共治模式已成為當前中國社區(qū)環(huán)境治理改革研究領(lǐng)域的主流觀點。為更好地探尋多元共治模式在社區(qū)環(huán)境治理中的可行性、有效性，國內(nèi)研究從各種理論視角并佐以個案來解析，為研究社區(qū)環(huán)境共治中的政社關(guān)系提供了借鑒。這些研究可歸納為兩個層面：

一是從治理的本質(zhì)出發(fā)，尋求社區(qū)環(huán)境治理多元共治的策略。有學(xué)者以老舊小區(qū)環(huán)境整治行動為個案，觀察不同參與主體行動中的反映，分析其在協(xié)調(diào)、過程和互動三個方面的困境及原因，提出要實現(xiàn)小區(qū)的組織化。[5](p27-33)也有觀點認為環(huán)境治理的本質(zhì)是經(jīng)濟、社會利益的協(xié)調(diào)，通過分析社區(qū)環(huán)境治理中居民、政府與企業(yè)之間的利益關(guān)系，提出建立以政府為指導(dǎo)、以企業(yè)為配合、以社區(qū)居民為基礎(chǔ)、以社區(qū)組織為紐帶、以環(huán)保非政府組織為支持的社區(qū)環(huán)境治理權(quán)力架構(gòu)。[6](p114-121)以治理的本質(zhì)為向度探析社區(qū)環(huán)境治理困境，指明社區(qū)環(huán)境共治中利益相關(guān)者、政策資源、組織結(jié)構(gòu)以及行動績效等關(guān)鍵要素，但作為關(guān)鍵主體的社會組織通常被視為利益協(xié)調(diào)的紐帶或政府行動的協(xié)作者，沒有被納入社區(qū)公共利益的范圍來探討。

二是從如何推進社區(qū)環(huán)境多元共治方面達成理論共識：多元共治是有領(lǐng)導(dǎo)、有組織、有秩序的集體行動和有質(zhì)量的主體互動。有學(xué)者通過個案論證“社區(qū)環(huán)境治理是有領(lǐng)導(dǎo)的合作治理”，由黨總支和居委會及其成員來領(lǐng)導(dǎo)并規(guī)范集體行動的制度，不斷調(diào)適自身策略選擇；[7](p75-84)通過總結(jié)上海某社區(qū)的實踐經(jīng)驗，指出社區(qū)環(huán)境治理的合力來自社區(qū)認同、居民自治和以培育社區(qū)組織為目的的賦權(quán)，以及社區(qū)與政府、企業(yè)、外來社會組織的互動融合；[8](p34-41)社會資本的流失使農(nóng)村社區(qū)面臨信任衰退、互惠規(guī)范斷層、集體認同感缺失和參與互動困難等情況，需重構(gòu)生態(tài)環(huán)境治理合作共同體。[9](p46-55)這說明，利益融合是治理主體間互動合作的基礎(chǔ)，通過組織賦權(quán)、主體互嵌、重建互惠規(guī)范等協(xié)同增效策略，可協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，增進公共利益。同時也表明，在當前中國社區(qū)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)中，社會組織協(xié)同能力和社區(qū)自治力量仍然薄弱，政府仍需占據(jù)主導(dǎo)地位并在互動中發(fā)揮引領(lǐng)作用。

可見，當前社區(qū)環(huán)境治理所面臨的困境是一種共同體的困境，在以政社合作為主線，構(gòu)建多元共治的理論與實踐探索中，涌現(xiàn)出不少以政府為主導(dǎo)、推進政社協(xié)同增效的合作策略，這些策略集中表現(xiàn)在政府授權(quán)或賦權(quán)、增強社會組織參與能力、重建行動秩序或互惠規(guī)范等方面。這種協(xié)同增效式的策略行為，既是當前中國治理背景下的現(xiàn)實選擇，也反映了社區(qū)環(huán)境治理中政社關(guān)系的發(fā)展趨向。但是，在社區(qū)環(huán)境多元共治情境中，政府與社會組織的合作關(guān)系仍未得到充分的認識，社區(qū)環(huán)境共治中的政社合作結(jié)構(gòu)、矛盾沖突、互動邏輯，以及政社合作與多元共治之間的關(guān)系仍需進一步辨析。

二、地方政府與社會組織合作治理社區(qū)環(huán)境的主要模式及運行邏輯

近年來，在黨和國家建設(shè)社區(qū)治理體系戰(zhàn)略的推動下，中國各地積極實踐，探索出不少地方政府與社會組織合作治理社區(qū)環(huán)境的模式。從合作的方式及途徑來看，可歸為以下四種類型。

（一）以社區(qū)建設(shè)項目整合政社合作資源。

以“共治共建共享高品質(zhì)和諧宜居生活”社區(qū)為目標，地方政府通過規(guī)劃和推動社區(qū)建設(shè)項目，提供合作平臺、人力、技術(shù)及資金保障，引導(dǎo)志愿者、社區(qū)基金會、青少年服務(wù)中心等社會組織參與社區(qū)環(huán)境治理。例如，自2017 年起，上海浦東新區(qū)規(guī)土局陸續(xù)推進79個“繽紛社區(qū)”項目，由各類社會組織承接和推動社區(qū)環(huán)境整治更新，包括打造社區(qū)公共休閑空間、發(fā)展公共綠地、建造都市菜園。[10]鄭州市政府辦公廳發(fā)布《鄭州市“綠城媽媽”社區(qū)環(huán)保服務(wù)項目實施方案》，并將其列入全市十件重點民生實事，依托社區(qū)“婦女之家”平臺，培育社區(qū)公益環(huán)保社會組織，通過政府公開招標聘請指導(dǎo)團隊、建設(shè)硬件設(shè)施、實施環(huán)保服務(wù)行動，建構(gòu)“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會參與、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和社區(qū)具體實施”的社區(qū)環(huán)境共治模式。[11]2018年5月，成都市出臺《關(guān)于創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理經(jīng)費保障激勵機制的意見》及相關(guān)配套文件，確立專項保障資金和激勵資金雙軌并行的社區(qū)經(jīng)費保障激勵機制，提供高達百萬元的社區(qū)治理保障資金，激發(fā)相關(guān)社會組織創(chuàng)新或參與“互聯(lián)網(wǎng)+垃圾分類”、社區(qū)微景觀等社區(qū)環(huán)境整治項目。[12]

（二）多途徑構(gòu)建政社組織結(jié)構(gòu)及行動互嵌機制。

通過黨建引領(lǐng)以及開展互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)等各類主題活動，培育社區(qū)社會組織，引導(dǎo)居民自治，實現(xiàn)政社合作治理社區(qū)環(huán)境的組織結(jié)構(gòu)的構(gòu)建及行動互嵌。一方面，創(chuàng)新社區(qū)黨建模式，推進黨建重心下移，將黨組織下移至社區(qū)各自治單元，實現(xiàn)黨組織全覆蓋，引導(dǎo)社區(qū)成立居民自治組織。例如，在社區(qū)黨委的指導(dǎo)下，廣州市部分舊式小區(qū)和無物業(yè)小區(qū)選出居民理事會，成立社區(qū)服務(wù)中心、業(yè)主委員會，推出居民公約，形成社區(qū)居民自覺愛護環(huán)境的集體氛圍；帶領(lǐng)社區(qū)居民籌資請保安、清潔工人；在樓棟管理層面，成立樓棟長、宣傳員、衛(wèi)生員、調(diào)解員、安全員等“一長多員”組成的自治小組。[13]另一方面，為保障社區(qū)環(huán)境治理常態(tài)化，組建社區(qū)環(huán)境治理專項社會組織機構(gòu)，賦予適當?shù)墓芾頇?quán)限。如在社區(qū)黨總支的支持和指導(dǎo)下，上海梅隴三村成立社區(qū)社會組織——“凌云綠主婦環(huán)境保護中心”，中心下設(shè)創(chuàng)意工作室、環(huán)保行動小組、環(huán)保宣傳教育團隊等社區(qū)環(huán)境治理主題活動部門，并在其他社區(qū)居委會成立分部，與北京地球村環(huán)境教育中心簽訂垃圾減量回收合作協(xié)議，與上海團市委綠梧桐公益組織建立合作伙伴關(guān)系，使最初發(fā)起的社區(qū)低碳環(huán)保行動得以常態(tài)化實施。[14]寧波市江北區(qū)包家、萬豐、湖西等社區(qū)聯(lián)合“社區(qū)黨總支、居委會、物業(yè)、業(yè)委會、社會組織”五大治理主體，增設(shè)社區(qū)環(huán)境和物業(yè)管理委員會并賦予其約談權(quán)力，指導(dǎo)監(jiān)督物業(yè)、業(yè)委會、業(yè)主的社區(qū)環(huán)境整治行動。[15]

此外，運用互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)的思維促進政社合作治理社區(qū)環(huán)境的行動互嵌，打造“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”“線上線下+社區(qū)治理”新模式。如成都市共和路社區(qū)統(tǒng)籌黨員管理、居民服務(wù)與社區(qū)治理的功能，研發(fā)“智慧365”社區(qū)信息管理系統(tǒng)，開發(fā)App“共和e家”1.0，推出社區(qū)環(huán)境整治相關(guān)的鄰里服務(wù)（一鍵預(yù)約清潔、垃圾分類服務(wù)等）。[16]

（三）建立樞紐型社會組織，促進多方聯(lián)合行動。

為發(fā)揮社會組織在社區(qū)環(huán)境治理中的管理服務(wù)協(xié)調(diào)作用，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）成立社區(qū)社會組織聯(lián)合會、社區(qū)社會組織服務(wù)中心等樞紐型社會組織，規(guī)范社區(qū)社會組織行為，為社區(qū)與社會組織、社會組織之間搭建對接合作平臺，提供資源支持、承接項目、代管資金、人員培訓(xùn)等服務(wù)，促進社區(qū)與社會組織、社會組織之間聯(lián)合行動。例如，蘇州高新區(qū)青春社區(qū)在文明城市創(chuàng)建活動中培育、發(fā)展社會組織，協(xié)助社會組織聯(lián)合社區(qū)青年志愿者和居委會、物業(yè)、黨員志愿者，以及創(chuàng)建環(huán)保護綠服務(wù)隊，針對社區(qū)環(huán)境開展綜合治理和人文宣傳。[17]上海市長寧區(qū)虹橋街道社會組織服務(wù)中心為社會組織搭建風(fēng)采展示的平臺，開展以“垃圾分類”為環(huán)保主題的雙月沙龍活動，邀請市級行政機關(guān)和具有一定影響力的社會組織領(lǐng)軍人物，與轄區(qū)內(nèi)的社會組織對話交流；[18](p35-37)寧波慈溪市虞波社區(qū)建立社區(qū)社會組織聯(lián)合黨支部，通過專業(yè)培訓(xùn)、搭建環(huán)?；顒悠脚_等舉措，提升社區(qū)內(nèi)原有47個社會組織的“共管”功能。[19]

（四）創(chuàng)新政府購買服務(wù)方式，引領(lǐng)社會企業(yè)成長。

政府出資直接向社會組織購買社區(qū)環(huán)境治理服務(wù)，是政府通過市場途徑實現(xiàn)政社合作和環(huán)境公共產(chǎn)品供給的主要方式之一，而價格、供求與競爭的相互制約和聯(lián)系是市場機制發(fā)揮作用的前提，在社會組織力量相對薄弱、社會資本整合難度較大的情況下，需要調(diào)整政府購買服務(wù)的對象或創(chuàng)新購買方式。換言之，當社會組織供給服務(wù)能力不足時，通過開發(fā)社區(qū)公共服務(wù)的市場資源，以“合作股份”的方式培育社會企業(yè)即生產(chǎn)型社會組織，使之成為兼具公益性質(zhì)的市場主體，得以適應(yīng)市場機制。例如，云南曲靖市莊家圩社區(qū)把政府項目投資和集體資源資產(chǎn)資金作為股本入股，實行市場化運作，建立美麗鄉(xiāng)村物業(yè)管理有限公司并實施企業(yè)化管理，物業(yè)管理公司下設(shè)衛(wèi)生保潔、綠化養(yǎng)護、水電維護、治安巡邏等工作組，工作人員主要由村組干部、50歲以上老黨員、退休人員和低保戶組成，為居民提供保安、保潔、綠化、房屋及設(shè)施設(shè)備維修養(yǎng)護、車輛管理等專業(yè)化服務(wù)。[20]2018 年4 月，成都市人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于培育社會企業(yè)促進社區(qū)發(fā)展治理的意見》，引導(dǎo)一批社會企業(yè)服務(wù)項目在社區(qū)落地。成都市玉林街道黌門街社區(qū)發(fā)動居民入股成立社區(qū)公司，入股居民既是社區(qū)公司的股東，也是社區(qū)公司的消費者和社區(qū)志愿者，社區(qū)公司業(yè)務(wù)以公益和服務(wù)社區(qū)為主，負責提供包括環(huán)境整治在內(nèi)的公共服務(wù)并將盈利的20%投入社區(qū)公益基金。[21]

雖然上述四種合作模式的具體做法不同，但在運行上卻呈現(xiàn)共同軌跡，政府在合作關(guān)系中始終居于主導(dǎo)地位，合作模式運行的動力來自政府職能轉(zhuǎn)變和社區(qū)組織自治能力的培育。第一種模式，政府主要負責項目規(guī)劃、資源調(diào)配和合作平臺構(gòu)建，通過社區(qū)項目吸納資金、人力、技術(shù)等資源，使社會組織有針對性地提供社區(qū)環(huán)境治理服務(wù)。第二種模式，通過重塑社區(qū)黨建體系、技術(shù)創(chuàng)新等方式推進其自身改革，將由上至下的行政權(quán)力逐步轉(zhuǎn)化為社區(qū)組織的自治權(quán)力，使社會組織掌握社區(qū)環(huán)境治理服務(wù)的主動權(quán)。第三種模式，政府將社區(qū)環(huán)境治理中管理協(xié)調(diào)等事務(wù)性、服務(wù)性、中介性的職能轉(zhuǎn)移給樞紐型社會組織，以提升社會組織承接公共服務(wù)的能力，這既是基層政權(quán)服務(wù)的延伸，也是實現(xiàn)社區(qū)管理自治的需求。第四種模式，政府利用市場機制的作用，培育提供社區(qū)環(huán)境治理服務(wù)的新型社會組織——社會企業(yè)，以商業(yè)運作的方式解決社區(qū)環(huán)境問題，所得盈利再投入所簽約的項目運作或所在社區(qū)的公益事業(yè)，將政府服務(wù)生產(chǎn)的職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s管理職能，也是社會組織轉(zhuǎn)型升級的體現(xiàn)。值得注意的是，無論是政府授權(quán)抑或賦權(quán)，其重心均在引導(dǎo)和培育社會組織提供公共服務(wù)的能力，最終目標是社區(qū)自治能力的提升，而居民參與積極性越高、參與面越廣，政社合作效果則更為顯著。

三、社區(qū)環(huán)境治理中地方政府與社會組織合作的困境及其癥結(jié)

“協(xié)同增效式合作的前提是存在獨立而強大的社會組織”，[22](p122-123)但從目前社區(qū)環(huán)境治理實踐中政府介入程度、社會組織參與能力、社區(qū)自治力量來看，政府與社會組織的合作關(guān)系總體上仍是一種依附性的協(xié)同關(guān)系。政社合作關(guān)系建立在社會組織對政府的制度性、資源性依附上，政府從制度、資源層面掌握對社會組織的直接或間接控制權(quán)。[23](p112-118)為增進雙方協(xié)同，政府與社會組織的互動很大程度上是一種合作的策略性行為。譬如，政府以行政力量整合政策、資金、技術(shù)等多方資源，為社會組織參與社區(qū)環(huán)境治理提供更多條件，同時通過行政權(quán)力下沉、組織結(jié)構(gòu)嵌入等方式來主導(dǎo)合作行動及方向，反而限制了社會組織的自治性；為獲取更多的制度空間和發(fā)展資源，社會組織通常會犧牲較大的自主性去迎合政府的“指導(dǎo)”。這些互為矛盾的策略行為，最終會導(dǎo)致政社合作陷入困境。

（一）項目合作中的賦權(quán)不足與賦能缺失。

賦權(quán)和賦能是增進政府與社會組織良性互動的重要方式，目的在于提高政社合作的有效性。前者通過擴展社會組織發(fā)展空間和行動自由，使其擁有更大的自主權(quán)和獨立性，即給其充足的發(fā)展空間和適當?shù)目刂茩?quán)；后者通過增強社會組織的服務(wù)意識、技能及專業(yè)性，使其更容易解決問題，即給其可持續(xù)發(fā)展的能力。在社區(qū)環(huán)境治理項目化運作的過程中，政府發(fā)揮著很強的主導(dǎo)作用，項目合作中的賦權(quán)不足和賦能缺失，社會組織在開展工作時仍需政府各方面扶持，社會組織在社區(qū)環(huán)境治理中的角色更多停滯在“參與”而非協(xié)作層面。

首先，項目運行本身也是政府購買公共服務(wù)的過程，從項目規(guī)劃、參與主體的選擇、技術(shù)和人才引進到資金保障，都由政府主導(dǎo)決定。政府與社會組織代表不同的利益主體，政府往往從自身公共服務(wù)職能出發(fā)去選擇和判斷社會組織在社區(qū)環(huán)境治理方面應(yīng)提供哪些服務(wù)，以及服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量。因此，一旦社會組織加入社區(qū)環(huán)境共治框架，政府就會對其設(shè)立指標要求，也以此成為對政府職能的間接考核；社會組織缺乏合作協(xié)商能力，為獲得項目資助，社會組織往往會迎合政府部門的各項要求，導(dǎo)致服務(wù)目標從滿足社區(qū)居民需求轉(zhuǎn)為滿足政府需求，以換取政府資源。其次，社會組織在提供服務(wù)時需要社區(qū)居民、居委會、街道、物業(yè)公司等多方利益主體的協(xié)助與合作，社會組織并不具備行政權(quán)力，開展工作時只能逐一協(xié)調(diào)、多方溝通才能獲得批準，很難調(diào)動各方資源。雖然政府賦予社會組織一定的管理權(quán)限，但由于長期以來大多數(shù)社區(qū)事務(wù)都由政府基層單位協(xié)調(diào)解決，社區(qū)對政府形成權(quán)威依賴，在短期內(nèi)社會組織很難獲得各方認可。此外，社區(qū)居民對社會工作的認知度較低，行業(yè)內(nèi)還未能培養(yǎng)出大量專業(yè)的社會工作者，更多依賴各類志愿者服務(wù)，社會工作者介入社區(qū)事務(wù)需要耗費較長時期的磨合，才能取得社區(qū)居民的認可。

（二）單向嵌入式共治無法擺脫行政化困境。

“互嵌式共治”是政府與社會組織在提供公共服務(wù)時的新型合作關(guān)系?！盎デ丁睉?yīng)是一種雙向的行為，一方面是指社會組織嵌入政府主導(dǎo)的公共服務(wù)體制，另一方面是指政府以特有的方式嵌入到社會組織中。[24](p103-111)在社區(qū)環(huán)境治理實踐中，“嵌入”是否成功主要取決于政府基層部門的牽引力，社會組織往往以被動的方式嵌入到社區(qū)環(huán)境共治結(jié)構(gòu)，并未很好地發(fā)揮其能動作用。社區(qū)黨委通過社區(qū)黨組織、黨員在社區(qū)治理中的核心引領(lǐng)作用，引導(dǎo)社區(qū)居民成立自治組織、社區(qū)社會組織，這種“黨建+”的模式雖然可以迅速調(diào)動和整合各方資源參與到社區(qū)環(huán)境整治行動中，但聯(lián)合行動主要依賴黨政主導(dǎo)及相關(guān)部門權(quán)力推動，各個主體權(quán)責信息不明，易陷入行政化困境。

首先，目前“黨建+”模式是社區(qū)環(huán)境多元共治的最大平臺，在社區(qū)環(huán)境共治行動中，社區(qū)黨委不僅起著政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)、價值引導(dǎo)和思想引領(lǐng)的作用，在具體事務(wù)上還發(fā)揮著協(xié)調(diào)與監(jiān)管功能；對于居委會、物業(yè)、業(yè)委會而言，社會組織或社區(qū)自治組織是為幫助解決社區(qū)環(huán)境問題而新生的非官方供給主體，對社會組織所提供的服務(wù)有著不同于黨政部門的利益期待，社會組織既接受黨政部門的監(jiān)管，也要接受居委會、物業(yè)、業(yè)委會及居民的監(jiān)管，多頭監(jiān)管使社會組織服務(wù)對象、內(nèi)容、方式及成效評價的標準不一，導(dǎo)致社會組織服務(wù)碎片化。其次，目前的嵌入式共治，以黨組織建設(shè)延伸、嵌入黨員服務(wù)為主，培育可統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)環(huán)境治理行動的樞紐型社會組織為輔，其他社會組織主要通過政府購買的方式介入，服務(wù)覆蓋街道管轄內(nèi)的所有社區(qū)，而社會組織與社區(qū)其他治理主體之間的直接對接較少，對各社區(qū)居民個性化的服務(wù)需求缺乏了解，易形成過度依賴“黨建+”模式或街道職能部門行政推動的局面，將黨領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理等同于基層黨組織包辦，基層政府權(quán)力下放轉(zhuǎn)為權(quán)力的變相延伸，反而會增加社區(qū)組織的行政負擔。

（三）樞紐型社會組織“官民二重性”的制度障礙。

樞紐型社會組織是政府與社會組織之間對話的橋梁，其核心作用是反映社會訴求、參與民主決策，整合社會組織力量，培育和引領(lǐng)社會組織發(fā)展建設(shè)。建立樞紐型社會組織是推動政社互動良性發(fā)展的新途徑，也被視為政府職能轉(zhuǎn)變與轉(zhuǎn)移的主要接盤手。[25](p41-45)樞紐型社會組織不是政府部門行政派出機構(gòu)，應(yīng)遵守國家民政部對社會組織的管理規(guī)定，其組織行為受行政機制和自治機制的雙重制約。目前，在社區(qū)環(huán)境治理實踐中，社區(qū)社會組織聯(lián)合會、社區(qū)社會組織服務(wù)中心等樞紐型社會組織主要由街區(qū)政府發(fā)起，為協(xié)調(diào)社區(qū)環(huán)境治理各主體行動、加強社會組織之間聯(lián)合行動、統(tǒng)籌各方資源而建立的，由社區(qū)社會組織或社區(qū)居民自發(fā)成立的較少，表現(xiàn)出許多“泛行政化”的特征，陷入亦官亦民的尷尬境地。

一方面，政府在組織建構(gòu)上的行政干預(yù)使樞紐型社會組織缺乏管理的自主性和能動性。從組織結(jié)構(gòu)、服務(wù)內(nèi)容、人員配置到財政來源與經(jīng)費支出基本參照政府內(nèi)部標準設(shè)置，包括組織成效的評價體系也受政府指標分派的影響，這與社會組織管理自治性有較大差距，影響了與其他社會組織的有效對接。另一方面，樞紐型社會組織在實踐中的職能目標偏離，降低了政社互動的及時性、有效性。樞紐型社會組織大多由街區(qū)政府主導(dǎo)建設(shè)，承接政府職能轉(zhuǎn)移更具直接性、針對性，從而能獲取更多的資源、項目、資金及政策支持，同時樞紐型社會組織還肩負社會組織之間、社區(qū)與社會組織之間的聯(lián)結(jié)協(xié)調(diào)職能。以街區(qū)政府發(fā)起的社區(qū)垃圾分類治理專項行動為例，樞紐型社區(qū)社會組織不僅承擔了政策宣傳、專職社工培訓(xùn)等職能，還代表社區(qū)培育或引入相關(guān)公益組織及志愿者隊伍。因此，相比其他社會組織，樞紐型社會組織更易獲得政府制度資源和政策資源，更了解街區(qū)政府和居民雙方需求，類似政府的行動邏輯再加上政府扶持，極易形成資源及信息壟斷，發(fā)展為全能型組織，而溝通協(xié)調(diào)、資源整合才是其本職目標。

（四）社會企業(yè)介入共治框架的可持續(xù)發(fā)展機制尚未形成。

社會企業(yè)是社會組織發(fā)展的新形態(tài)。社會企業(yè)的產(chǎn)生不僅是社區(qū)服務(wù)市場化運營的結(jié)果，也是創(chuàng)新政府購買方式、促進政府與社會組織關(guān)系轉(zhuǎn)型升級的體現(xiàn)。對中國而言，社會企業(yè)仍是一種新生事物。在市級層面，目前僅有北京、佛山、順德、成都等市在社會企業(yè)認定標準及培育扶持等方面明確提出相關(guān)政策，仍缺乏完善的政策支撐和良好的人文環(huán)境。社區(qū)環(huán)境治理實踐中所產(chǎn)生的政府項目投資、集體資產(chǎn)及居民合股等形式的社會企業(yè)，僅是地方的局部試點，社會企業(yè)介入社區(qū)環(huán)境共治框架的可持續(xù)發(fā)展機制尚未形成。

首先，在市場規(guī)則作用下，社區(qū)環(huán)境治理中各利益主體之間公平價值與商業(yè)價值的沖突仍缺乏協(xié)調(diào)機制，社區(qū)利益難以形成自我循環(huán)。一是市場化有侵蝕傳統(tǒng)社區(qū)共同體的風(fēng)險。由于市場力量介入社區(qū)環(huán)境治理的最大動力來自盈利的憧憬，社區(qū)成員之間互幫互助、自發(fā)自愿維護社區(qū)環(huán)境的道德心理和行動，被市場機制作用下的公平競爭和價值交換所替代，損害了社區(qū)環(huán)境治理的非營利性。二是社區(qū)環(huán)境服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營需利潤維系，利潤分配的基礎(chǔ)是明確社區(qū)公共事務(wù)治理的權(quán)力分配及社區(qū)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，而行政、市場、社會在社區(qū)環(huán)境共治行動中的權(quán)力邊界是模糊的。社會企業(yè)是社區(qū)環(huán)境服務(wù)市場的主體，在運營管理上采用商業(yè)的方式與手段，遵循市場化運作原則，但因其組織上兼具公益性，在追求商業(yè)利益的同時必須兼顧社會效益，二者的沖突主要依靠行政權(quán)力協(xié)調(diào)，而目前在服務(wù)產(chǎn)品定價、資金監(jiān)管、效益評價等方面仍缺乏明確的制度規(guī)范和完善的政策支撐，也缺乏相應(yīng)的行業(yè)規(guī)范、社會監(jiān)督及反饋機制。其次，目前社區(qū)環(huán)境治理相關(guān)的社會企業(yè)服務(wù)績效測量沒有明確的標準，運營模式也比較單一。2018年，《北京市社會企業(yè)認證辦法（試行）》中指出社會企業(yè)服務(wù)績效應(yīng)“有可測量的證據(jù)顯示其創(chuàng)造的市場成果及社會價值”，但在社會成果測量的指標、主體及程序等方面并沒有做出明確的規(guī)定。在四川、云南等地興起的社區(qū)服務(wù)公司，主要采用社區(qū)利益的自我循環(huán)模式，即以社區(qū)人際關(guān)系、社區(qū)場館及其他資源為紐帶或平臺，為社區(qū)居民提供就業(yè)機會，開發(fā)社區(qū)合作經(jīng)濟，除去成本所得盈利劃撥為股東分紅和公益投入。換言之，當某一要素缺失時，就會影響社區(qū)公司的良性運作。從實踐看，囿于有限的社區(qū)資源，特別是社區(qū)人際關(guān)系及居民參與程度，這類社會企業(yè)的規(guī)模、服務(wù)范圍較小，社會成果覆蓋面也不夠大。

四、社區(qū)環(huán)境治理中政社協(xié)同增效合作機制的構(gòu)建

總體而言，社區(qū)環(huán)境治理中地方政府與社會組織合作困境的癥結(jié)主要集中在兩個層面：一是治理過程中政府向社會組織過渡權(quán)力的需求與制度供給不足之間的矛盾；二是社會組織及社區(qū)自治力量仍然薄弱。因此，政府仍要保持對社區(qū)環(huán)境治理的主導(dǎo)地位，構(gòu)建政府與社會組織協(xié)同增效的合作機制，通過一系列制度供給建立社區(qū)組織保障和治理主體合作平臺，不斷調(diào)適互動策略，培育和發(fā)展社會力量，從而提高治理整體績效。

（一）共治與自治相結(jié)合：強化項目合作中的賦權(quán)增能。

自治是共治的基礎(chǔ)，共治是為了更好地實現(xiàn)自治。社會組織是社區(qū)環(huán)境共治的重要主體，是社區(qū)環(huán)境治理服務(wù)的重要提供者。第一，政府應(yīng)建立以社區(qū)居民需求為導(dǎo)向的項目化運作及管理機制，以政社良性互動為主線整合社區(qū)自治與共治行動。社區(qū)環(huán)境建設(shè)項目要契合社區(qū)居民的需求和社區(qū)服務(wù)的方向，在此基礎(chǔ)上制定政府購買社區(qū)環(huán)境治理服務(wù)指導(dǎo)目錄和承接相關(guān)服務(wù)的社會組織指導(dǎo)目標。對相關(guān)社會組織實施分類管理，進一步放寬準入機制，利用社區(qū)建設(shè)各類項目平臺，發(fā)揮社會組織孵化基地對社區(qū)社會組織創(chuàng)業(yè)的支撐作用。第二，通過簽訂項目合同契約，明確社會組織在社區(qū)環(huán)境治理中的權(quán)責與義務(wù)，合法化地生成社會組織的權(quán)力，培育社會組織自治能力，提高其在共治行動中的地位。第三，為相關(guān)社會組織提供社區(qū)展示平臺，直接與社區(qū)需求對接，如開展社區(qū)環(huán)境治理項目展示會等活動，增強其與社區(qū)居民以及駐區(qū)單位的聯(lián)系互動能力，提升社會組織在專業(yè)方面的權(quán)威。加大政府購買社區(qū)環(huán)境治理服務(wù)的力度，促使政府購買服務(wù)逐步成為街道（社區(qū)）提供環(huán)境治理公共服務(wù)的重要方式。此外，引導(dǎo)社會組織發(fā)揮其將分散的“社會人”再組織化的功能，以及廣泛傳播其“助人自助”的公益價值觀，提升社區(qū)居民對社會組織及社工工作的信任度，并以社區(qū)居民環(huán)境治理需求為基礎(chǔ)，培育相關(guān)的社區(qū)社會組織。

（二）建立利益協(xié)調(diào)機制：化解社會組織“被行政化”的困境。

地方政府要實現(xiàn)“以塑造社區(qū)環(huán)境治理共同體為導(dǎo)向”的職能轉(zhuǎn)變，以創(chuàng)新與社會組織之間的互動方式為主線，建立社區(qū)環(huán)境治理的利益協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)社區(qū)環(huán)境共治理念與行動上的互嵌。一是要明確政府主導(dǎo)者而非主管者的角色，政府行政權(quán)力應(yīng)用于引導(dǎo)、協(xié)助而非控制、包辦。如在社區(qū)環(huán)境治理項目中，應(yīng)協(xié)助建立合作條件，促使成本分攤和利益共享，進而產(chǎn)生合作績效；對政府在社區(qū)環(huán)境治理中的考評，不是干預(yù)了多少事項，而是產(chǎn)生了多少合作績效。社區(qū)環(huán)境治理績效評估，應(yīng)以社區(qū)居民滿意度、居民參與度、社會組織合作程度及其發(fā)展成熟度為指標。二是要制定政府與社會組織合作的權(quán)責清單，明確社會組織承接社區(qū)環(huán)境治理的政府職能范圍、具體事項及權(quán)力依據(jù)，規(guī)范行政權(quán)力的行使。如完善“黨建+”模式，在組織建設(shè)上著重以社區(qū)黨委引導(dǎo)社會組織黨建發(fā)展，而不是單純依靠街道行政管理機構(gòu)的黨員直接嵌入，按社區(qū)環(huán)境治理的需求來建構(gòu)社會組織部門結(jié)構(gòu)及運行機制，使樞紐型社會組織真正發(fā)揮整合相關(guān)社會組織專業(yè)服務(wù)的作用；以公平參與的機會破解利益沖突，借鑒市場化精細管理模式，除政府購買和項目投資外，發(fā)展公益創(chuàng)投項目，引入企業(yè)、駐企社工、志愿者團體、環(huán)?；饡壬鐣Y本投入社區(qū)環(huán)境治理項目。此外，政府與社會組織合作的重心應(yīng)轉(zhuǎn)向社區(qū)認同系統(tǒng)的構(gòu)建，引導(dǎo)和協(xié)助社區(qū)居民建立社區(qū)文化認同，不拘泥于傳統(tǒng)鄰里關(guān)系，利用社會組織“公益價值”理念助推社區(qū)理念更新，同時豐富“黨建+”模式的價值理念。

（三）變革運營模式：盤活樞紐型社會組織的自治價值。

樞紐型社會組織的“官民二重性”主要來源于其運營模式的行政化，政府將自身資源直接給予樞紐型社會組織，讓其向其他社會組織購買社區(qū)環(huán)境治理服務(wù)；或者直接以行政權(quán)力培育樞紐型社會組織，讓其代表政府整合其他社會組織的資源。因此，應(yīng)變革樞紐型社會組織的運營模式，打破政府資源壟斷，改革社會組織發(fā)展自上而下的傳統(tǒng)方式，排除體制性障礙。首先，引導(dǎo)各類社會組織實現(xiàn)自我轉(zhuǎn)型和發(fā)展，從根源上改變樞紐型社會組織的建構(gòu)方式，而不是單純依靠行政權(quán)力催生。例如可以引導(dǎo)群團組織、社區(qū)自治組織轉(zhuǎn)型成為樞紐型社會組織，然后再去聯(lián)動其他社會組織，這一方面可以使社會組織保持和回歸自身的“民間”屬性，為解決社區(qū)治理問題而創(chuàng)建，促進樞紐型社會組織持續(xù)規(guī)范成長；另一方面，群團組織、社區(qū)自治組織在此過程中也能實現(xiàn)自身的轉(zhuǎn)型升級，轉(zhuǎn)向基于社區(qū)治理需求的現(xiàn)代公共服務(wù)模式。其次，在資源整合上淡化行政色彩，發(fā)揮樞紐型社會組織聯(lián)動社會力量的專業(yè)性，將企業(yè)、社區(qū)居民及其他社會組織納入社區(qū)環(huán)境共治框架中，而非依靠政府行政命令。再次，規(guī)范樞紐型社會組織的資金管理與考核評價制度。廣開資金來源，允許引入民間資本，較少地依賴政府全額撥款；不以政府為單一評價主體，建立政府、第三方評估機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、社區(qū)居民、樞紐型社會組織自身等多方聯(lián)合評價體系。

（四）重塑市場規(guī)則：整合商業(yè)利益與公益價值。

應(yīng)社區(qū)環(huán)境治理需求而產(chǎn)生的社區(qū)居民公司、社區(qū)服務(wù)公司，其運營方式的商業(yè)化與價值追求公益化之間的沖突，集中反映了政府、社會組織、社區(qū)居民等不同社區(qū)主體背后的動機及行為準則。通過重塑政府、企業(yè)和社會組織在社區(qū)環(huán)境公共服務(wù)市場的行為規(guī)則，建立公平合作的伙伴關(guān)系，使相關(guān)社會企業(yè)最大化地實現(xiàn)社會效益。第一，契約關(guān)系需道德與法治約束并行，建立公益與商業(yè)在沖突時的協(xié)調(diào)與對話機制。如股份合作制形式的社區(qū)服務(wù)公司，應(yīng)依法明確規(guī)定盈利分紅、運營投入與公益投入的比例，并產(chǎn)生法律效應(yīng)，任何一方不可違背；“社會組織+商業(yè)公司”的聯(lián)合體，兩個組織應(yīng)獨立核算財務(wù)，并通過控股方式建立合作契約，社會效益及公益為目的的社會組織應(yīng)占較大的股份，以確保合作不偏離公益性。第二，明確社區(qū)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立公平有序的市場競爭及資源分配規(guī)則。應(yīng)區(qū)分社區(qū)中的社會公益性公共資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)，明晰社區(qū)（包括社區(qū)組織和社區(qū)居民）對社區(qū)公共資源的配置權(quán)，如社區(qū)公共活動場所的使用途徑及商業(yè)空間，應(yīng)由社區(qū)組織和社區(qū)居民共同決定，明確公共資源的使用權(quán)和產(chǎn)權(quán)歸社區(qū)共同所有，并相應(yīng)確立社會監(jiān)督機制。第三，建立多元評價與監(jiān)督機制，拓展運營模式。政府應(yīng)鼓勵和引導(dǎo)社會企業(yè)與社區(qū)間的協(xié)作，建立社會企業(yè)與社區(qū)互動的自治管理，協(xié)調(diào)和優(yōu)化公共服務(wù)和共享平臺，擴大社區(qū)與社會企業(yè)、社會企業(yè)與其他類型社會組織互動的空間；社區(qū)居民是社區(qū)環(huán)境服務(wù)的直接受益群體，也是重要的社區(qū)主體，應(yīng)建立社會企業(yè)的公眾評價機制，以此約束社會企業(yè)的行為，使其不偏離對公益價值的追求。此外，鼓勵社區(qū)環(huán)境產(chǎn)業(yè)投資主體和投入形式的多元化，借鑒商業(yè)運作的技巧和營銷策略達到社會目的。

五、結(jié)語

在當前中國社區(qū)環(huán)境治理中，政府與社會組織之間出現(xiàn)了許多趨向協(xié)同增效式的合作行為，以政社關(guān)系為主線的多元合作與良性互動成為實踐追求。社區(qū)環(huán)境治理中的政社合作逐漸從政府主導(dǎo)的“外在型合作”轉(zhuǎn)向政府引導(dǎo)的“內(nèi)生型合作”，前者有兩種類型：一是以政府民生項目為平臺構(gòu)建政社合作的資源供給鏈，引導(dǎo)和培育社會組織參與社區(qū)環(huán)境治理（如第一種模式），二是通過行政權(quán)力將分散的治理主體嵌入到一定的組織體系中，以組織結(jié)構(gòu)重組、技術(shù)引領(lǐng)等方式給予社會組織治理權(quán)限，旨在構(gòu)成行動有序的合作局面（如第二、三種模式）；后者以社區(qū)公共服務(wù)市場為基礎(chǔ)、以治理主體利益為紐帶，政府以政策引導(dǎo)并通過內(nèi)部規(guī)則達成自愿合作（如第四種模式）。這說明，政府正竭力從主導(dǎo)者的角色轉(zhuǎn)向資源整合者、協(xié)調(diào)者與契約管理者；政府與社會組織合作的結(jié)構(gòu)性要素由政策協(xié)調(diào)、項目推進、組織建設(shè)轉(zhuǎn)為公共服務(wù)組織方式變革、市場機制作用與社區(qū)利益認同。然而，在社會組織及社區(qū)自治力量仍然薄弱的情況下，社區(qū)環(huán)境治理中政府與社會組織之間權(quán)力及力量平等的協(xié)調(diào)增效式合作在短期內(nèi)無法實現(xiàn)，但可以通過積極的合作行為，建構(gòu)和實施政社協(xié)同增效機制，推進政府職能由生產(chǎn)服務(wù)型向契約管理型轉(zhuǎn)變，促進政社關(guān)系的轉(zhuǎn)型升級。